關于淮河沂河沭河水量分配方案及實施保障措施若干問題的思考

苗建中

關于淮河沂河沭河水量分配方案及實施保障措施若干問題的思考

苗建中

2016年7月20日，水利部以水資源〔2016〕264號文對《沂河流域水量分配方案》《沭河流域水量分配方案》進行了批復，《淮河水量分配方案》也即將獲批。批復要求各有關省人民政府要加強領導,將《方案》的實施納入地方經濟社會發展年度計劃和最嚴格水資源管理制度考核內容,按照《方案》確定的水量份額，合理配置水資源，實行用水總量控制，確保流域主要控制斷面下泄水量。淮河水利委員會要組織制定流域水量調度方案，年度水量分配方案和調度計劃，加強流域水資源統一調度管理，加強省界斷面監測設施建設，實施省界斷面出境水量管理，強化《方案》的組織實施和監督檢查。

一、淮河沂河沭河基本情況

淮河集水面積約19萬km2，約占流域總面積的71%。淮河干流發源于河南省南部桐柏山，自西向東流經河南、安徽、江蘇至江蘇省的三江營入長江，全長約1000km2，總落差200m。從河源到洪河口為上游，流域面積3萬多km2，河長364km；從洪河口至洪澤湖出口為中游，面積約13萬km2，河長490km；洪澤湖中渡以下為下游，面積約3萬km2，河長150km。

沂河發源于沂蒙山沂源縣西部，向南流經山東省沂源、沂水、沂南、蘭山、河東、羅莊、蒼山和郯城八縣（區）以及江蘇省徐州市的邳州市和新沂市，至新沂苗圩入駱馬湖。河道全長333km，控制流域面積11820km2。其中，山東省境內河長287.5km，流域面積1077km2；江蘇省境內河長45.5km，流域面積1048km2。

沭河發源于沂蒙山沂水縣沂山南麓，向南流經山東省沂水、莒縣、莒南、河東、臨沭和郯城六縣（區）以及江蘇省徐州市的新沂市以及連云港市的東海縣，于新沂市口頭村入新沭河。河道全長300km，其中大官莊人民勝利堰閘以上長196.3km，以下長103.7km（江蘇省境內47km）。流域面積6400km2，大官莊樞紐以上流域面積4519km2，大官莊以下1881km2（江蘇省境內1048km2）。

二、淮河沂河沭河水量分配方案的主要內容

淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的總體目標是要通過制定淮河流域主要河流水量分配方案，確立流域水資源開發利用控制紅線，建立流域取用水總量控制指標體系，規范水資源開發利用行為，協調區域經濟社會發展和流域資源承載能力之間以及不同行政區用水之間的關系，切實保障流域和區域供水安全、糧食安全、生態安全，合理配置水資源，維系良好生態環境和節約保護水資源，實現以水資源可持續利用支撐經濟社會可持續發展。

淮河沂河沭河水量分配方案確定了分配原則、分配意見、主要斷面控制指標，并提出多項保障措施。方案主要內容如下：

淮河水量分配方案：2030水平年，淮河流域湖北省、河南省、安徽省、江蘇省的多年平均分配水量分別為1.50億m3、65.5億m3、100.6億m3、68.4億m3。淮河干流選擇王家壩、蚌埠、小柳巷、洪澤湖為主要控制斷面，河南省出境水量以淮河干流王家壩水文站實測徑流量核定，安徽省出境水量以淮河干流小柳巷水文站實測徑流量核定。

沂河流域水量分配方案：2030水平年，沂河流域山東省、江蘇省的多年平均分配水量分別為16.30億m3、3.36億m3。沂河干流選擇臨沂、蘇魯省界、沂河末端為主要控制斷面，山東省出境水量以沂河干流蘇魯省界水文站實測徑流量核定。

沭河水量分配方案：2030水平年，沭河流域山東省、江蘇省的多年平均分配水量分別為8.52億m3、3.02億m3。沭河干流選擇大官莊、蘇魯省界、沭河末端為主要控制斷面，山東省出境水量以沭河干流蘇魯省界水文站實測徑流量核定。

淮河沂河沭河水量分配方案還明確了干流主要斷面不同來水頻率下泄水量和主要斷面最小生態流量控制指標。

三、淮河沂河沭河水量分配方案的主要特點

淮河沂河沭河水量分配方案編制是以淮河流域水資源綜合規劃配置成果為基礎，以淮河流域用水總量控制指標為控制，并與相關規劃和技術標準相銜接。淮河沂河沭河水量分配方案具有以下特點：

1.統籌考慮當地地表水與地下水、跨流域調水及其他水源

淮河沂河沭河水量分配的對象僅為當地地表水。依據淮河流域水資源綜合規劃，按照用水總量控制管理要求，地下水、跨流域調水及其他水源供水量是確定規劃水平年當地地表水可分配水量的邊界條件。淮河流域當地水資源相對不足，局部地區缺水嚴重，開展跨流域調水（引江、引黃），可以有效解決本流域水資源不足。

2.統籌考慮河道外用水與河道內用水

淮河沂河沭河水量分配統籌考慮了河道外可分配水量與河道控制斷面下泄指標。地表水可分配水量是指在保護生態環境、促進水資源節約和實現水資源可持續利用的前提下，經綜合平衡河道內外用水關系，確定的可用于本流域河道外利用的最大地表水份額。河道內用

水量計算除考慮河道內用水要求外，還應考慮干流對其下泄水量的要求，提出不同來水條件下的河流主要控制斷面下泄指標。

3.統籌考慮河道控制斷面水位和流量

淮河沂河沭河流經不同的省級行政區，由于歷史原因，有的省界斷面設有控制站，有的沒有控制站。多年的水資源管理經驗證明，單一的省界斷面水位控制或流量控制都難以實施有效分水，也不能進行有效的水量調度和監管。為滿足河湖基本生態用水需求，維護河湖生態健康生命，控制斷面必須維持一定的水位和流量，對省界斷面和重要控制斷面實施下泄水量和流量雙控制。

4.統籌考慮用水和耗水、水量和水質

淮河沂河沭河可分配水量包括取用水量和耗損量兩項指標。依據用水總量控制目標及控制方案，在基本保障河道內生態用水的條件下，合理確定規劃水平年按用水口徑的地表水可分配水量；依據規劃水平年相關省水資源用水耗損率，分析確定按耗損口徑的可分配水量。淮河沂河沭河水量分配既考慮水量，又考慮水質，省際斷面水質應符合《全國重要江河湖泊水功能區劃（2012-2030年）》確定的水質目標要求。

5.統籌考慮生活、生產和生態環境用水

在方案編制過程中，充分考慮流域和區域水資源承載能力，強化水資源的行業配置，統籌考慮生活、生產和生態環境用水，優先保障城鄉居民生活用水，確保河道生態基本用水，優化配置生產經營用水，有效發揮水資源多種功能。

6.統籌兼顧上下游、左右岸、地區間的用水權益

淮河沂河沭河水量分配涉及相關省的用水權益，歷史遺留問題多，用水矛盾突出，有關地區對分水較為敏感和高度關注。方案統籌兼顧上下游、左右岸、地區間的用水權益，處理好流域與區域、現狀用水與發展用水的關系，加強與相關省的溝通協調，充分吸納相關省提出的合理意見和建議。

四、落實淮河沂河沭河水量分配方案的保障措施

為確保淮河沂河沭河水量分配方案落到實處，需要采取工程與非工程的保障措施。

1.完善水量分配組織實施決策和協調機制，建立水量調度聯席會議制度

建立良好的決策和協調機制是確保水資源管理體制良性運行的迫切要求，也是保障水資源優化配置、合理分配和高效利用的前提條件。一是建立淮河沂河沭河水量分配方案實施的協商機制，明確職責，劃清事權，理順關系。研究制訂水量分配監督實施方案，包括水量分配組織實施協調方案、水量分配組織實施協調程序，以及年度用水總量控制管理辦法等。二是建立由流域機構和相關省水行政主管部門代表參加的水量調度聯席會議制度，完善水量調度協商機制，旨在研究解決流域水量調度工作中的重大情況和問題。聯席會議主要內容是：負責水量調度方案組織編制與實施，負責協調省際水量調度出現的矛盾和糾紛，負責制訂水量調度監督管理等相關制度。

2.編制水量調度方案，實施科學調度

水利工程合理調度是落實水量分配方案的重要手段。首先，依據淮河沂河沭河水量分配方案分配給相關省的水量份額，制訂水量調度方案、年度水量分配方案和調度計劃，以及旱情緊急情況下的水量調度預案。編制水量調度方案應遵循分級管理、分級負責的原則，實行用水總量控制和主要斷面下泄水量控制。按照“動態調整”的原則，根據每年水資源情勢的中長期預估，科學制訂年度水量分配方案。年度水量調度計劃制訂可根據流域下一年度水量分配方案和年度預測來水量、水庫蓄水量，實行按比例豐增枯減、以豐補枯、季節調配的調度原則。其次是加強水文測報工作，建立先進的水文自動測報和預警系統，科學預測年度來水量，為水量調度工作提供技術支撐。此外，要加強對重要控制工程尤其是省界斷面控制工程的調度運行管理，對于流域影響較大的屬于地方管理的水利工程也要納入流域統一調度，通過水利工程合理調度，有效控制斷面下泄水量。

3.加強建設水資源監控計量，全面提高水資源監控、預警和管理能力

省界控制斷面及重要控制斷面是監控管理水量分配實施情況的節點，斷面最小下泄水量、最小生態流量、水質控制指標是落實水量分配的約束性指標。目前，沂河沭河省界控制斷面均為虛擬斷面，尚未建設水文監測設施，難以實施有效分水和斷面流量控制。為將水量分配落到實處，應加快推進淮河流域國家水資源監控能力二期項目建設，健全重點用水戶、省界斷面和重要控制斷面、水功能區三大監控體系，進一步提高用水計量和監控能力。加強省界斷面水質水量監測，完善省界斷面站點布設和監測體系，逐步實現斷面下泄流量遠程實時監控，為實施水量分配提供技術支撐。對于控制性水庫出口斷面、支流匯入干流的入河口斷面也應實施在線監控。另外，大型灌區和引水工程等取用水戶的取水應安裝符合國家計量標準的取水計量設施，逐步實現全面非農取水戶與農業灌區口門在線監控與信息化管理。

4.加強用水總量控制管理，強化監督考核

各級水行政主管部門應按照用水總量控制管理要求，加強計劃用水管理，嚴格取水許可審批管理，加強用水總量控制。流域內批準取水的總耗水量不得超過本流域水資源可利用量，行政區域內批準取水的總水量不得超過流域管理機構或者上一級水行政主管部門下達的可供本行政區域取用的水量。取用水總量接近用水總量控制指標的，有管轄權的水行政主管部門應當限制審批該區域內新建、改建、擴建建設項目。取水審批機關審批下達的年度取水計劃中的用水總量，不得超過年度水量分配方案分配給

相關地區的水量份額。

加強監督管理和績效考核，落實水量分配和水資源調度行政首長負責制，有關省人民政府應將水量分配方案確定的總量指標層層分解，將落實用水總量控制指標、水量分配方案和年度調度計劃納入流域內各級行政首長任期考核目標，實行行政首長責任追究制度。

5.強化水資源節約利用，加強水資源保護力度

落實節水優先方針，全面推進節水型社會建設，形成節水型經濟結構、生產方式和消費模式。加快節水技術研發和推廣應用，推動節水技術進步。加強工業節水技術改造，規范高耗水行業用水管理；積極推廣農業高效節水灌溉技術，加快發展高效節水灌溉；加強城市供水管網改造，降低管網漏失率。鼓勵再生水、海水、礦坑水、雨水等非常規水源開發利用。深化水價改革，運用經濟杠桿促進節約用水。

加大水污染防治力度，加強入河排污口和水功能區監督管理，全面推行水功能區限制納污總量控制，保護水資源和水生態環境。加強水質動態監測和外調水水質監控，確保省界斷面水質達到控制目標。制訂突發性重大水污染應急預案，提高應對突發性水污染事件的應急處置能力。

6.開展水量分配方案實施后評估，適時修訂水量分配方案

水量分配方案的組織實施是否有效，分配目標是否實現，以及公眾滿意度如何，這些都有待于后期的水量調度實踐來進行檢驗。為總結分水管理的經驗，進一步提高水資源管理水平，應結合水量調度實踐，開展淮河沂河沭河水量分配方案實施后評價工作。研究提出適合的水量分配后評估方法，從水量分配方案實施的目標、實施效果、制度建設及措施落實情況三個方面構建水量分配后評估指標體系，科學評估水量分配的執行效果，及時發現和解決水量分配方案實施過程中存在的問題，并在此基礎上提出改進可供水量計算方法、水量分配方案協商機制與組織實施程序等方面的措施建議。根據水量分配后評估情況，應適時修訂和完善淮河沂河沭河水量分配方案■

（作者單位：水利部淮河水利委員會233001）