國企療毒：管控高管

國企療毒：管控高管

國企高管特別是“一把手”等主要領(lǐng)導(dǎo)的犯罪行為，導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失，民眾財(cái)產(chǎn)和生命安全遭受威脅，社會(huì)不公加劇放大，成為國企健康運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心腹大患。

近期，一則有關(guān)山西省某國有金融機(jī)構(gòu)黨委書記兼董事長花費(fèi)3.9億公款購買公務(wù)機(jī)，家中被搜出70箱紀(jì)念幣的報(bào)道在各類媒體上不脛而走。而這只不過是國企高管貪腐的冰山一角。國企高管特別是“一把手”等主要領(lǐng)導(dǎo)的犯罪行為，已成為國企健康運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心腹大患。

國企為什么腐敗頻發(fā)

在近年來的反腐風(fēng)暴中，國企淪為重災(zāi)區(qū)，大批國企高管因嚴(yán)重違紀(jì)違法而“落馬”。

“國企腐敗與國企定位有直接關(guān)系。”中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華著重強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。“國企如果被視為盈利性組織，就很容易滋生腐敗。國企既有行政權(quán)力，又有政府的天然庇護(hù)，更有直接的經(jīng)濟(jì)利益。國企腐敗的發(fā)生是因?yàn)橛袡?quán)力和市場交易，市場化定位很容易導(dǎo)致國企高管腐敗，這點(diǎn)毫無疑問。”

中國政法大學(xué)研究生院院長李曙光教授認(rèn)為，國企高管腐敗的內(nèi)部原因主要有三點(diǎn)，“一是國企的公司法人治理結(jié)構(gòu)存在缺陷；二是國企改革不到位，信息不透明、不公開，重大事項(xiàng)決策不透明，包括人事制度、財(cái)務(wù)報(bào)表、高管薪資、重大投資項(xiàng)目等；三是國企的管理體制偏行政化，不是以市場化為導(dǎo)向，不是效率優(yōu)先，而是行政命令優(yōu)先，以行政命令為導(dǎo)向，下級服從上級，政企不分?！?/p>

國企高管有行政級別，與政府官員可以相互輪轉(zhuǎn)，官員可以被任命為國企高管，反之亦然。“國企是市場經(jīng)濟(jì)的組成部分，面臨著競爭壓力。政府公務(wù)員安排到國企擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一些人并不熟悉企業(yè)經(jīng)營管理和市場運(yùn)作規(guī)律，加上決策過程的信息不透明不公開，缺少科學(xué)合理的論證，很容易做出不合理不符合市場和效率的決策，導(dǎo)致在重大項(xiàng)目上的失誤和國有資產(chǎn)流失。政企不分是國企的重大弊端。”李曙光分析道。

國企腐敗高發(fā)于能源、電力、通信等壟斷行業(yè)。李曙光認(rèn)為，國企腐敗與國企壟斷地位有關(guān)，國企高管腐敗高發(fā)于壟斷行業(yè)，也與國企高管掌握的權(quán)力大小有關(guān)。根源在于政企不分。

“國企一方面是市場主體，參與市場競爭，另一方面國企高管掌握著各種重大事項(xiàng)的審批權(quán)，如項(xiàng)目招投標(biāo)、財(cái)務(wù)簽字、人事任免等等權(quán)力。由于缺少公開透明和有效監(jiān)管，就為國企高管權(quán)力尋租、貪污受賄打開了方便之門?！彼f道。

聶輝華認(rèn)同國企治理結(jié)構(gòu)不完善的判斷，“監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，董事會(huì)沒有起到應(yīng)有作用，內(nèi)部監(jiān)督乏力，而外部監(jiān)督如中小投資者的監(jiān)督作用也沒有充分發(fā)揮。”對于國企腐敗是否源于壟斷地位則有不同看法，他分析道：“現(xiàn)存國企大多集中于資源類、公共服務(wù)類、平臺(tái)類（如融資平臺(tái)）、金融系統(tǒng)（如銀行）和軍工等領(lǐng)域，這些行業(yè)大多具有天然壟斷的特征。只要存在互聯(lián)互通、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè)，就具有天然壟斷的特征，就有國企存在的必要。在天然壟斷的行業(yè)，由民企經(jīng)營也會(huì)出現(xiàn)一家壟斷，比方在同一地區(qū)不太可能出現(xiàn)兩家自來水公司?！?/p>

市場化還是行政化

“國企定位一直沒有厘清。”聶輝華強(qiáng)調(diào)，“如果賦予國企權(quán)力，就不應(yīng)該施加盈利的壓力；沒有市場利潤的考核目標(biāo)，遠(yuǎn)離了市場，國企領(lǐng)導(dǎo)想腐敗也難，因?yàn)闄?quán)力不能變現(xiàn)。國企定位究竟是公共服務(wù)還是市場化？也許一部分是市場化，大部分國企應(yīng)逐漸變成公益單位?！?/p>

李曙光剖析腐敗加劇的原因在于，“國企改革前，沒有形成市場經(jīng)濟(jì)，國企高管無法將手中的權(quán)力拿到市場中去交易，因而腐敗尚不嚴(yán)重。實(shí)行市場化改革后，高管利用上述多種弊端，在市場中進(jìn)行權(quán)力尋租，由于信息不公開不透明和缺乏有效監(jiān)管，造成腐敗加劇?！?/p>

國企高管是否應(yīng)脫離行政化轉(zhuǎn)型為真正的企業(yè)家？李曙光表示：“國企應(yīng)去行政化，真正融入市場；破除壟斷，參與公平競爭，才能更有效地防治腐敗?！?/p>

聶輝華表示，“國企是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府不希望對國企失去有效控制，如果完全市場化，高管不聽政府，就會(huì)失去對國企的有效控制。困難在于國企處于半行政化和半市場化之間，國企領(lǐng)導(dǎo)由行政任命，同時(shí)有市場盈利的指標(biāo)，進(jìn)行利潤考核。這樣就很難兩全其美。不如讓國企成為非盈利的公益機(jī)構(gòu)，回歸公共服務(wù)功能，國企領(lǐng)導(dǎo)由行政任命?！?/p>

近期國資委文件提出要對國企進(jìn)行分類管理，包含了國企領(lǐng)導(dǎo)的分類管理。文件把國企區(qū)分為公益類和商業(yè)類。聶輝華認(rèn)為，對國企實(shí)行分類管理是正確的，但目前公益類和商業(yè)類還是沒有明確區(qū)分為公共服務(wù)類和盈利類，兩者還是都要盈利。“商業(yè)類國企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。改革還是取決于國企定位，國企最終還是要回歸公益性?！彼f道。

有觀點(diǎn)認(rèn)為國企應(yīng)建立職業(yè)經(jīng)理人制度以克服行政化弊端。聶輝華認(rèn)為這同樣關(guān)乎國企定位，“如果定位為公益機(jī)構(gòu)，高管就應(yīng)該到非盈利組織去找。現(xiàn)在的國企基本都在壟斷性行業(yè)，與民企處于不同的行業(yè)，從民企很難找到適合國企的高管人才，最后也只能由行政任命。”

“國有企業(yè)如果放松監(jiān)管，就會(huì)腐敗泛濫；如果加強(qiáng)監(jiān)管，就會(huì)不作為泛濫，也吸引不到優(yōu)秀經(jīng)營人才。30年來國企改革就這樣搖擺或徘徊?！鄙虾４髮W(xué)管理學(xué)院教授孫繼偉說。

孫繼偉設(shè)計(jì)了三招幫助國企走出上述搖擺怪圈。其一是隔離：通過總經(jīng)理一個(gè)崗位把政企兩種剪不斷、理還亂的關(guān)系隔離開，總經(jīng)理以上（含黨委、組織部、董事會(huì)等）參照政府監(jiān)管，總經(jīng)理以下，完全按市場化管理。

其二是外包：通過公開招標(biāo)把國有企業(yè)的考核、評價(jià)和激勵(lì)（薪酬）方案的制定和實(shí)施外包給民營專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。公開招聘、任用總經(jīng)理的工作和權(quán)限也要全部外包給民營專業(yè)機(jī)構(gòu)。其三是公開：總經(jīng)理之上和之下兩層次、四類的決策文件（含會(huì)議紀(jì)要、郵件等）全部掃描后上網(wǎng)，即黨委、組織部、董事會(huì)等對總經(jīng)理的監(jiān)管及日常管理文件；國資委對民營專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的招標(biāo)決策過程的文件等。總經(jīng)理對副總及部門的決策和管理文件全部掃描后上網(wǎng)?！耙陨先斜仨毰涮讓?shí)施，單實(shí)施某一招是沒有用的?！彼a(bǔ)充道。

（《檢察風(fēng)云》2016年13期）