“規劃腐敗”緣何禁而不絕

“規劃腐敗”緣何禁而不絕

“規劃腐敗”屢禁不止，更重要的原因在于容積率變更程序的規定存在透明度缺失，各個環節均是在規劃部門組織編制機關的主導下進行，相當于“自己監督自己”。

最近，長沙規劃局腐敗窩案告一段落，據報道，自2010年以來，長沙市城鄉規劃系統先后已有近20人被查處。不止長沙一地，全國“規劃腐敗”禁而不絕已成頑疾。

系統性窩案頻發

長沙市規劃局原副局長周江的落馬，與長沙女商人林昔珍多年的舉報不無關系。而其所以“死磕”周江，緣于與周江妻子薛某的一場經濟糾紛。

2005年3月，林昔珍租用薛某任股東的明陽房地產開發的新時空大廈八樓，開設一家新概念養生會所。合約期間，林昔珍指對方多次修改規劃，導致出現樓層漏水、熱水管道燙傷客人狀況，影響其生意，因而拒付部分租金。

2010年11月4日，林昔珍的會所被十幾個閑雜人員持鐵錘打砸，林昔珍隨后以財產損害賠償糾紛訴至法院，一審長沙市中院判明陽公司賠林昔珍98萬多元，二審湖南省高院判賠72萬余元。林昔珍認為是周江的權力干預了司法，所以從2013年11月開始舉報周江及其妻子薛某，直到2014年周江接受調查。

2015年9月15日，周江涉受賄罪接受審判。起訴書指控，周江自1995年至2008年擔任長沙市規劃局黨委副書記、副局長期間，在審批相關房地產開發項目用地規劃手續時，接受了湖南美聯置業有限公司董事長等 12家房地產開發商和湖南省教育考試院原院長的請托，利用職務為其謀取利益，于2000年至2011年期間，先后收受上述單位和個人給予的財物共計人民幣44.3561萬元、美元2.3萬元。判決書全部予以認定。

2014年12月，長沙市紀委召開市城鄉規劃系統案情通報暨“以案釋紀”專題會議，會上周江案及長沙市規劃局原規劃用地處處長、副調研員譚薇案，被作為負面典型予以通報。

報道稱，2010年以來，長沙市城鄉規劃系統有近20人違紀違法被查處，因黨風廉政建設主體責任、監督責任落實不力，長沙市規劃局被紀委問責。長沙市規劃局原副局長顧湘陵因為非法所得達6000多萬元，一審依法被判處無期徒刑，成為近年來規劃系統被查處的“小官巨貪”典型。

長沙市紀委第一紀檢監察室主任秦躍平曾分析說，“這一系列的案件，有一些共同的特點：官商勾結，在與規劃相關的經濟活動中產生經濟類腐敗；濫用職權，違規審批，在規劃審批、驗收、處罰等活動中產生行業類腐敗；在審批過程中收受紅包禮金，產生作風類腐敗。”

值得注意的是，這些貪腐的規劃局官員多為專家型、技術型領導干部。其中，周江與顧湘陵先后在上世紀九十年代中后期進入長沙市規劃局領導隊伍，兩人均擔任副局長一職多年。

何以形成腐敗黑洞

國家行政學院法學部教授楊偉東曾撰文稱，近年來查處的一系列違紀違法案件表明，規劃領域已成為腐敗案件易發多發的領域之一。只要仔細研究規劃腐敗的案例就可以發現，改變或調整容積率、建筑密度和綠化率，都是腐敗者慣用的手段。

所謂“容積率”，指的是指一個小區的總建筑面積與用地面積的比率，比率越高，意味著開發商單位商品房支付的地價成本越低。經濟“誘惑”面前，開發商會想方設法調高容積率。

這些專業技術只有業內人士才了解，普通人根本發現不了。規劃是一項技術性很強的工作，帶有很強的專業性。對技術細節的調整，對像顧湘陵這樣的“專家型官員”來說輕而易舉，將容積率調高一點、樓間距縮小一點等等，細微之處可能普通公眾難以覺察，但卻能給開發商帶來巨大利益。顧湘陵正是通過調高容積率、增大建筑面積、縮小樓間距、減少停車位等手段，來獲得高額“回報”的。

分析相關裁判文書發現，周江的13筆受賄中，其中有12家房地產開發商的18個樓盤，通過向周江行賄后，在規劃報建或用地手續方面獲得好處。

而在顧湘陵案中，根據起訴書，長沙有95個樓盤，因開發商賄賂顧湘陵，發生了容積率調高、樓間距縮小等變化。法院判決指出其中9個樓盤的部分調整，因證據不充分，不能認定是顧湘陵的犯罪行為。

湖南省紀委人士曾在一篇剖析文章中寫道：“顧湘陵插手了遍布長沙市內五區的80多座樓盤。在這些房地產開發商的重金賄賂下，顧湘陵使這些小區的容積率調高了、樓間距縮小了、停車位減少了……一個規劃官員的腐敗，影響了這座城市的面貌以及市民的生活舒適度。”

長沙市規劃局原副局長顧湘陵，因收受高達7000多萬的巨額賄賂而被判處無期徒刑，一審判決書顯示，長沙市有80多個樓盤，經顧湘陵之手，發生了容積率調高、建筑面積增大、樓間距縮小、停車位減少等變化。

屢禁不止因“自己監督自己”

實際上，對容積率的管理條款歷來是比較嚴厲的。比如，2012年住建部出臺的《建設用地容積率管理辦法》提到“國有土地使用權一經出讓，任何單位和個人都無權擅自更改規劃設計條件確定的容積”，如果需要變更容積率，則需要遵循嚴格的程序，保證公開性和科學性。

然而再嚴厲的打擊，也擋不住鉆空子的“老鼠”。土地開發專家崔元星表示，“規劃腐敗”屢禁不止，更重要的原因在于容積率變更程序的規定存在透明度缺失，各個環節均是在規劃部門組織編制機關的主導下進行，相當于“自己監督自己”，如此監督的效果和可信度又有多少呢？因此，行政部門之外的監督形式存在至關重要。

規劃局和地方政府主導城鄉規劃，規劃權力過于集中而又有“自己監督自己”的保護傘，城市規劃完全聽命于“長官意志”，會產生“絕對的腐敗”也就不足為奇。為打破這一點，清華大學清華同衡城市規劃研究院總規劃師王曉東曾呼吁“城市規劃也需要民主化”，因為“如果我國在城市規劃決策過程、行政過程以及整個方案的行政過程中對城市規劃的公眾參與和民主化方面沒有大的改動，那么城市規劃永遠沒有辦法脫離政府加精英主導規劃的現狀。”

其實，我國現有的法律法規，也有提倡“公眾參與”的地方，但要落實起來就難了。比如在容積率調整階段，法律要求先以媒體或公示形式征求利害關系人意見，而后提出修改建議報相關政府批準。

但仔細研究不難發現，一來，利害關系人的界定不清楚，且沒有明確其監督主體的地位；二來，《城鄉規劃法》里并未提供具體有效的監督程序，這就使得“公眾參與”的立法規定形同虛設。公眾直接參與城市規劃管理，目前還不現實。這個時候，有一個中間溝通人就很有必要。

在我國臺灣地區，就有這么一種“中間人”，叫做“社區規劃師”。這一制度很適合大陸地區，組建區域化、本地化的顧問式社區規劃師團隊，作為區域業主的利益代言人，同時對社區的規劃實施等進行全程監督，并與政府部門進行協調、維權等。

而這類社區規劃師，或由社區居民聘請專業人士，或者由政府設計激勵機制以鼓勵職業規劃師的無償服務。

城市規劃不僅是一個技術問題，更是一個民主問題，如今，封閉的城市規劃該打開大門了。

（澎湃新聞網2016.6.27等）