略談《公路法》的幾點問題

董曉文

遼寧警察學院，遼寧　大連　116300

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略談《公路法》的幾點問題

董曉文

遼寧警察學院，遼寧大連116300

摘要：《公路法》的頒布、實施、修訂，表明我國對公路事業的重視以及與依法治購的同步，但《公路法》在實踐中對公路問題的管理規制還存在很多問題。本文從《公路法》的適用范圍，行政主體和公路養護費用三個方面為切入點，分別探討其中存在的理論和實踐中的脫節問題，有針對性的提出一些建設性的意見，希望能對《公路法》的適用及完善有借鑒和幫助。

關鍵詞：《公路法》；問題

1998年，全國人民代表大會制定并頒布了《中華人民共和國公路法》(以下簡稱《公路法》)，標志著公路問題被納入嚴格的法律體系中；2004年，《公路法》實施了重要的修訂，彰顯了我國《公路法》不斷進步、不斷完善的發展歷程。舊法到新法的過渡，一方面需要解決舊法遺留的歷史爭議問題；另一方面，由于立法效力層級的跨越，使與公路相關的法理界定出現了模糊和偏差，導致對公路法律法規的執法主體、執法程序、費用征收等均出現了矛盾之處。這些問題制約了《公路法》的實施和發展，不利于我國公路事業的建設和管理。

一、《公路法》的頒布及其適用范圍

《公路法》是由全國人民代表大會制定的基本法律，自1998年起實施，全國人民代表大會依法對其有法律修改的權利。《公路法》總則第二條則規定：“在中華人民共和國境內從事公路的規劃、建設、養護、經營、使用和管理，適用本法。本法所稱公路，包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口”。這說明公路法的適用范圍涉及公路規劃、建設、養護、經營使用和管理的始終等公路建設，使用和管理內容。概括地說，“公路行政法律關系”不僅包括普通意義上的公路，也包括與路上交通相關的除了鐵路運輸線路以外的路上運輸線路和運輸點、橋梁、隧道、渡口都在其調整范圍內。

《公路法》的適用范圍具有一定的多層次性和復雜性，其中包括橋梁、隧道、渡口等管理對象。由于交通運輸的聯合性而與鐵路，水路運輸有所重合，這種多方管理、重復行政的情況在《公路法》中沒有明晰、具體，在實踐中各級地方政府各自為政，沒有實現公路運輸的統一管理目標。

二、《公路法》的執法主體

《公路法》的執法主體包含了兩層含義，其一是對《公路法》中所適用的對象(公路行政法律關系)，由什么主體機構或是機關去行使管理問題。“政府”依法行政，因此只有法律規定的合法主體才能依法實施對公路若干問題的行政活動，主體的明確其實也是執法依據和效力的明確；其二是對公路行政法律關系中責任承擔者具體化的指向，如果在公路行政關系中行政主體對相對人造成了損害，則應由主體承擔相應的責任。

根據《公路法》第八條規定“國務院交通主管部門主管全國公路工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監督職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定。鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規定行使公路行政管理職責”。由第八條的規定可以看出，我國對于公路管理的執法主體分以下幾點考慮：①、公路管理的主體是交通部門，公路問題的統一管理歸國務院下屬的交通部管理，而地方公路問題則由各地方政府的交通主管部門管理。總之，公路管理是由交通部門直接管理，各地方政府并沒有直接參與公路管理的職能；②、公路管理主體(交通部門)的職責范圍確定以《公路法》為執法依據，而各地具體的公路管理職責則由各地方政府進行界定；③、交通部門作為執法主體可以進行委托執法，委托公路管理機構(在我國交通機構一般是政府所屬的“公路段組織”)，但要注意的是，政府所屬的公路管理機構行使對公路路段的管理，具有一定地行政機關性質，但在公路管理中，受托機構必須得到交通部門授權的委托，委托機構并不具有主體地位，它的執法必須用交通部門的名義行使，它的執法權力來源于交通部門的授權，而相應的法律責任也有交通部門承擔。

在實踐過程中，交通部門的委托執法較有爭議，由于交通主管部門的人員不可能都在一線進行執法，所以大多數的公路管理執法工作由公路管理機構執行，公路管理機構是政府的行政機關，在執法過程中具有濃厚行政性的特點，但是在《公路法》中卻缺失了相應的法律規定，使公路管理機構的執法依據不夠完備。我國除了《公路法》以外，并沒有現行、有效的公路法律法規配套內容，關于交通主管部門執法實體、執法程序、以及授權執法的行為并沒有具體的規定，造成公路管理機構在執法過程中會產生部分不符合法律規定的行為，甚至會對相對人造成損害。更不利的是，我國當前對與交通主管部門和公路管理機構之間的協調、統一執法關系未在法律中明確規定，(盡管根據法學理論和法律解釋方法，交通主管部門和公路管理機構的關系應該是行政委托關系，但實務界一般情況下兩個部門各自獨立執法)，這就造成了在進行公路管理時，主體不一致，職能重疊以及責任承擔互相推諉的狀況的發生。

三、公路養護的收費問題

我國公路養護收費的問題經過了三個階段：第一階段是1979年出臺的《關于公路養路費征收和使用的規定》，確定了“以路養路”的原則，由交通主管部門對車輛收取“養路

費”，但養路費一方面只是當時為了盡快收回公路建設成本所做的決定；缺乏必要地收費根據。第二階段在1998年，《公路法》出臺后，增加收取“燃油附加費”內容，這個規定沿續了幾十年來通過行政事業性收費和征集政府性基金籌集公路建設和養護資金的方式；同時，在公路養護費用的籌集方法上，對準備實行的征燃油附加費的改革辦法也作了新規定。在立法中，幾個問題進行了修訂，取得了明顯的立法進步。其一，燃油附加費一般是對商業運輸業收取的，而且一般對航空業和水路運輸業實行，對公路運輸活動并沒有操作的慣例；其二，燃油附加費是對燃油使用(也就是運輸線路的使用)的主體商家實施的，但最終卻通過價格直接轉移到了消費者身上，與立法宗旨“以路養路”、“多用多交”的目的相悖，商主體恰恰合理合法地規避了其燃油附加費的費用負擔；其三，燃油附加費的實行與稅收制度矛盾突出，難以制定具體的實施辦法。因此，在第三階段，2004年對《公路法》進行了修訂，公路法第三十六條規定“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。依法征稅籌集的公路養護資金，必須專項用于公路的養護和改建”取消了“燃油附加費”的說法，改為了依法征稅。

四、對《公路法》實施和改進的建議

上述關于《公路法》實施過程中三個問題的具體分析，聯系我國實際國情，結合法學理論和法律解釋技術的知識，筆者對其提出以下建議：

(一)《公路法》的適用范圍方面

公路法的適用范圍本身具有一定的復雜性和多層次性，但究其源頭，應該強化行政主體對法律的深入學習和法律素養持續培養，理清對《公路法》中專業性的范圍界定。當下的針對大部制改革則是解決這一問題的恰當時機，可以借此對公路管理的職能重新整合，建立獨立完整的公路管理體系，保證《公路法》實施范圍的完整統一。

(二)《公路法》的主體方面

《公路法》本身對執法方面的規定也很抽象，缺乏配套的司法解釋或指導條例，導致執法主體認定、委托執法、執法程序、法律責任等方面出現了矛盾和空白。要從本質上解決這一問題，應該充分結合和發揮《行政程序法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政強制法》等幾個總則性的行政法律為指導作用，制定一系列規定《公路法》實施細則的法律，做到有法可依，避免法律執行上的矛盾沖突。

(三)費用征收方面

一方面應該做到嚴格依法、規范執法，公權力“法無規定即禁止”，公路“養路費”和“燃油附加費”的征收缺乏明確具體的規定。國家立法應該盡快制定新的相應的稅收規定，完善公路費用的收取行為；另一方面，國務院應該加快“依法征收公路稅收”規定的制定。我國已經度過了收回公路成本的階段，取而代之的是穩定的維護費用。從這個立法角度考慮，取消公路養護費用，收費部門從交通主管部門的職能中分離出來，以稅收代替，由稅收機關統一管理尤為可行。

[參考文獻]

[1]<中華人民共和國公路法>.

[2]<公路安全保護條例>.

作者簡介：董曉文(1978-)，女，漢族，遼寧大連人，雙碩士(法學碩士、工程學碩士)，遼寧警察學院，講師，研究方向：行政法學。

中圖分類號：D922.296

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0196-02