司法體制改革背景下公安刑事執法規范化建設路徑探析

廖志紅

貴州警察學院，貴州　貴陽　550012

?

司法體制改革背景下公安刑事執法規范化建設路徑探析

廖志紅

貴州警察學院，貴州貴陽550012

摘要：隨著依法治國的全面推進，公安機關在嚴厲打擊刑事犯罪的同時，執法辦案規范化進入新常態。面對新的形勢，尤其是修改后的《刑事訴訟法》和十八屆四中全會提出的“以審判為中心”的部署和要求，對公安刑事執法工作的質量要求更高，不斷加強、改進、發展和完善執法工作新機制，探索符合基層執法實際的規范化道路，成為擺在各級公安機關身上的重大歷史使命。

關鍵詞：刑事執法；規范化；問題；對策

新形勢下，我國提出的依法治國方略和強調的法治思維，要求公安機關的一切執法行為必須嚴格限制在法律的框架之內，按照法律、法規所明確的職權和程序依法行政。在當前強調以審判為中心的司法改革中，公安機關不但要強化行政職能，服務好大局，更應順勢而為，突出司法力量的建設，強化刑事訴訟工作，才能夠做到對犯罪活動，不枉不縱；才能夠積極適應檢法機關主審法官、主訴檢察官的改革，不等不靠；才能夠充分滿足公安部提出的“對公安、安全機關具有刑事司法屬性的偵查人員探索試行主辦偵查員制度，并完善相應的職業保障制度”改革要求，不偏不倚。作為公安工作重點之一的執法規范化建設，應如何建立統一標準，加強規范化管理，將是各級公安機關亟待解決的問題。本文僅就當前公安刑事執法中存在的共性問題作一點粗線的分析，并就此提出相應的對策，與各位同仁共同探討。

一、當前公安基層刑事執法存在的主要問題

(一)執法程序不夠規范

1.辦案程序操作不規范

首先是受理案件。公安機關受案的來源有公民扭送、報案、控告、舉報、犯罪嫌疑人自首和其他部門移送等六種情況，這當中以公民報案占絕大多數，而公民報案往往是向轄區派出所報案，或電話或來所。而在我們的刑事案卷中往往缺少派出所的接警登記，反映的是群眾直接向刑警大隊報案，不能如實的、完整反映案件的報案經過。這種情況在一些重大案件的后期訴訟中造成麻煩。比如殺人案件，派出所接到報案后，先期到達現場后，有的要采取現場保護措施、有的要采取緊急措施，比如搶救被害人、救火等；如果受案中將派出所接警這一環節省略，會造成案卷材料前后不一致，導致案件來源不清。

其次是符合立案條件，不及時依法立案，主要表現在：不在規定時間內及時立案，在調查的案卷中，21%的立案決定書與接處警登記表時間間隔較長，有的超過7天，有的長達一個月；有部分案件不走案事件系統，以開具紙質立案決定書的方式立案，也未開具立案告知書；有的案件立而不偵，未及時開展相關偵查工作。

再次是撤銷案件，在何種情況下應撤銷案件，《公安機關辦理刑事案件程序規定》中已作出具體規定，據此，轉治安處罰的案件、不追究刑事責任的未成年人作案及雙方協商處理或被害人自訴(公安機關已立案)的輕傷害案件都應當撤銷案件，但一些該撤銷的案件沒有撤銷。同時轉治安處罰的案件，在撤銷刑事案件后如何走治安處罰的程序也存在一定爭議。

另外還有一個關于“犯罪嫌疑人歸案情況的說明”的問題，這項內容在《刑事訴訟法》及辦案程序規定中都沒有提及，是近年來公安部根據辦案實際作出的要求。由于沒有統一的格式，各地寫法也不一樣。以犯罪嫌疑人被抓獲歸案為例，有的是以抓獲單位出具說明，有的是參與抓捕的民警以第一人稱“我們”共同書寫由單位加蓋公章，有的是參與抓捕的民警以個人第一人稱分別書寫加蓋或不加蓋單位公章等等，沒有統一的標準。

此外，還有一個毋庸諱言的環節就是程序倒置現象的存在，表現在先偵查后立案，有的甚至案件破了再立案，有的先采取強制措施后立案；有的受案、立案、采取強制措施、移送起訴等不依法履行告知程序；有的先搜查后補手續；有的對拘逮捕行情況不按規定及時通知檢察院等等。

2.取證程序不規范

表現在以下幾方面：(1)忽視見證人的作用。見證人作為獨立的第三方對保證執法公正有至關重要的法律地位。在現場勘查、搜查、扣押物品、辨認、偵查實驗等時都要有見證人見證。在實際辦案中見證人往往是派出所的協警。協警作為派出所的協助力量，從法律地位上說，不能成為獨立的第三方。(2)對重大案件犯罪嫌疑人使用傳喚。根據《刑事訴訟法》第117規定：傳喚適用于不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人。而辦案中在一些重大案件甚至殺人案件中對嫌疑人使用傳喚措施。傳喚不屬于強制措施，嫌疑人可來可不來，有的專家甚至提出如果犯罪嫌疑人在傳喚期間主動供述的，應當以自首論。此外，對傳喚時間的延長，多數辦案單位均無延長傳喚時間的呈請報告，未經審批直接就延長至24小時。(3)對嫌疑人、被害人權利義務告知不夠重視。讓嫌疑人和被害人知曉自己的權利和義務，對保證訴訟的公正性有重要意義，也可避免在訴訟過程中出現不必要的麻煩。告知的程序在筆錄中都有所反映，但多流于形式。對權利義務告知書只是交給嫌疑人、被害人、證人閱讀或讀給他們聽，而沒有對內容作必要的解釋。

(二)案件取證不到位

1.犯罪構成的四要素是取證的四個方面。在辦案中往往最重視的是犯罪的客觀方面，對案件的時間、地點、起因、經過、結果等都調查的較清楚，但對犯罪的主體和主觀方面都有所忽視。(1)對嫌疑人身份的認定。有的是根據嫌疑人自報的身份從全國人口資源庫中調取的打印資料，這種情況在協同辦案系統運行之前較突出；有的甚至缺失，這在一些未成年嫌疑人輕微案件中較多，有的辦案人員一看嫌疑人在上小學，肯定不到責任年齡，干脆連身份證明都省略了。(2)犯罪主觀方面，包括嫌疑人實施犯罪的動機和目的。犯罪動機更能反映犯罪人的主觀惡性，更需要全面的調查。在實際辦案中反映犯罪動機的往往只有嫌疑人自己的供述，缺少相應的調查材料相印證。

2.收集證據不全面。有些辦案人員先入為主，只注意收集證明犯罪嫌疑人有罪的證據，而對犯罪嫌疑人無罪的證據收集不全甚至不去收集，或未收集另一當事人的過錯，導致案件事實模棱兩可，證據之間不能很好地相互聯系和相互印證，不能夠形成完整的證據鎖鏈，甚至相互矛盾。

3.對證據的固定，方法簡單，形式單一。實踐中，偵查員為圖簡便，往往只以一種形式固定證據(通常以言詞證據和書證居多)，不太注重運用視聽資料固定證據。當前，雖然運用錄音錄像固定證據已逐步增多，但卻存在視聽資料制作不規范、制作質量不高，有的甚至不能當庭正常播放的情況，起不到證明作用。

(三)偵查措施運用不規范，突出表現在扣押、辨認和詢問

1.扣押，《刑事訴訟法》139條規定“在偵查活動中發現的可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件，應當查封、扣押”，這一規定擴大了扣押適用的范圍，改變了刑訴法修改前只能在勘查和搜查時實施扣押的規定。當前，對扣押措施的運用較為普遍，存在的問題主要有：無《呈請扣押報告》和《扣押決定書》、扣押貴重財物時拍照和錄像固定扣押的意識不強，且未及時進行必要的鑒定和估價等手段來補充證明扣押的法律效力、有時扣押嫌疑人與案件無關的物品。

2.辨認，作為一項很重要的偵查措施，在我國《刑事訴訟法》只將辨認筆錄規定為證據的一種，而對相關操作沒有具體規定，這是立法的缺陷，雖在《公安機關辦理刑事案件程序規定》中有一定規定，也不盡完善。在具體辦案中存在最大的問題是指認現場或物品取代對現場或物品的辨認。本身應該由嫌疑人進行辨認的物品和場所，很多辦案單位都按照以往的思維和作法搞成了指認，導致辨認筆錄制作不夠規范，影響了作為證據的“辨認筆錄”的證明力。此外，除制作必要的辨認筆錄外，多數辦案部門未對辨認的過程進行錄音錄像，在一定程度上影響了辨認結果的真實性，導致辨認結果的證明力大打折扣。

3.詢問，作為最常用的一項偵查措施，實踐中，出現的問題主要表現在：對在現場以外的地點進行詢問時，辦案民警未出具公安機關的證明文件，即《詢問通知書》。對這一程序的忽略和缺失，在一定程度上影響了對公民權利的保護，也削弱了詢問筆錄的證據效力。

(四)筆錄制作不規范

主要表現有：有的詢、訊問不分；有的詢問筆錄未經證人、被害人簽名(蓋章)、捺手印；有的訊問筆錄未經犯罪嫌疑人簽名、捺印；有的提訊證上簽署的偵查員姓名、時間與訊問筆錄上偵查員、時間不相符合；有的同一民警在同一時間對不同犯罪嫌疑人制作訊問筆錄；有的筆錄沒有制作的起止時間、地點或者只有一位民警簽名；有的筆錄內容殘缺不全；有的筆錄涂改后未捺指印；有的筆錄制作水平不高，該問的問不到，無關的情節記了不少；問話方式不正確，有的先入為主或有指供、誘供的嫌疑；若干筆錄中同一人姓名記錄不一致；有的訊問筆錄除時間不同外，其它內容存在粘貼復制現象；有的案材料缺少偵查員簽收；電腦制作的文書或筆錄，錯別字、漏字、多字的情況常常出現，等等。

(五)法律文書制作不規范

特別是在報立案、制作《呈請立案報告書》，一些民警未認真參考文書制作范文，過于簡單，導致不能準確反映該案件的時間、地點、參與人、起因、過程、導致的結果及涉嫌違反的法律條文。

二、解決對策和建議

(一)提高思想認識，明確規范執法的重要性

思想是行動的指南，決定了行動的方向。每個公安民警都應樹立規范執法是公安工作生命線、是公安機關永恒的主題的理念，執法規范化建設始終是公安工作的核心問題，更是當前適應我國法制建設快速發展的必然要求，因此，理性、文明、規范執法應成為全體公安民警的一種自覺行為和行動要求。同時，還應認識到，執法規范化建設不僅是增強公安機關履職能力、提高公安機關執法公信力的重大舉措，也是提高公安隊伍整體素質的有力保障。

(二)規范執法環節，細化執法要求

近年來，公安部雖然出臺了《公安機關執法工作細則》，對各警種日常執法的范圍、程序、標準都作出了明確規定，但隨著日常警情的不斷變化所呈現出的多樣性和復雜性，為確保民警的每個執法行為都有法可依、有章可循，提高現場接處警的可操作性和有效性，就應對執法的各個環節一一細化，并將與之對應的相關法律法規、注意事項和要求作出明確規定，還可借助現代化設備對信息的采集、證據的固定、現場處警的操作指導等來提高執法的效果和質量。

(三)開拓創新，以刑偵息化建設為契機，促進執法規范化建設

信息化建設是將民警從人海戰術中解放出來、使傳統偵查模式瓶頸得以突破、使有限警力得以增加的有效途徑。通過網上辦公，海量信息的采集錄入、各類信息數據的梳理、分類、分析、關聯，推行執法辦案的網上流程管理、網上審批、網上監督和網上考評，把信息化手段滲透到執法辦案的各個環節。通過執法平臺固定執法標準，強化執法監督，從而不斷提高執法質量，推進執法規范化建設工作向縱深發展。

(四)完善執法監督管理體系

一是構建完善執法監督體系。法制、紀檢、督察、信訪等部門要密切配合，形成合力，切實改變力量分散、監管不力的狀態，努力在執法責任制落實上求突破、見成效；二是完善網上監督巡查機制。建立網上監控、網上巡查、網上督查、網上預警等四項監督機制，隨時在網上掌握各單位的接處警信息、發破案動態、使用強制措施情況、涉案人員和財物處理結果，及時查糾普遍性、苗頭性的執法問題，對接處警、治安調解、監視居住、取保候審是否規范等問題開展重點整治；三是要落實責任，嚴明獎懲，形成執法規范化建設的長效機制。要按照“職權與責任相統一”的原則，切實加大執法過錯責任追究力度；四是利用公安網絡和社會信息網絡兩個監督平臺，提高公安機關的執法透明度。一方面，可以充分發揮視頻監控系統作用。通過視頻信號接入各級監控中心，由專人對值班人員、窗口人員的執法行為進行監督管理，規范民警的執法行為。另一方面拓寬網上舉報渠道，通過互聯網公開接受人民群眾的監督。

執法規范化建設工作，是公安工作的生命線，探索一直在路上，永遠沒有終點，規范化執法建設任重而道遠。只要我們每位民警從自身作起，轉變觀念，加強學習，與時俱進，不斷提高自己的業務能力，作好每一份筆錄、每一份法律文書，完成好每一項偵查措施，辦理好每一起案件，忠于法律賦予我們的職責，就一定能夠實現“理性、平和、文明、規范”執法這個中國170多萬人民警察追求的執法理念。

[參考文獻]

[1]佚名.淺談如何在公安信息化背景下推進執法規范化建設[EB/OL].金盾網，2009.12.

[2]程振華.基層刑警大隊在刑事執法規范化建設中存在的問題分析及對策[EB/OL].南國警察網，2011.12.

[3]張萍.關于刑事執法規范化建設工作的探索與思考[J].武漢公安干部學院學報，2011.

作者簡介：廖志紅(1966-)，女，四川成都人，畢業于中國刑事警察學院偵查系，現任貴州警察學院偵查系副主任，刑事偵查學副教授。

中圖分類號：D631.4；D922.14

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0014-03