洪澤湖圈圩的現狀與對策思考

張 禎 徐佳培 李 帆

洪澤湖圈圩的現狀與對策思考

張 禎 徐佳培 李 帆

洪澤湖位于淮河下游,北緯33° 06′～33°40′和東經 118°10′～118°52′，是我國第四大淡水湖，在防洪供水、調節氣候、保護生物多樣性以及農業、漁業、畜牧業和旅游業等方面起著極其重要的作用。

由于落后的開發利用模式，使得洪澤湖周邊非法圈圩活動屢禁不止，嚴重破壞了湖泊防洪、生態、供水安全。本文在查閱文獻資料的基礎上，結合工作實踐，通過對圈圩現狀進行分析，針對圈圩治理面臨的問題，并提出相應的對策。

一、洪澤湖圈圩狀況分析

1.圈圩情況概況

圈圩就是在湖中挖泥筑堤形成一個封閉圈。在20世紀50年代，人們把廢溝塘進行整理，投放魚苗，不定期投喂飼料，收益不高也不穩定。20世紀80年代，以“水下壩，水上網”為特點的圍網養殖模式作為一種新興養殖方式在洪澤湖試點推廣。20世紀90年代，圍網養殖的經濟效益日漸明顯，在地方政府和漁業部門的幫助支持下，圍網養殖面積逐年增大。養殖過程中，養殖戶為保水、防風浪、防污水，逐年加高加寬水下壩，使得水下壩露出湖面逐漸形成封閉的養殖塘口，形成圈圩。2015年江蘇省水利科學研究院開展洪澤湖圩區調查顯示，位于洪澤湖蓄水范圍線內在14.0～15.0m（廢黃河高程，下同）之間的圈圩約2萬個，面積約330km2。

2.圈圩的危害

（1）降低調蓄能力

根據水利部淮河水利委員會1970年測算，洪澤湖水域面積為2069km2（水位12.5m），到2005年同等水位的面積為1497km2，比1970年時減少面積超過500km2。湖泊自由水面縮小的主要原因就是圈圩，現有圈圩面積占洪澤湖水域總面積的15.9%，直接導致洪澤湖調蓄洪水的庫容減少29%，嚴重削弱了淮河流域洪水調蓄能力。

（2）降低湖泊水質

圈圩養殖生產過程中使用大量工業飼料，含有大量污染物的養殖廢水直接排入洪澤湖，導致洪澤湖水質下降，部分湖區處于富營養化狀態。

（3）水生生物量下降

圈圩養殖侵占大量湖灣、淺灘、淺水等濕地區域，水生生物資源受嚴重破壞。資料顯示，20世紀80年代末洪澤湖總生物量最高達到164.96×105t，單位面積生物量0.7978 kg/m2。最新統計數據表明，洪澤湖現存水生植物生物量為57.11×105t，單位面積生物量為0.2762 kg/m2，生物總量和單位面積數量都明顯減少。

3.圈圩管理保護

目前洪澤湖實行統一管理與分級管理相結合的管理體制。2015年江蘇省政府批準成立江蘇省洪澤湖管理委員會，統籌協調洪澤湖管理、開發、利用、保護、治理等事務；淮安市成立市湖泊管理處；淮陰、洪澤、盱眙、宿城、泗陽、泗洪縣（區）分別成立區（縣）級河湖管理處（所），承擔湖泊管理職責。

沿湖各級政府思想上高度重視，成立了以地方行政領導為組長的清障領導小組，整合水利、漁業、公安等部門及鄉鎮的力量，有力打擊了洪澤湖非法圈圩行為。累計清除非法圈圩412處，面積約53.3km2。

二、圈圩管理上的問題

1.法律依據不完善

就洪澤湖圈圩管理而言，法律依據的不完善主要表現在兩個方面。一是非法圈圩清除工作的時間局限性：汛期，水行政主管部門可依據《防洪法》，按照“誰設障、設清除”原則依法打擊非法圈圩；非汛期，《水法》《湖泊保護條例》和《河道管理條例》中卻沒有對于加高加寬圈圩的處罰條款，造成水行政管理部門無法可依。二是水行政處罰力度不足。據調查，現有每畝圈圩的養殖年收益達1萬元，而非法圈圩最高罰款額度只有10萬元，違法成本很低。

2.圈圩管理能力不足

洪澤湖實行統一管理與分級管理相結合的管理體制，縣級湖泊管理單位負責轄區內圈圩管理工作。目前，少數縣級管理單位是財政差額撥款事業單位，大多數管理單位為自收自支事業單位。各管理單位均為原地方河道管理所更名后成立，除圈圩管理工作外，還有河道、泵站、涵閘等水利工程需要管理，湖泊管理人員編制、管理經費都沒有增加，人員也未真正落實到位。

三、圈圩管理對策建議

洪澤湖資源豐富，周邊地區因湖而興，但是隨著大水面漁業的縱深發展，圈圩養殖大力發展起來，其負面效應也日益顯露。圈圩管理必須基于洪澤湖目前的實際情況，根據相關法律、法規的規定以及流域、區域防洪和水資源保護規劃的要求，強化湖區圈圩管理工作，逐步實現湖泊資源可持續利用和生態良性。

1.完善相關法律法規

就洪澤湖而言，從以下幾方面完善相關法規：一是增加加高、加寬和改變圈圩用途等違法行為的處罰條款，明確違法行為清除標準。例如：加高、加寬圈圩或改變圈圩用途的應將圩埂平毀至12.0m（湖底高程高于12.0m的與湖底平）；二是加大非法圈圩的處罰力度，以適應實際管理需要。

2.完善管理體制機制

需要建立健全各級專管湖泊機構組織，明確湖泊巡查、執法職責，建立圈圩管理保證金制度，定期對各級湖泊管理機構進行目標考核。

協調洪澤湖各項功能以及各地區和各部門間的關系，在管理、開發、保護、科研、執法等方面加強交流、相互協作、形成合力。

落實各級專項管理經費，為基層管理單位解決人員編制、巡查裝備上的嚴重缺口，加強管理隊伍的建設，強化設施配備以及信息化建設。

3.加強宣傳教育，保護水資源

在湖區全方位地開展深入細致的法制宣傳和普法教育活動，提高沿湖群眾的法治意識和對湖區水資源的保護意識。廣泛地開展豐富多彩的群眾性法律宣傳和法制教育工作，提高沿湖居民和養殖戶的法治意識，實現依法養殖、科學養殖、綠色養殖的目標，為依法管理洪澤湖圈圩打下堅實的群眾基礎。

4.科學發展，推動退圩還湖工作

退圩還湖是解決圈圩問題的主要措施之一。地方政府應根據防洪規劃與水資源保護規劃的要求，以保護優先、節約利用的方針與經濟、社會、生態效益相統一的原則，制定實施退田（漁）還湖、退圩還湖方案的計劃。

洪澤湖圈圩問題是管理體制、經濟發展、自然環境等原因造成的，是經濟發展和環境保護不協調的表現。在加強圈圩管理的同時，必須改變湖泊開發利用模式，合理控制圍網養殖面積，促進洪澤湖產業結構調整，實現可持續發展■

（作者單位：江蘇省洪澤湖水利工程管理處 223100）