“反公地悲劇”與農村集體產權改革—基于溫州農村個案的分析

胡從來

（中共瑞安市委農村工作辦公室，浙江 溫州 325200）

“反公地悲劇”與農村集體產權改革—基于溫州農村個案的分析

胡從來

（中共瑞安市委農村工作辦公室，浙江 溫州 325200）

農村集體產權改革是我國推進城鄉一體化發展的難點問題。由于產權的不完整性，農村集體產權的行使極易陷入“反公地悲劇”。為減少“反公地悲劇”現象的發生，應采取村集體資產量化配股到人，推動農村產權交易平臺建設，合理分離村集體經濟職能和公共服務職能，從而保障農民的產權收益。

溫州；農村集體產權；反公地悲劇；股改

農村集體產權是我國城鄉二元經濟結構下形成的特殊產權形式。在我國快速推進城市化過程中，城市不斷向外延伸，使很多城市周邊的農村地區自主或被動加入城市化浪潮。市場經濟體制最基本特征是經濟資源商品化、資源配置市場化和經濟系統開放化，農村集體產權制度極大限制了各種生產資料的合理配置和集聚利用。早在2010年，中央一號文件就明確提出：“鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點”[1]。北京、廈門、無錫等地都試點過農村集體資產股份合作制改革。2011年底，農業部正式批準全國18個市（縣、區）為全國農村改革試驗區，溫州作為浙江省內唯一改革實驗區，具體承擔農村產權制度改革試驗項目[2]。2012年溫州各縣（市、區）全面推開“三分三改”。“三分三改”是指政經分開、資地分開、戶產分開和股改、地改、戶改。從“三分三改”的整體設計上看，通過股改建立股份經濟合作社，地改建立土地合作社，將原村委會的經濟職能與社會管理職能分開，股份經濟合作社按現代企業制度經營管理非土地經營性資產，土地合作社經營管理土地資產，推動農村土地流轉；戶改最終將實現農民向居民的身份轉變。

對城中村而言，溫州“三分三改”意義尤為重大。這些城中村原有耕地基本被國家征收用于城市建設，但同時也積累了大量以三產物業為主的集體資產，有的村積累了數億元、甚至十幾億元的村龐大集體資產。一方面，集體資產收益大大改善了村民福利；另一方面，由于經濟利益過于龐大，農村集體產權改革“牽一發而動全身”，成為上訪的焦點，形成巨大的改革阻力。深入研究溫州農村集體產權改革案例，對穩妥推進城鄉一體化發展具有重要意義。

一、“反公地悲劇”現象的產權理論

新制度經濟學認為，產權是人們使用資源的權利束，它比法律意義上的產權要廣泛得多，不僅包括我們熟知的使用權、收益權、讓渡權等，還包括人們待定的行事權。H·登姆塞茨指出：“產權是一種社會工具，其重要性就在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期。”[3]97同時他認為：“產權的一個主要功能是導引人們實現將外部性較大地內在化的激勵。”[3]98科斯定理也說明了在交易費用不為零的情況下，產權的界定有助于提高資源配置市場效率。

1998年邁克爾·黑勒《反公地悲劇：從馬克思到市場轉變中的產權》[4]一文首次提出“反公地悲劇”，當時他利用“反公地悲劇”的概念觀察到一個奇怪現象：20世紀90年代莫斯科街頭，臨街店鋪大量空置無人問津，而街邊搭建的私人鐵皮棚攤卻商品琳瑯滿目，生意興隆。是什么原因導致人們不愿意使用臨街店鋪，寧愿擠在小小的鐵皮棚攤呢？黑勒歸結為俄羅斯從計劃經濟向市場經濟轉變過程中，臨街店鋪沒有將完整的產權賦予單個權利所有人，而是被肢解給了不同機構。如臨街店鋪的出售權、出租權、占有權、收取售款權、收取租金權分別掌握在不同人的手里。A享有出售權，但B掌握著收取售款權；C享有出租權，但D掌握著收取租金權。在沒有得到其他權利人的同意下，任何一個權利人都無法單獨處置臨街店鋪。分散的產權使每個權利人都無法得到自己應有的收益。“反公地悲劇”理論的基本含義是：“當特定資源的產權由多重所有者掌握，而每個產權所有者都具有排他性時，就會導致資源的閑置或者無法充分利用。”[5]如同一扇大門上安裝了需要十幾把鑰匙同時使用才能開啟的鎖，這十幾把鑰匙又分別歸不同的人保管，而十幾個人又往往無法在同一時間到齊，那么，這扇門后的東西就只能看看而無法取得。“反公地悲劇”現象說明了這樣一個道理：在交織錯雜的產權結構下，高昂的交易費用使稀缺資源配置無法達到最優效率。

“反公地悲劇”是相對于哈丁的“公地悲劇”資源被過度使用而言，資源未被充分利用。“公地悲劇”和“反公地悲劇”的經濟效率分析如圖1所示。

注：除已標注的外，文中數據均為調研所得。

MR為邊際收益曲線，AR為平均收益曲線，假定邊際成本固定，用OA表示，則Q0為完全競爭市場條件下的最優產量。當個人平均收益>個人邊際收益，Q1為“公地悲劇”情況下的產量，Q1>均衡產量Q0（過度生產）；當個人平均收益<個人邊際收益，Q2為“反公地悲劇”情況下的產量，Q2<均衡產量Q0（生產不足）。

圖1 “公地悲劇”和“反公地悲劇”的經濟效率分析

二、農村集體產權陷入“反公地悲劇”的個案分析

農村集體產權在我國廣大農村有著深厚的社會基礎，經歷了1951—1958年的合作化運動、1958—1978年的人民公社運動、1978年之后的家庭聯產承包制改革，“集體所有”這種產權關系一直未變[6]。但隨著市場經濟的發展，尤其是城市化的快速推進，城中村、城郊村積累的龐大集體資產正面臨著一個共性瓶頸：村集體資產的“分配”與“保值增值”，溫州也不例外。溫州農村集體產權改革是全國農村產權制度改革的一次嘗試，在改革中容易陷入“反公地悲劇”。

1.H村圍堵事件致使優質物業空置四年

H村地處溫州瑞安市安陽新區，全村538戶、2 194人，村集體年收入300萬元，現有村集體固定資產近2億元。該村利用征地政策返回的土地，聯合開發了多個房產項目，積累大量村集體所有的商業用房。2006年7月，該村將集體所有的臨街1～3層的7 396m2的商業用房出租給王某,租期至2011年6月30日。王某又將此商業用房轉租他人開辦娛樂場所。2011年初，H村村民對商業用房租期滿后如何處置產生分歧。部分村民認為原年租金1 10萬元太低，希望提高租金后再出租；但大部分村民認為房價上漲很快，應中止續租，拍賣出售兌現分給全體村民。娛樂場所經營者因2010年投入巨資新裝修，堅決要求續租。2011年下半年，商業用房租期滿后，由于雙方意見分歧較大，無法協商一致，于是部分村民開始組織起來，每天幾十人日夜堵在娛樂場所門口，要求娛樂場所經營者盡快搬離，其間多次與娛樂場所保安發生沖突。事件持續數月，最后娛樂場所不得不關門搬離。但此后房價急劇下跌，商業用房拍賣出售無法進行，同時圍堵事件造成的惡劣影響極大，導致商業用房出租已無人問津，連續空置四年，村集體經濟收入損失慘重。

該案例中部分村民要求拍賣出售臨街商業用房，是因為自己的產權沒有得到充分的收益，年租金分紅遠不及出售得到的分紅，與其將自己的產權交于村集體統一出租，還不如一次性拍賣出售徹底實現自己的產權權利。但由于集體產權的分散性，個人圍堵行為成本（每戶年租金分紅僅2 000元）很低，盡管圍堵事件造成的集體成本很高（四年無法出租出售），但這種損失（產權的外部性）由集體承擔，在個人成本小于社會成本的情況下，圍堵事件的發生便不甚為奇了。

2.L村商務中心股權流轉困境

L村是溫州瑞安市啟動城市化進程中最早被土地征用的村莊之一，位于新舊城區交接處，全村498戶、2 017人，村集體經濟總資產達15億元，村集體年收入超過1 500萬元。該村響應瑞安市政府“退二進三”政策，2011年將本村一工業地塊統一征為國有后，通過招拍掛形式，以1.21億元重新取得該地塊的所有權，命名為L村商務中心項目。L村商務中心項目投資概算為3.2億元，村民自籌完成投資約1.4億元（地價及前期規費），尚余1.8億元建設資金缺口。L村商務中心地處瑞安市商務休閑娛樂黃金地段，項目竣工交付使用后，預計年租金收入約為2 000萬元。L村商務中心項目于2011年8月啟動，籌措1.8億元的工程基建資金成為一個難點。

早在2009年，L村就已完成集體資產量化工作，制定了相關制度及實施辦法。2012年3月，L村成立股份經濟合作社。股份經濟合作社總股份6 517股，其中集體股占30%，計1 955股；個人股以戶為單位，占70%，498戶計4 562股，個人股享受對象分農業戶、一類非農業戶、二類非農業戶、三類非農業戶四檔，四類對象享受股份比例為10:6:4:2。對于L村商務中心項目建設資金問題，1/3股東（社員）無力再出資，要求將該項目地塊拍賣，然后按股分配；1/3股東（社員）要求將該項目竣工交付使用后再行處置；1/3股東（社員）觀望。為兼顧各類股東的利益訴求，確保建設資金籌措到位，解決部分股東投資困難問題，L村村委會決定將商務中心項目從股份經濟合作社固定資產（房產）中剝離獨立出來，按股東所擁有的股權證權益股份份數，制作發放商務中心股份證，允許股東憑股份進行轉讓，確保建設資金到位。由于該辦法未在政策層面上予以明確，無相關法規政策做保障，導致商務中心股份證僅在本村內轉讓寥寥數例。

該案例形象地說明農村集體產權自由交易的阻力問題。H·登姆塞茨指出：“使成本和收益外部化的一個必要條件是，雙方進行權利交易（內在化）的成本必須超過內在化的所得。”[3]98如果產權交易成本大于產權交易的收益，那么這種產權的成本和收益就成為一種“潛在的外部性”，要使產權外部性內在化，必須通過其他手段使產權交易成本降低，小于產權交易的收益。為解決L村商務中心項目建設資金缺口，L村村委會嘗試將該項目按建立現代企業制度的要求，將股份配置到個人，按股份出資，共擔風險、共享收益，并允許股權交易流轉。但L村僅是一個行政村，要推動在建項目的股權交易，心有余而力不足，缺乏足夠的法律保障，股權交易對象無法公開擴展至全社會，村民顧慮太多，產權自由交易成本過大，導致產權交易試點最后胎死腹中。

“反公地悲劇”現象集中反映了集體產權陷入了困境。“相對于資源使用過度而言，在集體產權下較容易因集體成員的排他性權利而使資源使用不足，從而發生‘反地公悲劇’。”[7]集體產權是一種破碎的產權，集體產權的名義所有人不能自由行使自己的權利，實際控制著集體產權的精英集團的實施行為可能符合全體村民的利益，也可能偏離全體村民的利益。曼瑟爾·奧爾森認為，集體利益有相容性（inclusive）集體利益和排他性（exclusive）集體利益[8]。當精英集團的實施行為符合全體村民的利益時，可以看作是相容性集體利益，但相容性集體利益要解決“搭便車”行為。當村中精英集團付出巨大努力為全村獲取很大利益而個人只取得極少份額時，其積極性會逐步削弱，村民的“搭便車”可能會變成“搭慢車”甚至是“搭退車”；當精英集團的實施行為偏離全體村民的利益時，可以看作是排他性集體利益，往往不是“做蛋糕”而是“切蛋糕”，精英集團與村民產生對立，暗箱操作、私下買賣、集體上訪便屢見不鮮。因此，主導利用資源存在兩層博弈：一是村精英集團與村民個人之間的博弈，二是村精英集團與村集體之間的博弈。要推進農村集體產權改革，關鍵在于兩層博弈的結果能否都達到對自身產權訴求的預期目的。集體產權改革只有跳出“反公地悲劇”，村民個人、精英集團、村集體三者才能實現共贏，這也是農村集體產權改革動力之所在。

三、農村集體產權問題的治理對策

1.村集體資產量化配股到人，糾正產權主體的預期行為

相對于公共產權而言，村集體產權具有較高的排他性，這種排他性不僅體現在集體內部成員的排他性，而且體現在非集體成員的排他性；相對于私人產權而言，村集體產權又具有較低的自由度，村民行使自己的集體產權受限于其他集體成員、精英集團，甚至受限于鄉鎮政府的干擾。正因如此，村集體產權容易陷入“反公地悲劇”。因此，村集體資產量化是農村集體產權改革的基礎。

在溫州本次股改的指導政策中，原則上不設集體股，只設個人股，而且股權實行“生不增、死不減”的靜態管理。股改后原集體產權一次性配置到人，可以繼承、流轉，股東按股份分配收益。盡管部分農村為維持社會穩定仍按照以往的分配模式，難以實行“生不增、死不減”的靜態管理，但事實上，一些資產雄厚的“城中村”已自發完成了村集體資產量化工作，村民的宅基地找補、分配，村集體資產收益分紅等均實行量化管理。只有將村集體資產量化配股到人，農村集體產權改革才能使村民擁有完整的產權，從而糾正村民的短期行為、非理性行為。

2.推動農村產權交易平臺建設，有效降低股權自由交易成本

農村產權交易成本過高會使改革設定的產權收益（正外部性）無法得到保障。Y·巴澤爾教授指出：“資產將產生的凈收入取決于權利的界定，也就是說，取決于權利受到怎樣的保障。”[9]《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國村民組織法》《浙江省村經濟合作社組織條例》等法律法規都對農村集體經濟組織有所提及，但其概念模糊，致使農村集體產權的權益容易受到各方損害，更談不上農村集體產權的確權與交易。

溫州股改要求建立股份經濟合作社，但股份經濟合作社只是比經濟合作社更具體地界定了社員名單、社員股份，集體產權變為完整的私人產權，自由轉讓交易是一個階段性標志。通過市場充分體現產權的潛在價值，最大幅度地提高產權的收益，是農村集體產權改革設計路線不可或缺的環節。在推動農村產權交易平臺建設過程中，政府一定要認真細致做好農村產權的確權工作。可以在村集體資產量化工作成熟的城中村開展試點，允許剝離村中優質資產，單獨另設股份經濟合作分社，或直接設立股份有限公司，制定相關股權交易細則，保證改制后的產權交易規范有序。

3.合理分離村集體經濟職能和公共服務職能，產權改革要與分離后的職能相適應

在當前鄉村管理體制下，村組織主動或被動地承擔了不少社會公共服務職能，如社會治安、計生服務、環境衛生、文體等公共服務方面的支出。在農村集體產權改革中，產權改革到位后，村集體資產會以私人產權形式配置到村民，那么這些公共服務支出由誰來買單，村公益性資產（如村老人公寓）的后續維護如何進行？這就需要健全村集體經濟改制的征稅機制和政府轉移支付機制，為村公益性資產引入社會管理機制。

[1]2010年中央一號文件[EB/OL].(2016-01-28)[2016-08-10].http://www.farmer.com.cn/uzt/ywj/gea/201601/t20160128_1176661.htm.

[2]全國農村改革試驗區[EB/OL].（2012-01-13）[2016-08-10].http://zqb.cyol.com/html/2012-01/13/nw.D110000zgqnb_20120113_2-03.htm.

[3]R·科斯，A·阿爾欽，D·諾斯,等.財產權利與制度變遷—產權學派與新制度學派譯文集[M].上海:生活·讀書·新知三聯書店，1 99 4.

[4]HELLER M A.The Tragedy of the Anticommons:Property in the Transition from Marx to Markets[J].Harvard Law Review，1998(3):3.

[5]朱宇江.“公地悲劇”與“反公地悲劇”對稱性論證述評[J].山西大學學報(哲學社會科學版)，2013(3):116-121.

[6]郭強.中國農村集體產權的形成、演變與發展展望[J].現代經濟探討，2014(4):38-42.

[7]萬舉.公共產權與農村集體產權漸進性制度創新[J].現代物業·現代經濟:下半月刊，2008(2):70.

[8]曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁，郭宇峰，李崇新，譯.上海:生活·讀書·新知三聯書店，199 5:31.

[9]Y·巴澤爾.產權的經濟分析[M].費方域，段毅才，譯.上海:生活·讀書·新知三聯書店，1997:8.

[責任編輯：朱康對]

“Tragedy of the Anticommons” and Reform of Rural Collective Property Rights—Based on a Case Study in Rural Wenzhou

HU Conglai
(Rural Work Office, CPC Ruian Municipal Committee, Wenzhou, 325200, China)

Reform of rural collective property rights remains a problem in furthering urban-rural integrated development. Owing to the incomplete property rights, the practice of rural collective property rights is very likely to trap in “Tragedy of the Anticommons”. In order to avoid tragedy and protect farmers’ benefits from property rights, work should be done to quantify village collective property and allocate rationed shares to individuals, to set up the platform for rural property rights transactions to separate the collective economic function and public service function.

Wenzhou; Rural collective property rights; Tragedy of the Anticommons; Reform of stock rights

F321.32

A

1671-4326(2016)04-0017-04

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2016.075

2016-08-26

胡從來（1977—），男，浙江瑞安人，中共瑞安市委農村工作辦公室，經濟師.