關(guān)于淮河流域水資源可持續(xù)管理的探討

陳竹青夏冬陳堯

關(guān)于淮河流域水資源可持續(xù)管理的探討

陳竹青1夏冬1陳堯2

淮河流域位于我國東部，介于長江和黃河之間，跨豫、皖、蘇、魯、鄂五省，流域面積27萬平方千米，人口1.65億，人口密度每平方千米607人，居全國各大江河之首。淮河流域人口多，人均水資源占有量僅為500m3左右，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，水資源情勢(shì)將發(fā)生深刻變化，矛盾越來越突出，水資源問題將嚴(yán)重制約著淮河流域的社會(huì)發(fā)展。在“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針的指導(dǎo)下，把握先進(jìn)的治水理念和思路，加強(qiáng)對(duì)流域水資源的高效管理，成為淮河流域水資源管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

一、水資源現(xiàn)狀及存在問題

1.水資源現(xiàn)狀

根據(jù)淮河流域水資源綜合規(guī)劃成果，淮河片1956～2000年多年平均水資源總量911億m3，地表水資源量677億m3，多年平均地下水資源量397億m3。其中，淮河流域多年平均水資源總量794億m3，地表水資源量595億m3，多年平均地下水資源量338億m3；山東半島多年平均水資源總量117億m3，地表水資源量82億m3，多年平均地下水資源量59億m3。根據(jù)1980～2000年淮河流域同期平均水資源總量以及供水量分析，淮河流域水資源開發(fā)利用率為49%，其中地表水開發(fā)利用率為51%，淺層地下水開采率為48%。不同年型地表水開發(fā)利用程度變化大。淮河流域中等干旱以上枯水年份地表水資源利用率基本在80%以上，已嚴(yán)重?cái)D占河道、湖泊生態(tài)、環(huán)境用水，缺水情況嚴(yán)重。20世紀(jì)80年代以后，隨著流域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)度加快，淮河流域水資源問題日漸突出，不符合可持續(xù)發(fā)展的要求，嚴(yán)重影響了流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.存在問題

淮河流域水資源問題主要有以下幾個(gè)方面：

（1）缺水問題突出，水資源開發(fā)利用過度

淮河流域是一個(gè)缺水地區(qū)。1949～1998年的50年中淮河流域旱災(zāi)頻繁發(fā)生，先后出現(xiàn)了12個(gè)大旱年份（大旱出現(xiàn)的頻次為4年出現(xiàn)一次）。旱災(zāi)已成為淮河的主要自然災(zāi)害。流域人均水資源量不到500 m3，僅為世界平均的1/20，是全國的1/5；畝均水資源量為417m3，僅為世界平均的1/7，是全國的1/5。目前淮河流域已有大中型水庫5700多座和水閘5000多座，總庫容303億m3，興利庫容150億m3，分別占多年平均年徑流量的51%和25%，地表水利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際上內(nèi)陸河流開發(fā)利用率水平。根據(jù)1996年國際自然資源會(huì)議認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，淮河流域水資源利用率接近50%,而人均水資源量不到500m3，屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，淮河流域缺水問題將更加突出。

（2）水資源時(shí)空分布不均，與區(qū)域生產(chǎn)力布局不相匹配

淮河流域地處我國南北氣候過渡帶，水資源年內(nèi)分配不均、年際變化劇烈。全流域70%的徑流集中在汛期6～9月，最大年徑流量是最小年徑流量的6倍。水資源的時(shí)空分布不均和變化劇烈，加劇了流域水資源開發(fā)利用難度，使水資源短缺的形勢(shì)更加突出。此外，水資源空間分布與區(qū)域生產(chǎn)力布局不相匹配。淮河以南地區(qū)的水資源量相對(duì)豐富，但經(jīng)濟(jì)較落后，經(jīng)濟(jì)總量小。2010年，該區(qū)域GDP僅占全流域GDP的12.6%，而水資源總量卻占全流域的27.2%。淮河以北地區(qū)（特別是山東省）水資源量較為貧乏，但經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)總量較大。

（3）水污染問題嚴(yán)重

截至目前，全流域共發(fā)生較大水污染事故近200起，直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)達(dá)數(shù)10億元，其中重大污染事故發(fā)生年份有1989年、1991年、1992年、1994年、2001年、2002年和2004年。水污染直接導(dǎo)致了水質(zhì)變差，給淮河沿岸取用水戶取水帶來了巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二、水資源管理對(duì)策

1.實(shí)現(xiàn)理念或思維方式大的轉(zhuǎn)變

理念和思路決定事物的發(fā)展方向和出路，也直接影響結(jié)果。淮河治理進(jìn)入新時(shí)期，流域面臨情況會(huì)更加復(fù)雜，有必要在總結(jié)吸收國外水資源流域管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和啟示的基礎(chǔ)上，緊緊把握新時(shí)期治水總體思路，建立新的理念、思路、價(jià)值觀體系。流域水資源的可持續(xù)管理需注重從工程建設(shè)管理到流域水資源綜合管理的轉(zhuǎn)變，從水環(huán)境末端治理、消極應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)引導(dǎo)與謀劃，同時(shí)應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系，做好“持久戰(zhàn)、攻堅(jiān)戰(zhàn)”的心理準(zhǔn)備，牢固樹立“全面、協(xié)調(diào)、平衡”的思維方式，從整個(gè)流域持續(xù)發(fā)展高度上來進(jìn)行水資源管理。

2.構(gòu)建科學(xué)的流域管理目標(biāo)體系

治淮工作進(jìn)入新的歷史時(shí)期，流域特征顯著變化，必然導(dǎo)致水資源管理目標(biāo)的更加多元化，要求更高。有必要在深刻理解水資源管理的終極目標(biāo)基礎(chǔ)上，建立一個(gè)流域與四省充分協(xié)調(diào)、有層次性、動(dòng)態(tài)性的目標(biāo)體系，保障流域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生態(tài)等各方面指標(biāo)共同發(fā)展，代替工程技術(shù)層面的水利管理新目標(biāo)體系。

3.引導(dǎo)公眾參與流域治理與管理

隨著流域內(nèi)人的社會(huì)化活動(dòng)加強(qiáng)，流域的社會(huì)化問題越來越顯著。公眾參與流域管理需求會(huì)越來越強(qiáng)烈，參與流域活動(dòng)會(huì)越發(fā)頻繁。公眾參與流域水資

源管理是方向之一，也是流域協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之一。在新時(shí)期治淮階段，這一需求尤其強(qiáng)烈，有必要著手公眾參與管理的機(jī)制和制度方面研究。

4.引入公共管理理論，加強(qiáng)水資源公共管理

目前，流域水資源監(jiān)督管理的傳統(tǒng)模式主要特征表現(xiàn)為過分依賴地方行政管理、取水許可缺乏監(jiān)督管理、水質(zhì)和水量缺乏統(tǒng)一管理、取水許可總量控制管理不夠科學(xué)等。政府作用是通過政策系統(tǒng)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)的，其實(shí)質(zhì)就是政策主體、客體與環(huán)境相互作用的過程。政策過程及其各項(xiàng)功能活動(dòng)是由信息、咨詢參謀、決斷、執(zhí)行和監(jiān)控等子系統(tǒng)所共同完成的，這些子系統(tǒng)各有分工、相互獨(dú)立，又密切配合、協(xié)同一致，才能保證政策大系統(tǒng)得以順利運(yùn)行。傳統(tǒng)的水資源行政管理模式，己經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)代水資源管理的現(xiàn)實(shí)要求。為此應(yīng)積極引入公共管理理論，建立健全水資源管理公共決策系統(tǒng)。

5.加強(qiáng)流域水資源監(jiān)測(cè)和管理系統(tǒng)建設(shè)

流域水資源管理滯后重要原因之一是水資源監(jiān)測(cè)和管理手段落后。流域目前沒有全面、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的水資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，水資源監(jiān)控能力與《水法》賦予的職責(zé)不相適應(yīng)。流域綜合管理的目標(biāo)要求流域水資源一體化管理，一體化管理迫切需要綜合的管理、服務(wù)平臺(tái)和工具——流域水資源管理系統(tǒng)。因此，要在思路理清、管理目標(biāo)明確情況下，緊密結(jié)合國家水資源管理系統(tǒng)建設(shè)的技術(shù)要求，注重加強(qiáng)水資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃建設(shè)和流域水資源管理系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)管理手段大的飛躍。

三、結(jié)語

在新的水資源管理形勢(shì)下，有必要積極轉(zhuǎn)變管理理念和思維方式，構(gòu)建科學(xué)的流域管理目標(biāo)體系，引導(dǎo)公眾參與流域治理與管理，研究建立高效的協(xié)調(diào)、分工工作機(jī)制，引入公共管理理論，加強(qiáng)流域水資源的公共管理、監(jiān)測(cè)、水文化建設(shè)、流域?qū)ｎ}調(diào)查與研究等基礎(chǔ)工作，構(gòu)建流域水資源規(guī)劃與研究體系，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)管理提供依據(jù)■

（作者單位：1.淮河水利委員會(huì)水文局（信息中心）2330012.安徽淮河水資源科技有限公司233000）