生態鄉鎮、生態村創建存在的問題及對策——以湖北省十堰市部分鄉村為例

鄭 昕，康 偉

(中共十堰市委黨校，湖北 十堰 442000)

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生態鄉鎮、生態村創建存在的問題及對策
——以湖北省十堰市部分鄉村為例

鄭 昕，康 偉

(中共十堰市委黨校，湖北 十堰 442000)

生態鄉鎮；生態村；問題；對策；十堰市

生態鄉鎮、生態村創建是國家生態縣、生態市創建的基礎工程和細胞工程，是生態縣、生態市創建的前提和重要組成部分，對全面建設小康社會、推動新農村建設等具有重大的現實意義。生態創建的主線是促進農村經濟社會協調可持續發展，重點是解決農村環境突出問題，目標是建設生態美麗鄉村。針對十堰市生態鄉鎮、生態村創建過程中存在的歷史欠賬多、思想認識不高、城鄉建設脫節等主要問題，提出了以下對策建議：以科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨的十八屆三中全會和中共十堰市委四屆八次全體(擴大)會議精神，緊緊圍繞生態市建設目標，本著“合理規劃，有序整治，保護生態，優化發展”的原則，引導全市鄉鎮和村莊積極參與生態文明建設，推動村鎮生態環境保護與建設。通過開展生態鄉鎮、生態村創建活動，努力打造生產發展、生活富裕、生態良好的生態村鎮，為實現生態十堰建設目標奠定堅實的基礎。

根據生態市創建的相關要求，國家級生態市至少要有80%的縣(市、區)達到國家級生態縣的標準，照此標準，國家級生態縣至少要有80%的鄉鎮達到國家級生態鄉鎮的標準，國家級生態鄉鎮至少要有80%的生態村達到市級以上生態村的標準。可見，生態鄉鎮、生態村創建是國家生態縣、生態市創建的基礎工程和細胞工程，是生態縣、生態市創建的前提和重要組成部分，對全面建設小康社會、推動新農村建設等都具有重大的現實意義。

1 生態鄉鎮、生態村創建存在的主要問題

1.1 農村生態環境保護歷史欠賬較多

一是農村環保設施滯后。有的鄉鎮、村長年沒有生活垃圾收集轉運處理設施，也沒有建設生活污水處理設施，更缺乏飲用水水源地防護設施。農村基礎環保設施建設滯后嚴重制約了農村環境的改善，逐漸成為環保問題的重點和焦點問題。

二是生活污水隨意排放。由于鄉鎮基礎設施建設滯后，舊房改建過程中雖然部分建設了污水管網，但設計不合理，未實行雨污分流，未經改造的村莊生活污水不經處理隨意排放現象突出。有的污水流入水渠，有的流入農田、水塘或直接滲入地下，污染了附近河流水質。

三是農業面源污染程度加劇。化肥、農藥的無序大量施用，使空氣、水和土壤受到了污染。許多村莊垃圾收集設施配備不到位，村民日常生活產生的垃圾四處堆放，絕大多數排放到河渠兩岸，對區域內土壤和地下水、地表水均造成了不同程度的污染，直接影響到當地群眾的生活質量。

四是植被破壞沒有得到遏制。十堰市廣大農村地區存在著大量的礦山企業，這些企業毀林采礦，造成植被破壞，引發水土流失，加之其生產方式粗放，生態修復技術落后，致使環境污染嚴重。

五是農業養殖污染問題突出。近年來，十堰市畜禽養殖業迅猛發展，畜禽養殖污染逐漸嚴重。一方面由于財政困難，畜禽糞便治理資金投入不足，畜禽糞便綜合利用率不高，未經處理的畜禽養殖廢水直排現象時有發生，對農村生態環境造成了嚴重的威脅；另一方面，區域內居民以農戶為主，加之尚未劃定畜禽養殖禁養區，致使畜禽養殖普遍但發展不平衡，規模化養殖水平低，分散的小型養殖場遍布村莊各地，日需水量大且浪費嚴重，一遇較強降雨畜禽糞便沖入河流溝渠，對附近水體、土壤及大氣環境造成了嚴重污染，畜禽養殖污染已成為重要污染源。

六是生態農業發展不足。盡管十堰市一些鄉鎮通過土地流轉培養出了一些種養大戶，但總體上仍以傳統農業為主，農業產業化、生產經營規模化還處在起步階段，農業生產的科技含量偏低。農業增收主要依靠大量施用化肥，有機肥使用極少；病蟲害防治以化學防治為主要手段，較少采用綜合防治措施。

1.2 思想認識不高

部分縣(市、區)政府在認識和行動上存在消極觀望、應付等待問題，各職能部門、鄉鎮、村思想不統一，上下不一致，有一定畏難情緒。他們認為生態創建是當前政治需要，是經濟發達地區創建的主流，十堰作為貧困山區生態創建條件不成熟，創建難度大。因為重視和參與程度不同，效果也大不一樣，重視和參與實施農村環境連片整治示范項目建設的縣(市、區)，生態創建效果要明顯好于其他地方。許多鄉鎮機關干部對創建生態鄉鎮、生態村的重要性認識不足，缺乏事業心、責任心，認為創建工作是鄉鎮主要領導的一項政績工程。少數村干部認為生態創建就是衛生保潔，習慣于僅在村口、公路沿線和公共場所做表面工作，存在較嚴重的應付思想，加之群眾生態文明意識不強，沒有養成良好的生產、生活和行為習慣，致使垃圾遍地、污水橫流等現象仍然存在。

(1)綜合異常Z1為全部分析元素參與的異常圈定，本次工作中每個采樣點的所有分析元素測試值都要參與異常指數計算。

1.3 鄉村規劃不到位

在生態創建方面，雖然各鄉鎮都成立了創建工作領導小組，編制了鄉鎮生態環境保護規劃，并制定了有關規章制度，但由于農村實行村民自我管理，長期以來似乎一直獨立于政府的規劃之外，其規劃問題根本無人問津，對各村莊的環境、人文和生產力等內生資源的評估分析仍是空白，更無法談及生態建設規劃，加之農村建設管理機制散亂，建設載體混雜，各個項目相互制約，不但使農村歷史遺留的環境建設問題重重，而且生態系統構建和改造更是無從下手。理論上的生態鄉鎮、生態村應該是在自然、經濟、社會等各方面和諧統一的，但十堰市目前已經建成的生態鄉村中，“生態”的發展水平是很低的，僅有一個方面或者少數幾個方面達到了生態鄉鎮、生態村的標準。有的生態鄉村經濟發展水平很高，但鄉村生態環境并不是很理想；有的鄉村環境優美，但是居民生活水平遠遠沒有達到小康水平；農村精神文明建設停留于一系列的宣傳教育活動上，具體成效如何，農民是否接受，基本未被考慮。

1.4 資金投入嚴重不足

生態鄉鎮、生態村創建工作需要進行大量的基礎設施建設，資金需求量巨大，根據當前各鄉鎮、村組的經濟實力，無法全面啟動各行政村的生態建設工程。2008年至今，國家通過轉移支付下撥的生態補償資金多被各縣(市、區)政府用于平衡財政支出，很少用于生態鄉鎮、生態村建設，生態創建缺乏項目支撐和資金保障。在創建過程中，雖然十堰市“五創”辦制定了一些相關的資金政策，如在〔2014〕18號文中明確要求“各縣市區政府(管委會)要按照市委、市政府要求，縣級財政每年應從國家生態功能區轉移支付資金中安排不少于50%用于城鎮污水收集管網建設、污水處理廠建設和運營以及環境保護、污染防治、污染物總量減排、生態創建和環境監管能力建設等工作”，但因沒有對生態創建資金進行量化，在實際工作中很難貫徹執行到位。如丹江口市、竹山縣、竹溪縣、房縣4個示范縣市2010—2012年農村環境連片整治示范項目，省級配套資金缺口達1 806萬元；2013年納入湖北省“千村整治”的80個村農村環境綜合整治項目，資金支持額度從計劃每村100萬元最終減少到了每村10萬元。

此外，據現場調研，各鄉鎮每年都有專項生態建設資金可用于生態創建，但因缺乏各種專項資金整合使用的思維，上級政府撥款及其他有關專項建設經費，如水利、交通、能源、林業等專項資金整合力度不大，致使專項工程實施后，生態工程建設整體成效不明顯。

1.5 缺乏長效管理機制

一方面，由于資金投入有限，當地群眾生態創建意識欠缺，造成在生態創建過程中無法全面形成長效管理機制，存在重建輕管現象，特別是省級、市級創建達標后，思想上日益松懈，存在日常管理不到位、后續建設跟不上、反彈現象嚴重等問題，忽視了對成果的鞏固和提高；另一方面，鄉鎮環保機構能力建設欠缺，全市121個鄉鎮近4年只建成了42個鄉鎮環保工作站，環保工作站工作人員業務能力普遍跟不上工作要求，導致日常監管不到位、農村環保基礎設施無人維護問題突出。

部分縣市區未將生態創建工作納入鄉鎮年度工作目標考核內容，考核獎懲機制缺失致使創建工作進展緩慢；部分地區對已創建成功的鄉鎮、村，沒有落實好生態文明“以獎代補”政策，導致基層創建的積極性下降；宣傳發動不夠深入，影響了群眾參與生態鄉鎮、生態村建設的積極性和主動性，創建的成效不明顯。

1.7 城鄉二元格局帶來的難題

生態鄉鎮、生態村的建設是一項復雜的系統工程，既需要相關理論的規劃和指導，也需要資金和技術的投入，但村委作為一級自治組織，除了自己籌集資金之外，基本沒有其他的資金來源渠道。長期以來城鄉二元分割的體系，使得城市和農村嚴重脫節，城市源源不斷地從農村輸入肉禽蛋奶，但很少對農村進行技術和資金的反哺，導致生態鄉鎮、生態村的建設困難重重。生態鄉鎮、生態村建設是一項自上而下推動起來的新農村建設政策，雖然生態鄉鎮、生態村建設的標準和理念已經傳播到了農村，但長期以來，由于農村地區科技落后，缺乏專業人員指導，因此生態鄉鎮、生態村建設較為盲目。此外，生態鄉鎮、生態村建設的標準一般是由上級部門制定的，到了具體開展的時候經常會出現與實際脫節的情況，一些技術的運用環境也與農村的實際不相符，很難起到具體的指導作用。

2 生態鄉鎮、生態村創建的對策與建議

生態創建的主線是促進農村經濟社會協調可持續發展，重點是解決農村環境突出問題，目標是建設生態美麗鄉村。要堅持以科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨的十八屆三中全會和中共十堰市委四屆八次全體(擴大)會議精神，緊緊圍繞生態市建設目標，本著“合理規劃，有序整治，保護生態，優化發展”的原則，引導全市鄉鎮和村莊積極參與生態文明建設，推動村鎮生態環境保護與建設。通過開展生態鄉鎮、生態村創建活動，努力打造生產發展、生活富裕、生態良好的生態村鎮，為實現生態市建設目標奠定堅實的基礎。

2.1 統籌建立層次分明、獎懲得當的生態市創建體系

一是結合國家生態市的相關指標要求，由各級政府各職能部門代表共同參與制定切實可行的行動方案，明確創建時間、任務分配、獎懲機制、配套政策等。

二是各縣市區政府制定本級的行動方案，村鎮一級結合各自實際情況，制訂相應的行動方案實施計劃并報縣市區政府批準后組織實施，各縣市區政府對實施質量和進度進行跟進，并根據實施計劃與各鄉鎮簽訂責任書，明確目標、責任。

三是各縣市區要根據實際情況安排每年的重點工程項目，明確資金來源，提高資金使用效率，保證計劃的正常進行。各縣市區政府要落實專項資金用于獎勵通過考核驗收的村鎮，對于未完成年度任務的地區和部門要嚴格問責。

2.2 組建市級生態創建督導團，加強對創建的監督和指導

督導團由與生態創建有關且有經驗或技能的人員組成，督導團成員由市“五創”辦直接組建或聘任，負責生態創建的技術支持部分，為各縣市區提供創建規劃、技術支持，并協助解決實際問題。市級人員為常務督導，縣鄉鎮有關人員為非常務督導。督導團的定位為提供咨詢服務、技術指導，協助鄉村制訂創建計劃及開展生態鄉村的評選活動等。例如：調研最合理的環保設施、設備；提出生活污水的可行性解決方案；提出農業面源污染防治的有效手段；提出生態植被保護措施；探索農業養殖與生態農業結合的循環路線等。

2.3 建立健全資金投入機制，保證創建活動健康發展

建立多元化投融資機制，統籌全市創建資金，逐步建立政府資金引導、社會資金支持、農民積極參與的多渠道投入機制，加大鄉村“一事一議”實施力度。在政策制定上, 研究出臺一系列惠農措施, 設立專項財政資金, 加大創建扶持力度。各級政府要按照行動方案要求將資金投入列入財政預算，并保障資金落實到位，同時設立不可預見的環境保護專項資金。此外，可進一步拓寬融資渠道，按照“誰投資、誰受益”的原則，運用市場機制，吸引社會資金結合旅游、觀光農業等產業參與生態村鎮創建，鼓勵采用合資、BOT、發行專項債券等多種方式，逐步實現投資主體多元化、融資渠道多樣化、運營主體企業化、運行管理市場化。要建立考核機制，督促各縣市區按照十堰市委、市政府的要求，把國家“生態補償”轉移支付的1/3資金和生態文明建設“以獎代補”的全部資金用于生態鄉鎮、生態村創建。同時，按照“一事一議”的規定，發動農民投工投勞，參與生態村鎮創建和農村環境綜合整治。

2.4 因地制宜，形成“一村一品”的創建特色

生態城市的創建，特別是生態鄉鎮、生態村的創建，需要尊重村民意愿并充分考慮村民的發展需求。對經濟基礎較差的鄉鎮、村， 要圍繞生態創建活動, 不斷提升農村經濟結構層次和水平，進一步壯大農村的整體經濟實力，為加快農民增收步伐、改善農村人居環境、促進農村生態文明建設奠定堅實的基礎；對基礎條件一般的鄉鎮、村，按照實事求是、量力而行的原則，首先從一些花錢少、需求大、能見效的事情入手，與扶貧和產業發展等項目銜接，從經濟發展角度著力推進，以實現生態環境保護與經濟發展相協調、互利共贏的良性互動；對于基礎條件較好的鄉鎮、村，在開展鄉村基建、綠化等項目的同時，加入生態環境治理、鄉風文化培育內容，形成要求與需求的相對統一，打造各具特色、不同品位的鄉村風貌。

2.5 典型引路，示范帶動，充分發揮農民在創建活動中的主體作用

在生態創建活動中，農民群眾既是直接受益者，又是創建的主體力量，如果看不到實際效果，農民群眾的積極性、主動性和創造性就會不斷下降。因此，要進一步強化農民群眾的創建主體意識，充分發揮農民在創建活動中的主體作用。在村莊建設規劃制定、重點建設項目實施、農民出資出勞等重大問題上，要按照“一事一議”原則，廣泛征求群眾意見，充分體現群眾的意愿和訴求。在依靠群眾、組織群眾開展創建活動中，要通過典型引路、示范帶動，從宣傳教育、鼓勵引導入手，更多地運用市場、民主的辦法，用改善民生這個紐帶把農民群眾與創建活動連接起來，使他們自覺、自愿地投入到這項活動中來，努力形成調動和保護群眾積極性、凝聚群眾智慧和力量的有效機制。

2.6 突出重點，加大農村環境綜合整治力度

將生態鄉鎮、生態村創建納入全市農村工作的重要內容，以農村面源污染防治、農村環境改善為目標，以加強農村環境基礎設施建設和長效管理為突破口，以生態鄉鎮、生態村創建為抓手，切實筑牢十堰市生態文明建設的基礎。結合“十星”生態鄉鎮、生態村創建著力推進“清潔家園”行動，圍繞“水清、岸綠、田美、莊潔”的總體目標，以“河塘清潔、道路清潔、村莊清潔”為重點，加大農村改廁力度，切實加強畜禽糞便污染防治。進一步完善農村公路養護、河道管護、村莊保潔與植樹綠化“四位一體”長效管護機制，抓好以“三清一綠”為主要內容的農村環境綜合整治，研究制定切合實際的鄉鎮污水處理廠管理機制，定期組織生態創建現場觀摩互評活動，相互學習借鑒，促進共同提高。

加大農村環保設施建設和人員配備，在鄉鎮設立環保工作站，在各村選舉產生農村環保協調員，強化環境監管，延伸鄉村環境管理鏈條，明確工作職責，完善工作制度，形成長效管理機制，保證農村環境日常管理做到規范化、常態化。加強農村環境執法，加大環境執法處罰力度，以促進農村環境質量持續改善。強化農村環保審批，對農村的建設項目，無論是工業項目還是畜禽養殖項目，都應該堅持環境優先的原則，嚴格環境準入，根據項目規模、建設地址、污染物排放等情況，進行環境影響評價，嚴格依法依規審批。

2.7 加大宣傳力度，引導全社會共同參與

生態創建表面上看是政府自上而下推動的部門工作，但實際上是實現城鄉基礎設施一體化、防止農村環境逐步惡化、提高農民生活幸福指數的重要舉措。因而，需要加大對干部群眾的培訓和宣傳力度，灌輸生態文明理念，培養健康的生產、生活和消費方式，發揮一切社會力量參與到生態文明建設活動中來，將生態創建的外部性不斷內部化。

采取走訪座談、召開會議、宣傳培訓、學習參觀、工程示范等多種方式，加強生態創建宣傳引導，使廣大基層干部群眾積極參與生態創建。充分利用報紙、廣播、電視、網絡等媒體，廣泛深入地宣傳生態創建的目的、意義、目標、任務和措施。各鄉鎮、村要加大生態創建工作宣傳力度，采用板報、宣傳欄、標語等形式對生態創建工作進行宣傳。同時，利用節假日、志愿者服務、生態環保知識“五進”活動等契機開展形式多樣、內容豐富的宣傳教育活動，使生態創建工作家喻戶曉，最大限度地把廣大市民動員起來，形成人人關心、個個支持、共同參與創建的良好局面。從培養農民的生態意識和生態習慣入手，培育新型農民，切實維護農民的各項環境權益，逐步提高農民保護環境的能力。運用各種群眾喜聞樂見的鄉村文化形態，深入開展移風易俗活動，引導農民群眾樹立文明意識、健康意識、衛生意識、節儉意識，使農村成為建設生態文明和弘揚生態文化的主陣地。

(責任編輯 張培虎)

湖北省十堰市政府2015年重點資助課題

S157

C

1000-0941(2016)11-0072-04

鄭昕(1962—)，男，湖北鄖西縣人，副教授，學士，中共十堰市委黨校常務副校長，主要研究方向為科學社會主義。

2016-03-01