關于公共衛生危機事件中公民權利保障問題的初步探討*

仇蕾潔，鄭文貴，馬安寧，張建華

(濰坊醫學院公共衛生與管理學院/“健康山東”重大社會風險預測與治理協同創新中心，山東　濰坊　261053，2268826539@qq.com)

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關于公共衛生危機事件中公民權利保障問題的初步探討*

仇蕾潔，鄭文貴，馬安寧*，張建華

(濰坊醫學院公共衛生與管理學院/“健康山東”重大社會風險預測與治理協同創新中心，山東濰坊261053，2268826539@qq.com)

從公共衛生危機事件中公民權利保障的解析入手，對公民生命權、人身自由權等權利中存在的相關問題進行了簡要的評述,發現我國應急類法律尚不健全，涉及公民基本權利保護的內容不一致，缺少危機管理綜合協調部門。因此，政府應通過健全法律、調整管理職能來保障公民的合法權益。

公共衛生；危機事件；公民權利；權益保障

人們常把“公眾”一詞與人民、群眾、大眾等概念相提并論,而在公共危機管理中，公眾專指與社會組織發生相互作用并面臨共同問題和利益而形成的社會群體[1]，一般分為一般社會公眾和特殊公眾兩類。特殊公眾由于職業、地域等原因，處于災害的核心位置，較之一般社會公眾更易受到危機事件的影響和沖擊，利益更易受損，是最需要重點關注的對象，主要包括生命健康受到疾病嚴重威脅的患者、易感人群和應急人員等。他們一般具有兩個特征：一是在突發公共衛生事件中利益相對受損；二是其利益受損的原因是為了保護社會公眾整體利益[2]；社會公眾作為公共衛生危機事件的直接“受害體”，其權利的保障問題日益突出，存在著公共衛生危機管理領域公民權利界定不統一、法律依據不準確、研究著眼點片面等問題[3]。

本文對公共衛生危機事件中公民的幾項權利保障問題進行了初步的探討，簡要分析了其存在的不足，以期引起廣大應急機構和研究者的注意。

1　生命權

由于公共衛生危機事件的特殊危險性，世界各國都從“損失小利益，保存更大利益”的原則出發，對《憲法》中所規定的基本人權作了闡釋和說明，居首位的是公民的生命權。在嚴重的危機面前，搶救受害人員的生命、保護公民生命權是應急工作的首要任務。

《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》中明確規定，突發公共事件發生后,各項醫療衛生救援工作必須迅速、高效、有序地進行，應急人員以最快的速度進行救治,最大限度地減少人員傷亡和健康危害，保障人民群眾的身體健康和生命安全，維護社會穩定。但是在保障相關公民生命權的同時,應急人員是否也應最大限度地享有生命權、勞動者特殊保障權、拒絕冒險作業權、職業健康權和損害賠償權等權利，應以何種形式享有這些權利，成為我們需要去探討和思考的問題。《突發公共衛生事件應急條例》中也只是對應急人員的部分權益作了粗略的規定:“縣級以上各級人民政府及其衛生行政主管部門應當對參加突發事件應急處理的醫療衛生人員,給予適當補助和保健津貼；對因參與應急處理工作致病、致殘、死亡的人員，按照國家有關規定給予相應的補助和撫恤；參加突發事件應急處理的工作人員,應當按照預案的規定,采取衛生防護措施,并在專業人員的指導下進行工作。”該條例并沒有對補助的標準進行統一的規定，對防護的內容和方法沒有詳細的闡述。在災害面前，人的生命都是無價的，沒有高低貴賤之分，所以在公共衛生危機事件的應對中，在確保受害人員生命安全的前提下，應最大限度地保護應急人員的基本生命健康權。

尊重和保護人權是政府行使緊急權的底線，各項措施的實行不得隨意侵害公民的基本人權。在救援過程中各方人員生命權受到威脅時，應當遵循行政均衡原則和比例原則加以權衡，選擇一種既為實現公共利益絕對必要, 又對相對人利益限制或損害最少的方式。

2　人身自由權

人身自由權作為國際公認的基本人權之一，具有和生命權同等重要的地位。《憲法》第37條規定自然人享有人身自由權；《立法法》對限制人身自由只能由法律做出，而不在行政法規調整范圍[3]。而在公共衛生應急類法律中，由于細節的偏失，導致了在公共衛生危機事件處理中人身自由權的倫理沖突和法理爭議呈多面性。很多地方政府在發生公共衛生危機事件之后，為了方便管理，強制擴大防范范圍，在管理上存在操作失范問題，嚴重限制了非疫區范圍內的公民享有人身自由權、受教育權、工作權等社會權利，使個人權利與“公共善”的沖突愈演愈烈[4]。

由于各類法律關系界定不明確、缺少必要的行政程序、司法難干預、行政正當授權等原因，導致在危機發生后，政府行政緊急權在內容和范圍上得到了質變,權利被肆意的擴大，嚴重侵犯了公民的合法權利。但不管在何種情況下，政府在行使行政緊急權力時都應該符合行政正當原則，實現最低限度的程序公正。遵守時限制度，及時恢復行政相對人的人身自由，對于那些合法的隔離者應根據收入水平、家庭條件、隔離時間等給予相應的行政補償，減緩社會公共利益與私人利益之間的矛盾。

3　隱私權

在公共衛生危機事件的防治過程中，公共利益和個人隱私權的矛盾十分突出。傳染病的上報制度、防治監測制度和醫學檢驗制度在保障大多數人生命權的同時，卻違反了個人隱私保密的原則。為了掌握公民健康信息和流動信息，對公民外出乘坐交通工具都需要填寫 《健康登記表》； 社區為了解轄區內公民身體健康狀況而張貼公布的含有個人隱私的體溫表格；傳染病上報信息表中的個人信息和病理生理資料等，都在不同程度上涉及公民隱私權保護的問題[5]。雖然從疫情防控角度上講，上述行為具有其合理性，但一些具體措施的適當性、必要性和合法性卻值得商榷。

在危機干預工作中，政府應運用比例原則和保密原則，對干預對象進行“隱私危險性評估”,考慮干預者隱私的公開給本人或他人造成危險的程度，從而確定隱私公開的范圍、程度和時機。干預者應將對公民隱私權的尊重作為一項職業道德,把法律對隱私權的限制規定作為干預工作中保密的最低標準，保護公民合理合法的隱私權。

4　財產權

公共衛生危機事件中公民的財產權主要涉及兩個方面：受災民眾的財產救濟和一般社會公眾財產的征用補償。對受災民眾的財產補償主要以社會救助的方式展開，為受災人員提供就近安置、住宅修補和重建等，而相關的法律中卻缺少“保險業參與”的條文規定。根據《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》的規定，危機管理人員有權在事件處理過程中，征用車輛運送嚴重受傷者；為挽救本人或者其他人的生命，占有必要的藥品或食物；可未經許可進入民宅或建筑物，取出可用于救生的設備，進行救援或保護工作等。但法律條文中均缺乏具體的征用程序、明確的補償原則、補償程序和補償標準[6]，沒有明確公民財產受到侵犯時的救援途徑[7]。

在公共衛生危機狀態下，行政救濟和司法救濟是保障公民財產權的兩條重要途徑，其中“損失補償請求權”和“損害賠償請求權”是行政救濟的基本形式,行政訴訟作為對國家行政緊急強制措施的司法審查, 是公民財產權的司法保障。由于我國公民財產權“相對保障模式”存在不足，尚不存在司法違憲審查的相關規定, 憲法不具有直接的司法適用效力, 不可能對公民財產權的補償原則、補償程序和標準進行詳細的解釋，所以當公民財產權在危機時期受到侵害時，很難獲得法律上的有效救濟。

5　知情權

政府的權力源于公民授權，政府有義務及時、準確、全面地向公眾和媒體發布疫情信息。《突發公共衛生事件應急條例》規定國家建立突發事件的信息發布制度，各級衛生行政主管部門負責向社會發布突發事件信息；《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》中對突發公共衛生事件和傳染病疫情發布的內容進行了限定；《中華人民共和國政府信息公開條例》中涉及行政機關日常信息公開的途徑和方法，但未提及危機事件信息的發布和處理。總結歸納現有文獻發現，對“政府應當在確認事件發生后何時向社會公眾和媒體發布信息，應當在何類載體上發布信息才算履行了信息公開的義務”的問題，法律并沒有作進一步具體的規定[8]。

根據委托—代理理論,公眾作為委托人和政府代理人之間存在著嚴重的信息不對稱，如果鑒別機制失效,代理人便會為了自我效用的最大化，利用信息和資源優勢，做出損害公眾委托人利益的行為，產生道德損害。在相關的應急法律法規中建立通暢的信息公開制度和監督機制，細化信息公開的相關內容，建立保護新聞自由的法律，使政府信息公開的相關操作有法可依，是有效避免上述問題的必要手段。

6　參與權

傳統的危機管理模式作為計劃經濟的產物，具有“政府指向公民”的單項行為慣性，存在嚴重的政府對公民參與漠視和排斥的現象[9]。在公共衛生危機事件發生后，公眾如果具有良好的安全意識和危機應對能力，便能在很大程度上減少社會混亂和財產損失，但目前政府對公眾急救和自救的重視程度不足。雖然在《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》中規定了公眾參與危機處理的權利、參與的程序、方式和責任，但對“公民如何有序參與危機管理與救援”的問題并未做出詳細說明；《中華人民共和國突發公共事件應對法》中也只簡單提及公民有義務協助、配合或參加應急處置工作，尚未查閱到關于公民在危機狀態下自救互救以及救援責任等方面的法律條文。

非政府組織參與公共衛生危機事件的處理，在某種程度上體現出政府對公眾參與權的尊重。但長期受到傳統危機管理模式的影響，很多非政府組織沒有獨立的法律地位，缺少多源的籌款途徑和必要的法律監管，嚴重限制了其參與公共衛生危機事件處理的能力。

除了完善相關法律，政府也應通過增強制度剛性,詳細規定公眾參與的模式和程序；落實政府信息公開制度，推進政府與公民參與的雙向互動；建立信息反饋機制，化解公共利益和個人利益的沖突；制定社會團體制度，規范保障結社自由的行使。通過相關的措施和手段，從“自上而下”善政模式走向“上下互動”善治模式來保障公民的參與權。

7　健康權

健康權是指公民有權利得到公平的健康方面的待遇,如衛生防疫、醫療保障等[10]。如果將健康視為一種公民的權力,那么“預防”便是保障該權利的前提。雖然初級衛生保健將健康教育、足量的食品,安全的飲水、免疫、預防和控制地方病、提供基本藥物等納入國家初級衛生保健服務；《公共衛生防治法》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國食品衛生法》《職業病防治法》等都把“預防為主、常備不懈”作為基本方針，但均沒有對日常具體的疾病預防措施、實施對象和防治方法做出明確的規定。

在我國，由于憲法訴訟制度的缺失,憲法并沒有明確把健康權作為公民的基本權利,致使健康權仍表現為一種道德權利。健康投入是國家和政府不可推卸的職責，加快衛生基本法的立法工作、制定相關法律細則是保障公民健康權的關鍵。政府應按照公益原則和保證初級衛生保健的原則，公平合理的分配社會衛生資源，著重關注社會弱勢群體的健康保障問題，將預防保健等工作提升到社會公益層面。

8　小結

政府作為滿足公眾需求的制度化體系,需要以果敢的行為對危機狀態下公民的需求做到及時、恰當和負責任的回應,通過制訂健全的法律和法規來保障公民的合法權益,不斷調整管理職能、完善管理手段、確保危機信息回應的有效性,強化不同社會主體在處理公共危機事件時的自主權和責任感,在合作中把握和控制處理事件的最佳時機。

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〔編輯曹歡歡〕

DiscussionontheIssuesofCitizens′RightProtectioninPublicHealthEmergency

QIU Leijie, ZHENG Wengui, MA Anning, ZHANG Jianhua

(School of Public Health and Management, Weifang Medical University / "Health Shandong" Collaborative Innovation Center of Major Social Risk Prediction and Management, Weifang 261053, China, E-mail: 2268826539@qq.com)

Basedontheanalysisonprotectionsofcivilrightsinpublichealthcrises,thispaperreviewedsomerelatedissuesabouttherightoflife,personalliberty,etc.Itwasfoundthatthesystemofemergencylawswasnotperfect,andthearticlesaboutbasiccivilrightsprotectionsamongdifferentlawswasinconsistent,wearealsolackofacomprehensivemanagementdepartmenttocoordinatecrisisresponse.Thegovernmentshouldperfectlawsandadjustmanagementfunctionstoprotectcitizens’legitimaterights.

publichealth;CriticalIncident;civilrights;rightprotection

“健康山東”重大社會風險預測與治理協同創新中心資助課題(XT1407003)；山東省自然科學基金面上項目(ZR2011GM005)

，E-mail:yxyman@163.com

R192

A

1001-8565(2016)02-0694-03

2016-05-10〕

2016-07-12〕

doi:10.12026/j.issn.1001-8565.2016.04.45