論農村集體建設用地流轉的相關法律修改

李洪磊山東師范大學法學院，山東　　濟南　250014

論農村集體建設用地流轉的相關法律修改

李洪磊
山東師范大學法學院，山東濟南250014

目前，建立城鄉統一的建設用地市場是我國土地制度改革的目標，然而，當前賴以執行相關政策的法律規定還沒有作出相應的修改。本文通過分析現行法律中關于農村集體建設用地流轉的規定與當前政策所存在的矛盾，試提出修改相關法律的建議。

集體建設用地;流轉;法律

一、法律相關規范明顯滯后

建立城鄉統一的建設用地市場的目標提出之后，全國各地開始積極推進集體建設用地使用權流轉的改革實踐。但是我國相關法律制度并不健全，立法的落后，嚴重阻礙了土地制度的創新和發展。

(一)法律條文之間相互沖突，導致法律糾紛頻繁發生

我們知道，土地使用權流轉的前提是明確權利主體。我國《憲法》規定農村集體土地的所有權歸農民集體所有，而《土地管理法》第43條卻將集體所有權權利的行使限制在鄉鎮企業、公共設施、公益事業的建設及村民宅基地的利用之上，也就是說，農村集體建設用地的土地所有權并沒有得到落實。

根據我國《憲法》第10條的規定，土地使用權是允許轉讓的。眾所周知，土地使用權包括國有土地使用權和集體土地使用權，因此根據該條法律規定農村集體建設用地也是可以轉讓的。但《土地管理法》第63條卻嚴格限制農民集體土地使用權的流轉范圍，只允許一些因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的企業轉讓建設用地使用權。由此可知，集體土地使用權和國有土地使用權在我國法律上并未得到平等保護。

2004年版《土地管理法》本身就存在自相矛盾的規定。該法第63條禁止集體所有土地的使用權轉讓或出租用于非農建設。而屬于集體建設用地的宅基地卻在該法第62條中被允許出賣或出租。

法律規定的矛盾必然導致集體土地流轉在實踐中的混亂。集體建設用地的權利主體不明確，權利內容不清晰是集體建設用地使用權流轉實踐中糾紛頻發的重要原因。

(二)法律規定缺乏可操作性，權利難以得到救濟

實踐中集體建設用地使用權的流轉已經很常見，但相關法律的規定卻非常籠統抽象，缺乏實際可行的配套措施。以《物權法》為例，該法第151條和第153條表示，集體建設用地使用權流轉的相關問題，由《土地管理法》解決。然而翻開《土地管理法》可知，該法并沒有相關的處理規定。

有權利就有救濟，然而法律對于集體建設用地使用權模棱兩可規定必然導致權利得不到有效的救濟。由于沒有可行的法律規定，國土部門對實踐中集體建設用地使用權流轉時發生的各種情況和糾紛缺乏有力的應對和處理。

二、農村集體建設用地流轉相關立法建議

在當前法律制度的限制下，集體建設用地使用權的流轉仍然處在封閉的狀態。但在實踐中，農村集體建設用地的流轉已突破原有邊界，越來越呈現動態化。在這種狀況下，為了貫徹“建設城鄉統一的建設用地市場”的目標，就必須通過法律修訂，為集體建設用地流轉提供法律依據，對集體土地使用權和國有土地使用權同等對待，使二者處于平等法律地位，使集體建設用地進入市場流轉成為合法現實。因此筆者對相關法律條文提出幾條具體修改建議。

(一)《憲法》相關規定的修改建議

在我國，土地制度是社會主義公有制的重要體現，集體土地所有制和國有土地所有制作為社會主義土地公有制的兩個部分，應該具有相同的憲法地位，因此憲法對集體土地和國有土地給予平等的保護當屬應有之義。然而即使憲法規定土地使用權可以依法轉讓，但其他相關的土地法規只對國有土地使用權的流轉建立了較為完善的管理制度，卻對集體土地使用權的流轉限制頗多，對現實生活中集體土地使用權流轉實踐也視而不見。因此，為了使這兩種土地使用權的平等法律地位得到實實在在的確認和保障，筆者建議《憲法》第10條第4款更明確地表述為國有土地和集體土地的使用權都可以依照法律的規定轉讓。

(二)《土地管理法》相關規定的修改建議

《土地管理法》禁止集體土地流轉用于非農建設。與此同時，該法規定需要使用土地進行建設的單位或個人，必須申請使用國有土地。這些規定明顯與“建設城鄉統一的建設用地市場”的土地制度改革目標相矛盾，同時也明顯滯后于集體建設用地使用權亟需進入市場流轉的現實需要。因此，為了符合當前土地政策的新的發展方向，允許集體建設用地使用權入市流轉，就需要將《土地管理法》第43條第一款規定修訂為“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，可依法申請使用國有土地或集體土地”

在允許集體建設用地使用權進入土地市場流轉之后，就需要賦予集體建設用地與國有建設用地相同的流轉方式。因此筆者建議《土地管理法》第63條的規定標書為:農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃的農村集體建設用地使用權，可以依法進入土地市場并通過轉讓、互換、出租、抵押、作價入股、出資和聯營等多種方式流轉。

［1］王權典．農村集體建設用地流轉的法律障礙及變革創新［J］．法學雜志，2008．4．

［2］羅遙等．城鄉一體化背景下集體建設用地流轉問題分析與對策研究——以蕪湖市為例［J］．國土資源情報，2014．2．

［3］黃盛陽．農村集體建設用地流轉問題的法律研究——以湖南省常德地區為例［D］．中國社會科學院研究生院，2013．

D922．3;D923．2;F301

A

2095－4379－(2016)04－0209－01

李洪磊，女，山東師范大學法學院，2013級法學專業研究生在讀，研究方向:民商法學。