中國農作物秸稈能源政策研究

郭瑞琦++桑明娟++張雅聰

摘要：生物質能源具有綠色、清潔、可持續利用的優點，世界各國都在大力發展。我國農作物秸稈儲量非常豐富，如果能夠在健康、高效的政策制度下進行能源化生產和利用，便可以充分發揮秸稈能源的環境價值和經濟效益。本研究從國內外秸稈利用政策出發，對國內農作物秸稈利用過程中的參與主體進行了分析，并根據秸稈生產者、秸稈利用者、秸稈能源消費者、秸稈能源市場管理者這四個參與主體之間的關系，對國內生物質秸稈能源利用政策進行探索，將促進我國農作物秸稈的能源化利用，有助于我國生物質能源的長期發展。

關鍵詞：生物質能源；秸稈能源；參與主體；激勵政策

中圖分類號：S216.2-01

文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2015）12-0129-07

近年來，我國生物質能源利用受到社會各界的廣泛關注，而秸稈作為生物質能源重要的原料之一，其有效利用不但有助于環境保護，還可以為整個社會減輕能源供給的負擔，促進國家能源的多向發展。但在秸稈能源的整個生產過程中，由于相關政策尚未完善，中央及地方各級政府雖然相繼制定了一系列促進秸稈資源化利用的政策，但對公眾的激勵效果不明顯，公眾參與的積極性不高，秸稈焚燒現象依然嚴重。因此，針對秸稈能源問題，對涉及我國秸稈能源政策的各參與主體進行分析，探究能使我國秸稈能源充分發揮其經濟和社會效益的有效措施，可以促進我國秸稈資源及其能源化的高效利用。

1 農作物秸稈利用中的參與主體

1.1 秸稈生產者

自2000年以來我國頒布了《中華人民共和國大氣污染防治法》、國務院辦公廳《關于加強民航飛行安全管理有關問題的通知》、《民用機場管理條例》、《秸稈禁燒和綜合利用辦法》等一系列文件，嚴禁焚燒農作物秸稈，秸稈燃燒行為在一定程度上被約束和控制。此外，我國于2005年2月頒布了《可再生能源法》，并于2006年1月開始實施，在第四章第十八條中，國家鼓勵和支持農村地區的可再生能源開發利用。在以上的相關條例及規定中，農戶的秸稈處理行為受到了政策的差異化約束和鼓勵。

1.2 秸稈利用者

2006年9月頒布的《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》對生物質能源的發展進行財政扶持。2007年9月，國家發展和改革委員會出臺了《可再生能源中長期發展規劃》，提出逐步提高優質清潔可再生能源在能源結構中的比例，并力爭到2020年使可再生能源消耗量達到能源消耗總量的15%左右。2008年，國務院辦公廳發布了《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》，秸稈氣化被列為重要的技術。2009年6月出臺的《促進生物產業加快發展的若干政策》中再次明確提出：對經批準生產的重要生物質能產品，國家給予適當支持。“十二五”期間，我國將探索對生物天然氣工程發電上網、提純罐裝、熱能回收、沼肥利用等開展補貼，并引入清潔發展機制，統籌生物天然氣工程環境治理、能源利用、肥料生產等多重目標，實現可持續發展。在相關政策推動下，我國秸稈能源產業得到快速發展，秸稈氣化、秸稈固化成型、秸稈發電都達到了一定規模。

1.3 秸稈能源消費者

目前，我國通過制定行業標準規范生物質能源生產，并出臺一系列法律、法規為生物質能源生產企業提供保障，運用相關政策推進生物質能源產業發展。如2005年頒布實施的《中國人民共和國可再生能源法》中要求國家電網收購包括秸稈氣化發電在內的可再生能源的電力。2006年，國家發改委《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》中鼓勵電力用戶自愿購買可再生能源電量，電價按可再生能源發電價格加上電網平均輸配電價執行。2007年，國家發改委頒布的《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》中規定：省級電網企業應當依法按批準的可再生能源上網電價，全額收購其服務范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量。可見國家在逐步加大對生物質能源的推廣，拓寬生物質能源的銷售市場。

1.4 秸稈能源市場管理者

國家環境保護總局等部門頒布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》第三條規定：在地方各級人民政府的統一領導下，各級環境保護行政主管部門會同農業等有關部門負責秸稈禁燒的監督管理；農業部門負責指導秸稈綜合利用的實施工作。2005頒布的《可再生能源法》第一章規定：縣級以上地方人民政府管理能源工作的部門負責本行政區域內可再生能源開發利用的管理工作。第四章第十八條規定：在生物質能源的推廣與應用中，縣級以上人民政府應當對農村地區的可再生能源利用項目提供財政支持。由此可見，政府作為農作物秸稈利用市場的管理者，依照國家規定提供所需要的經濟、技術以及管理的支援。但需要注意的是，地方政府往往缺乏執行上級政策的積極性，會制約我國秸稈的能源化利用。

2 我國農作物秸稈利用中參與主體面臨的問題

目前，由于資金補貼不足、缺乏技術支持以及相關政策尚未調動秸稈能源市場的各個參與主體的積極性等問題，農作物秸稈利用舉步維艱，生物質能源市場主體主要面臨以下問題。

2.1 秸稈生產者

近年來，我國出臺一系列懲罰措施以加大對焚燒秸稈的治理力度，但焚燒秸稈以及秸稈不合理利用的情況依然存在。一些玉米主產區的農民有收售秸稈的愿望，但當得知收、儲、運過程需要諸多的配套設備，都望而卻步，資金匱乏無力投入。由于收集一體化裝備嚴重不足、缺少相關企業回收、自主利用成本高、缺乏勞動力等原因，農民焚燒秸稈的行為屢禁不止。

2.2 秸稈利用者

國家發改委、農業部、環境保護部制定的《京津冀及周邊地區秸稈綜合利用和禁燒工作方案（2014-2015年）》中提到，目前我國在秸稈利用方面，還存在著秸稈綜合利用“小而散”的項目沒有得到支持、缺少能夠使廣大農民和企業“雙贏”的有效經濟政策等問題，可見我國對于秸稈利用市場的鼓勵政策有待完善。

對于秸稈利用者來說，所面臨的最大問題就是秸稈能源生產成本高，難以帶來經濟效益。政府相關政策需要做到的就是通過一定優惠及鼓勵措施，來調動秸稈利用者的積極性。通過對國內外相關政策的對比分析，可發現目前秸稈能源利用環節面臨以下問題。endprint

2.2.1 扶持力度不夠在農作物秸稈利用中首先要考慮滿足農民的自主利用。2004年5月，德國政府對《可再生能源優先法》進行了修訂，進一步強化了鼓勵沼氣發電的措施，并增加了對使用能源作物和新發電技術的鼓勵，更加支持小型的和以農場為基礎的沼氣發電工程。但從我國農民自主利用方面來看，由于秸稈能源生產成本較高、相關政策補貼不強等原因，在一定程度上消弱了農民利用秸稈的積極性。

從農作物秸稈的企業利用來看，各國逐漸加大對秸稈的企業利用的探索，大力發展生物質能源產業。在生物質能源發電方面，歐盟《建立歐盟內部電力市場規則法令》規定，大多數歐盟成員國應該優先給予可再生能源發電一些特權，配額制政策中也明確規定了在總電力消費中必須有規定比例的可再生能源電。目前，歐洲多國采取了強制電價補貼（Feed in Tariff）的產業激勵政策，德國是該政策實施的成果最顯著的國家之一，成功推動了包括生物質能源產業在內的可再生能源產業的發展。丹麥政府也制定了財稅扶持政策，對秸稈發電、風力發電等新型能源免征能源稅、二氧化碳稅等環境稅，并且優先調用秸稈產生的電和熱，由政府保證其最低上網價格。同時，《可再生能源指令》和《燃料質量指令》這兩道與生物燃料政策相關指令的產生，將對歐洲生物燃料行業的未來發展起著決定性的作用。我國也頒布了相關法律以鼓勵生物質能源企業，如《可再生能源法》中所規定的鼓勵秸稈發電的政策（總量目標制度、分類電價制度、優先上網制度、費用分攤制度、專項資金制度、信貸優惠政策）和相關稅收優惠政策。

國內外的鼓勵政策相類似，這說明我國鼓勵秸稈發電政策的思路是正確的。但由于秸稈發電廠不同于普通工程，從電廠的建立、秸稈的收集與運輸到能源的輸出都需要大量的人力、物力、財力，由此使得秸稈能源的生產成本居高不下，生物質能源價格受到能源成本的影響依然偏高。如2010年7月，國家發改委重新完善了農林生物質發電價格政策，統一執行0.75元/kW·h的上網電價。然而，由于秸稈收購價的上漲，目前的燃料成本為0.60元/kW·h，供電成本為0.82元/kW·h，若再加上廠用電，成本達0.9元/kW·h，與上網電價有較大差距。由此可見，我國對秸稈利用企業的扶持力度依然欠缺，而沒有足夠的資金投入以及完備的法律政策支持，秸稈利用市場是無法高效運行的。

2.2.2 政策涉及范圍不廣 目前，國家的秸稈能源政策覆蓋度不高，例如《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》規定：2005年12月31日前獲得政府主管部門批準或核準建設的，不在享受優惠政策范圍之內。而且在當前生物能的利用中，只有生物質能發電一項可以獲得補貼，從企業自身考慮，如若生物質能源相關產業經濟性較弱，則會阻礙企業對該領域的涉及。財政部關于印發《秸稈能源化利用補助資金管理暫行辦法》中指出，申請補助資金的企業應滿足企業注冊資本金在1000萬元以上、企業年消耗秸稈量在1萬噸以上（含1萬噸）等硬性條件，并規定對秸稈能源化利用項目中屬于并網發電的部分不再給予專項補助。這在一定程度上阻礙了秸稈生產企業的良性發展。

同時，我國秸稈能源利用政策主要關注在秸稈利用過程中對利用者的扶持與補貼，但是法律條文對秸稈能源產業的后續發展過程的相關政策尚未完善，使得秸稈利用者在秸稈獲取與推廣過程中仍缺少政策的支持，導致秸稈利用得不到推廣。如為了推動秸稈氣化技術的發展和推廣應用，政府頒布了一系列政策措施來支持秸稈氣化市場，可以說整個秸稈氣化市場是在政府補貼的基礎上發展起來的。一旦這些扶持措施不能再保持下去，整個秸稈氣化市場將迅速萎縮。在整個能源市場的循環過程中，每一個環節都不是單向的聯系，如果只注重政府補貼，不注重對生物質能源發展的后續政策支持以及對企業能源供應提供更多的發展渠道，生物質能源的發展將會舉步維艱。

2.3 秸稈能源消費者

隨著生物質能源的發展，我國對農作物秸稈能源生產企業的扶持政策不斷完善。但由于市場對生物質能的需求不高，使得生物質能的市場競爭優勢不明顯。同時，目前我國生物質能源發展還沒有形成連續穩定的市場需求，與市場化競爭和運作尚存在較大的距離。所謂有需求才有市場，若秸稈能源的銷路只依靠企業自身單方面的開拓，其銷售渠道的限制必定會影響秸稈能源的發展，秸稈能源生產企業也會面臨進退維谷的困境。

2015年3月，國家發改委、國家能源局關于《中共中央、國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》中提到：各省（區、市）政府主管部門在統籌平衡年度電力電量時，新增用電需求原則上優先用于安排清潔能源發電和消納區外清潔能源，并落實可再生能源全額保障性收購。《可再生能源法》中也對國家電網收購可再生能源的電力方面做出要求。這有效打開了新能源的銷售市場，但尚缺少相關政策以明確要求各省市供電中清潔能源發電所占的比例，對國家電網對秸稈發電產生的電力回收額度并未進行硬性規定，清潔能源的全額性保障收購尚未普及。可見若要加大秸稈能源的利用，還需要政府部門對能源壟斷行業進行詳盡的政策規定以保證秸稈能源的需求量。

2.4 秸稈能源管理者

在秸稈利用的整個過程中，政府作為市場主體同樣需要政策激勵。而目前政策主要關注對秸稈利用環節的補貼，缺乏對政府開展秸稈利用工作的激勵措施，制約了基層政府對待生物質秸稈問題的積極性，導致政府在生物質能源的開發利用方面積極度不高，農作物秸稈的利用工作重點放在國家政策所嚴格禁止的事物上，以完成本職工作為最重要的事情，對秸稈的利用方面通常是禁止焚燒多于能源發展。

同時，在生物質工程的建設與投資方面，國家缺少加強政府與秸稈生產者、利用者、能源消費者之間經濟聯系的相關政策，使得政府對生物質能源的市場化調控以及對生物質能源利用的整體協調變得困難，導致很多地區雖建造了生物質能源工程卻不能得到合理利用，并沒帶動當地生物質能源的發展。

3 農作物秸稈利用的政策建議endprint

秸稈利用的扶持政策是國家為了實現生物質能源的推廣所采取的必要手段，但農作物秸稈的利用只依靠國家補助并不能得到良好的長期發展。只有完善相關的政策和法規，才能改善農作物秸稈利用靠國家補貼才能實行的尷尬局面。無論經濟發展還是能源開發，沒有需求的市場永遠都不會正常的運轉，經濟利益作為企業和個人的關注點，其制約作用顯著。因此國家相關政策應從調動客體（生產者、經營者、消費者、管理者）的主觀能動性考慮，全面發掘在生物質能源利用中作為主體的人的主觀能動性，以此結合實際找出一條合適的發展道路，并出臺政策以詳細規定主體的權利、責任與義務。

3.1 秸稈生產者方面

農作物秸稈利用中最基本的環節就是秸稈生產者，這一環節的主要問題是秸稈焚燒。

據相關研究，98%的農戶知曉焚燒秸稈會污染環境；86%的農民希望有打捆機等機械設備收集秸稈；97%的農民希望政府對其利用秸稈給予補貼；70%左右的農民希望與企業簽訂長期合同。由此可見，農民在處理秸稈時更需要的是機械上的協助以及經濟上的補貼。

由于禁燒補貼對描述約束和禁令約束都具有積極影響，可以顯著提高農戶親環境行為，并且禁燒補貼通過對親環境行為者的褒獎產生了顯著的示范效應，各省市也出臺了相關的禁燒補貼政策。如南京市于2010年農業機械購置補貼政策中對秸稈綜合利用及處理機械進行資金補貼，大力推廣農作物秸稈收集機械。2013年又頒布了《南京市農作物秸稈禁燒及綜合利用實施方案（試行）》以鼓勵秸稈還田和收儲的開展，并對開展水稻、小麥、油菜、蘆蒿秸稈還田和收儲進行補助，666.7㎡補助40元，其中省市補助50%，區配套50%。但目前類似的補貼尚未在全國普及，因此還要加大農作物秸稈焚燒補貼范圍及對秸稈還田和收儲運轉、機械設備的補助力度，提高農民利用秸稈的積極性。

同時還應鼓勵農民依照優惠政策與相關企業建立合作關系，并對企業反饋給農民的經濟補貼給予明確規定，通過確定最低補貼額度來確保農民的利益，為秸稈長期穩定的提供及利用打下良好的群眾基礎。

3.2 秸稈利用者方面

農作物秸稈的利用主要體現在農民自主利用和企業利用兩個方面。從個體的主觀能動性考慮，只有在秸稈能獲得一定經濟利益的情況下利用者才會積極地投入到生物質能源工程的建設中去。因此，相關政策應以調動利用者積極性為原則來保證秸稈的有效利用。

3.2.1 農民自主利用 根據歐美國家農作物秸稈利用的政策，國家在資金投入方面對秸稈利用有著不可忽視的促進作用，技術的支援同樣重要。如為加大農民對農作物秸稈的利用，德國《可再生能源優先法》中規定對沼氣設備投資按比例給予補貼或低息貸款，同時給予了優惠的沼氣發電入網政策，“發電盈利”成為許多農場主建沼氣工程的主要動力。目前，我國農民自建秸稈利用工程的申請程序有待完善，應制定詳盡的技術扶持政策并利用社會多方面援助加大資金投入，讓更多的農民積極參與到小型秸稈處理設施的建設中去。

3.2.2 企業利用 由于農作物秸稈利用的成本較高，政府需為企業承擔更多的經濟風險才能使政策有效地貫徹落實。因此從企業對秸稈的收集、運輸到企業的良性發展，都應給予充分的政策關注。

（1）加大秸稈利用前期相關補助：秸稈能源利用企業如秸稈發電廠投建前，要做好資源調查和評估，根據秸稈的分布特點和燃料特性，因地制宜，統籌兼顧，長遠考慮，合理規劃秸稈發電的設施和規模，減少秸稈的運輸成本。國家可依此制定相關政策以規范秸稈利用企業的建設，并出臺優惠政策（如減免過路稅等）以鼓勵企業回收秸稈，使之形成較大規模并集中運輸，減輕農民自主運輸秸稈的負擔，有效加強農民與秸稈生產企業的積極合作。

（2）加大對秸稈利用的資金、技術支持：應繼續加大對大、中型秸稈發電廠的支持，以點帶面帶動地方生物質能源經濟。還應注重小型秸稈利用項目的政策扶持，避免小型能源項目無人問津的尷尬境地。同時企業本身的技術進步以及自主研發同樣重要，如在解決農作物秸稈利用、研發高效直接燃燒技術、生物質氣化和發電、液化技術，特別是在生物質裂解液化技術上，都應有技術突破。需及時出臺優惠政策激勵秸稈利用企業使用新技術。

由于生物質能源利用是整個社會的行為，因此政府單方面的支持遠遠不夠。在波蘭，生物質能源補貼的資金來源包括環境保護和水資源管理國家基金、生態基金、環境保護銀行、農業財產局和全球環境基金（GEF）等。可見秸稈能源的發展需調動整個社會的力量與資金的支援，建設生物質能源利用基金組織與協會。

（3）擴大秸稈能源的銷售渠道：目前，我國相關政策側重對秸稈利用企業建立的政策扶持，還缺少秸稈能源生產后的銷售政策。以秸稈發電為例，擴大其銷路可從對企業的激勵政策以及對國家電力生產單位的政策要求兩個方面人手：

首先，對生物質能源使用單位進行鼓勵。加大相關優惠政策（信用貸款額度的提高、稅收的降低等）以鼓勵企、事業單位在生產過程中使用生物質能源，提供相關平臺，便于能源使用單位與能源制造企業溝通，簽訂能源供應協議。國外對加大生物質能源利用同樣頒布了一系列優惠政策。如2014年8月1日德國新修訂的《可再生能源法》規定：引入沼氣發電用于自己消耗的運營商無需支付可再生能源分攤稅。這不但解決了企業能源供應的問題，還能使生物質能源利用得到有效推廣。

其次，對國家電網制定的硬性要求。許多國家都采取相關政策以確保秸稈能源的發展。如德國《可再生能源法》規定：距離最近的電網運營商有義務將可再生能源發電設施優先接人電壓等級適合的電網接入點。而美國的可交易的綠色證書制度也保證了秸稈能源的大量生產。綠色證書其實是一種綠色認證。當可再生能源生產商每生產一度綠色電力即可獲得一份相應的綠色證書。中國可規定其國內所有利用能源的企業和工廠在其生產過程中必須要達到一定的生物質能源使用量，不同規模的企業有著不同生物質能源使用標準。對于不使用生物質能源或生物質能源使用量未達到標準的企業，可向生物質能源生產企業購買一定量的綠色證書，從而達到政策要求，這樣生物質能源生產企業可以由此獲得一定經濟效益，同時增加了生物質能源的銷路。鑒于我國生物質能源并未大規模生產，無法達到國家所要求的生物質能源使用量，可先對達到一定標準的大型企業進行政策要求，隨著生物質能源的發展再擴大要求的范圍。endprint

3.3 秸稈能源消費者方面

目前政策側重秸稈能源的生產過程，其擴大內需的相關政策較少，使得秸稈能源生產者與消費者出現失衡。需要制定有關政策對使用生物質能源的企業和個人進行獎勵，如對使用生物質能源的企業采取減少財政稅收，提高其信貸額度等優惠政策。當企業或個人通過使用生物質能源得到國家優惠時，生物質能源的使用需求則會加大，就會有大量的企業生產生物質能源。企業之間競爭加大，不但促進技術的革新，還能促進能源市場的流通。

在此過程中，政府作為生物質能源的管理者應積極協調秸稈利用的整個環節中所涉及到的主體之間的關系，使生物質能源能得到良性循環。而政府作為政策法規的制定者，有義務成為綠色電力的消費主體，起帶頭示范作用。

3.4 秸稈市場管理者方面

政府部門作為管理者需建立健全相關法律，實行嚴格的法律監督體制，其監督范圍包括秸稈生產者（農民）與秸稈利用者（企業）在交易過程中各自利益的保障。政府相關部門的工作還包括響應能源部門號召，通過持續的公眾宣傳和消費者教育，改變居民的傳統觀念，讓更多的人了解生物質能源，認識生物質能源新型產品，通過政策宣傳提高生物質能源的認知度。可見政府在秸稈利用中不可忽視的作用。在國外，政府對能源市場的有效協調也同樣重要。如在印度的混合燃料國家級計劃中，政府、工業和研發機構之間的聯合協同合作是該計劃得以成功實施的關鍵。目前，地方政府在秸稈問題上的積極性不高，主要原因之一是國家忽略了政府作為秸稈利用中的重要主體，其管理等工作的開展同樣需要一定的激勵政策，才能加大政府在農作物秸稈利用過程中的積極性。

3.4.1 制定生物質能源利用目標，建立健全補償機制 國家需對各省市的生物質能源工作進行定期考察，如制定綠色GDP核算及考核制度，建立有利于農業循環經濟發展的干部政績考核體系，將是否有利于農業循環經濟的發展作為政績考核的一項重要指標來對待。對于生物質能源利用良好的城鎮可加大資金投入與技術與政策支持（放寬新項目的審批條件、減少新項目的審批程序），對于生物質能源利用狀況不佳的城鎮，對政府相關部門進行責任追究。從而改變地方政府被動的行為方式，使政府能主動對符合條件的企業提出生物質能源使用的建議，在能源生產企業與能源使用單位的有效溝通中起橋梁作用，并對自主建立生物質能源生產的企業提供相關技術、優惠政策以及資金。同時，可將生物質能源生產企業所繳納稅費的一部分反饋給政府，以調動政府部門的積極性。

3.4.2 廣招相關人才，提高生物質能源的社會關注度生物質能源的發展依靠的是先進技術，技術的創新進步又依賴于有著一定研發能力、鉆研能力的科技人才，因此，生物質能源發展過程中的“人本戰略”極其重要，需要更多的專業人才解決秸稈等生物質能源的利用問題。國家可頒布相關政策廣招能源利用人才，包括公務員的招錄，使其成為高素質的能源利用行政人員。對于在校大學生和想進入國家能源利用建設的人員，提供統一的技術考核標準和更多的就業崗位。這樣不但加大整個社會對生物質能源的關注度，還能使政府在秸稈利用方面擁有更多的專業人才，提高政府的工作效率。各地方政府還應該根據本地資源優勢，結合實際情況，對生物質能源產業進行橫向和縱向整合，使政府在生物質能源生產的多個環節中都能發揮其監督與服務職能。

4 結論

隨著我國人口的不斷增長，城市化進程的腳步日益加快，我國在經濟發展的同時也面臨著巨大的挑戰。在我國生物質能源領域的開發利用中，不僅應關注秸稈的能源補充作用，更要重視其突出的社會效益。截止到2015年，國家已連續12年以“一號文件”強調“三農問題”，而農作物秸稈的利用是與農村、農業、農民三者密切相關的。因此，在生物質能源的開發利用過程中，怎樣通過合理的政策開發農村的生物質資源，實現生物質能源在農民、生物質能源生產企業、能源消費者和政府這四者之間的良性循環至關重要。在生物質能源的市場交易中，政府在利用有效的政策為生物質能源開拓市場的同時，更需要找準生物質能源的市場定位，在能源流動的過程中，各個市場關系主體之間不但需要密切配合，還需要相互信任。在政策的實行過程中，根據全國不同地區細化相關政策，并根據具體的情況進行相應調整，使政策能真正的惠及于民，成為市場良性循環的催化劑。endprint