我國土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀與完善

趙弈涵

西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶　401120

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我國土地儲(chǔ)備制度的現(xiàn)狀與完善

趙弈涵

西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶401120

摘要：實(shí)行土地儲(chǔ)備的制度目的是為了加強(qiáng)一級市場內(nèi)土地的管理，我國現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的同時(shí)也凸顯出一些弊端，需要從明確政府定位、改良補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬融資渠道等方面予以改善，以更好的適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地；儲(chǔ)備；補(bǔ)償

一、土地儲(chǔ)備制度概述

土地儲(chǔ)備，是指各級人民政府依照法定程序在批準(zhǔn)權(quán)限范圍內(nèi)，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開發(fā)整理，并向社會(huì)提供各類建設(shè)用地的行為。

土地儲(chǔ)備制度的設(shè)立有利于完善土地儲(chǔ)備制度、加強(qiáng)土地調(diào)控、規(guī)范土地市場運(yùn)行、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、提高建設(shè)用地保障能力等作用。從價(jià)值分析的角度上來看，土地儲(chǔ)備制度主要有三大價(jià)值：

其一是土地儲(chǔ)備制度凸顯出效率價(jià)值。通過對土地的集中管理和統(tǒng)一使用，實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，并可以避免國有資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)。同時(shí)，隨著土地儲(chǔ)備制度的發(fā)展，能夠更加有效地推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于城市化的發(fā)展具有重要的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)各類資源的高效運(yùn)用。

其二是土地儲(chǔ)備體現(xiàn)了公平價(jià)值。土地作為一項(xiàng)重要的市場資料，在土地所用權(quán)人和使用權(quán)人之間不斷進(jìn)行著利益的分配。土地儲(chǔ)備制度作為一項(xiàng)國家參與的制度，將土地的收購、儲(chǔ)備、交易以制度化，并且通過一級市場壟斷收儲(chǔ)，二級市場競爭化交易的形式為土地的流轉(zhuǎn)提供支付保障，最大限度的避免了市場失靈和信息不對稱的弊端，以杜絕市場主體惡意進(jìn)行囤地的現(xiàn)象。①

其三是土地儲(chǔ)備制度具備著秩序價(jià)值。土地流轉(zhuǎn)過程中牽涉到方方面面的權(quán)利主體，政府在土地儲(chǔ)備制度中，利用一系列制度創(chuàng)設(shè)，在土地所有者、使用者和受益者之間建立了合理化的利益平衡機(jī)制，保證了交易安全和土地權(quán)能的順利實(shí)現(xiàn)。此外，由于國家掌握了土地交易的一級市場，也能夠?qū)τ谕恋卣魇者^程中公民的合法權(quán)益進(jìn)行合理的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的共贏。

當(dāng)前我國正在大力推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，這勢必要涉及到大量土地的流轉(zhuǎn)和使用。我國的具體實(shí)踐也說明，建立土地儲(chǔ)備制度，能夠有效的培育土地市場，提高政府在土地流程過程中的宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化土地資源的合理配置，理順市場主體在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，有效地促進(jìn)了我國城市化的進(jìn)程，對于舊城改造和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)起到了重要的作用。

二、我國現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度分析

當(dāng)前，我國尚未建立全國統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備制度，各地紛紛探索符合本地實(shí)際需求的形式，綜合說來，主要可以分為以下三種模式：一是以上海為代表的市場主導(dǎo)模式，政府在實(shí)施土地收儲(chǔ)時(shí)并不采用強(qiáng)力推行，主要是依靠土地發(fā)展中心與用地單位的協(xié)商情況，關(guān)鍵在自身與用地者的談判協(xié)商能力、信譽(yù)和實(shí)力。二是以杭州為代表的政府主導(dǎo)模式，政府明文規(guī)定市區(qū)范圍內(nèi)的土地均納入土地儲(chǔ)備體系之中，由政府單方進(jìn)行收儲(chǔ)，并經(jīng)由土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一向市場投放，其他市場主體不能直接收儲(chǔ)土地。三是以武漢為代表的市場與政府并重模式，政府既按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律收儲(chǔ)土地，但不實(shí)行強(qiáng)制回收，同時(shí)也允許其他土地使用者經(jīng)政府許可后在公開的土地市場上進(jìn)行土地使用權(quán)交易。②

通過現(xiàn)有的土地儲(chǔ)備制度，一方面政府能夠?qū)⑼度氲膬?chǔ)備資金轉(zhuǎn)化為更多的土地增值收益，保障了政府投資的安全和收益；另一方面政府也通過收儲(chǔ)制度，完成了土地資源的集約化開發(fā)，增加土地的附加值。很大程度上促進(jìn)了小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的制度目的。

但是這三種模式雖然在一定程度上符合了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，為土地的順利流轉(zhuǎn)提供了制度性保障，但是在實(shí)踐中土地儲(chǔ)備制度仍然存在些許不足乃至異化的問題，主要包括以下幾個(gè)方面：

一是政府角色定位不清晰。在現(xiàn)行的三種模式之中，政府在土地收儲(chǔ)中發(fā)揮著巨大的作用，可以說其既是土地收儲(chǔ)規(guī)則的制定者，又是土地收儲(chǔ)市場行為的參與者，存在著監(jiān)管主體與交易主體混淆的雙重身份，管理者的維護(hù)交易公平職能與市場主體的逐利性難免發(fā)生沖突，有可能人為的造成市場供求失衡。

二是土地收購補(bǔ)償制度有失公允。現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備補(bǔ)償制度中，收儲(chǔ)的雙方是政府和公民個(gè)人，兩者之間的地位并不對等，尤其是農(nóng)村集體土地收儲(chǔ)過程中，農(nóng)民基本上沒有流轉(zhuǎn)自己土地的自主權(quán)，無法自行決定將土地使用權(quán)出讓給他人而獲得收入。且在收儲(chǔ)過程中的分級補(bǔ)償制，難以體現(xiàn)不同土地之間的差異性，無法在價(jià)格上予以區(qū)分。

三是土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確。現(xiàn)存的土地儲(chǔ)備中心多為事業(yè)單位，其既承擔(dān)宏觀調(diào)控的職能，又作為市場主體直接參與交易活動(dòng)，擁有者龐大的資金實(shí)力和土地資源，具有較大的影響力，但是對于該部門的監(jiān)管不論是從監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是從監(jiān)管法律都有所缺失，無法承擔(dān)完整的監(jiān)管工作。③

四是土地儲(chǔ)備融資渠道狹窄。土地儲(chǔ)備中心在收儲(chǔ)過程中的資金來源，除了部分來自于財(cái)政撥款之外，大部分來源于銀行的貸款，其比例一般高達(dá)百分之八十以上，甚至超過百分之九十，④這樣帶來的后果就是融資成本較高、融資風(fēng)險(xiǎn)較大，對于市場的風(fēng)險(xiǎn)承受能力較低。

三、完善我國土地儲(chǔ)備制度的路徑選擇

(一)轉(zhuǎn)變政府角色，確定土地儲(chǔ)備的公益屬性

要注意轉(zhuǎn)變政府的角色定位，其作為公共服務(wù)的提供者，應(yīng)當(dāng)凸顯土地儲(chǔ)備行為的公益性。政府進(jìn)行土地收儲(chǔ)的目的只應(yīng)當(dāng)是為了土地資源的合理利用，而不能摻雜入市場經(jīng)營化的成分，利用土地的收儲(chǔ)與在一級市場中的交易差價(jià)進(jìn)行牟利，避免“土地財(cái)政”的出現(xiàn)。在土地儲(chǔ)備過程中，應(yīng)當(dāng)注重保障公民的合法土地權(quán)益，尊重相對人的市場主體地位，強(qiáng)制行為應(yīng)限制在為了實(shí)現(xiàn)公共利益而“應(yīng)當(dāng)”及“必須”的范疇之內(nèi)，劃清公私權(quán)利的行為邊界，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益在各個(gè)利益主體之間的平衡。⑤

(二)搭建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)

隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地日益并入城市之中，這也就帶來了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題，為了保證廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，有必要設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。在該平臺(tái)上完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、農(nóng)村宅基地等農(nóng)村集體土地的交易，當(dāng)然在交易過程中要注意對基本農(nóng)田的保護(hù)，守住耕地紅線不越界。對于國家允許進(jìn)行流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，在該平臺(tái)內(nèi)也可以實(shí)現(xiàn)自由的交易，農(nóng)民通過農(nóng)村土地交易平臺(tái)，將閑置的土地出讓，加快農(nóng)村土地的利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。此外，今后對于農(nóng)村土地的征收、征用也可以通過交易平臺(tái)協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證交易過程的透明化和公平性，避免出現(xiàn)損害農(nóng)民的利益的行為。⑥

(三)實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備資金來源的多元化

土地儲(chǔ)備過程中所需要的資金量十分巨大，單純依靠政府財(cái)政撥款無力完成城市化進(jìn)程中對土地的需求，因此需要建立主體多元化、形式多樣化的融資體系。除了傳統(tǒng)的依靠政府撥款和銀行貸款之外，還可以允許國家管理的公共資金例如社保基金、保險(xiǎn)基金等進(jìn)入土地收儲(chǔ)領(lǐng)域，既解決了土地收儲(chǔ)資金的來源問題也有助于實(shí)現(xiàn)公共基金的保值增值。同時(shí)，在土地儲(chǔ)備形成規(guī)模化效應(yīng)后，可以通過發(fā)行土地債權(quán)、股票等方式募集社會(huì)上的閑置資金開辟新的融資渠道，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享，減輕巨額銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)和利息壓力，保障土地儲(chǔ)備工作的順利進(jìn)行。

(四)制定合理的儲(chǔ)備土地補(bǔ)償制度

在土地收儲(chǔ)過程中應(yīng)當(dāng)遵循的保障土地權(quán)利人的現(xiàn)有利益，建立市場化的價(jià)格評估機(jī)制合理確定土地價(jià)格，維護(hù)交易雙方的合法權(quán)益。實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利補(bǔ)償與安置補(bǔ)償相分離的制度，在考慮土地權(quán)利補(bǔ)償時(shí)要根據(jù)土地權(quán)利人所實(shí)際享有的土地權(quán)利，通過市場化的途徑確定補(bǔ)償價(jià)格，偏重于市場性；在確定安置補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)要根據(jù)土地權(quán)利人的實(shí)際生產(chǎn)、生活情況，偏重于公益性和福利性。尤其值得注意的是，在對農(nóng)村土地進(jìn)行收儲(chǔ)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意失地農(nóng)民的生計(jì)問題，做好相關(guān)農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作，確保其不因失地致貧。

[注釋]

①吳東仙，羅思榮.完善土地儲(chǔ)備制度的法律思考[J].杭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2002(5)：32.

②馮慶福.土地儲(chǔ)備法律制度研究[D].廈門大學(xué)，2006：32-34.

③韓曉霏.我國城市土地儲(chǔ)備制度存在問題及策略分析[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2009(10)：25.

④李蕊.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中我國法律儲(chǔ)備法律制度的重構(gòu)[J].東吳學(xué)術(shù)，2011(1)：100.

⑤盧新海.中國城市土地儲(chǔ)備制度研究[M].北京：科學(xué)出版社，2008.1.

作者簡介：趙弈涵(1966-)，男，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，民法博士研究生，研究方向：物權(quán)法、土地法。

中圖分類號：F293.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0206-02