對我國農村土地承包經營權“三權分離”政策的法律思考

唐睿欣*

湘潭大學法學院，湖南　湘潭411105

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對我國農村土地承包經營權“三權分離”政策的法律思考

唐睿欣*

湘潭大學法學院，湖南湘潭411105

摘要:基于農村土地流轉的實踐，我國提出引導農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的制度建構，以保障農村土地流轉科學有序進行，土地承包權與經營權存在著權利屬性、侵權形式及援救方式上的差異，進行分離有一定的法理基礎，且能解決因土地流轉而引起的理論爭議，更好的保護農民的權益。

關鍵詞:土地承包權;土地經營權;三權分離

2014年我國中央一號文件首次提出“在堅持農村土地所有權不變的基礎上，促進土地承包權與經營權分離”政策，這是改革開放以來，我國調整農村生產力與生產關系的又一次改革。這次農村產權改革對農業的發展及農民權益的保護具有重要意義。

一、理論界對“三權分離”政策的看法

農村改革政策的頒布既關系著農村制度的發展趨勢，又關系著我國“三農”的命運，因此，社會各界對之無比關注。近幾年，我國理論界對土地產權改革政策的看法不一，對“三權分離”政策的可行性爭論不止。不少人認為，這次土地產權制度改革符合我國農村發展的實際情況，是農業發展的必然趨勢。但也有不少人認為，“三權分離”是政策上的派生詞，將之運用到農村制度實踐中，缺乏法律依據及理論支撐。由此可見，對“三權分離”政策的爭議主要集中在土地經營權是否能作為一種獨立的權利從土地承包經營權中獨立出來。眾所周知，任何政策的頒布都不會空穴來風，沒有充分的實踐考察及理論分析，政府是不會隨意出臺相關政策的。下文就我國土地承包權與經營權分離的法理基礎進行分析，為“三權分離”政策的運行提供理論認識。

二、我國土地承包經營權“三權分離”的法理基礎

自古以來，權利都會隨社會、經濟、文化格局的變化而發展變化。農村土地產權也不例外，隨著農村經濟的發展，土地承包權與經營權從方面都越發表現出不同，主要體現在:

(一)權利屬性相異

(1)兩者的權利主體有所差異。根據我國《農村土地承包法》，土地承包時，只有集體組織內部成員才有資格承包該集體農用土地。因此土地承包者既是土地所有者，又是土地承包者;既是集體土地如何分配的決策者，又是被集體土地政策調整的一份子。但土地經營者就與之不同，土地經營者可以是任何單位、組織和個人，因此，其主體來源廣，需求不一，如果不將其分類規范，勢必會導致農村土地流轉雜亂無章，農民的權益得不到保障。(2)兩者包含的內容差別較大。就土地承包權的立法現狀來看，土地承包權除了自身權利內容外，還包含一部分土地所有權內容，是一種具有中國特色的權利分配。其權利內容法定，任何人都不得超越法律規定范圍而行使。但土地經營權受土地流轉合同調整，其內容根據當事人的意思自治基本規定在流轉合同中，因人因地而異。(3)兩者的權利性質存在差異。土地承包權已被我國《物權法》法定為用益物權，而流轉后的土地經營權卻是一種基于合同產生的債權。

(二)侵權形式不同

社會存在權利就不可避免的存在侵權，土地承包權一經成立就受法律調整，承包者可以獨立行使自己的權利而不受外界的非法干擾。未經承包者同意的占有、使用等行為都構成法律上的侵權，如非法干涉承包方的自主經營權、發包方違法收回或調整土地、剝奪婦女或入贅婿依法享有的土地承包權、強迫經營者進行土地流轉等。而土地經營權隨著承包者與經營者簽訂的合同成立而產生。任何一方違背合同約定的行為，以及違反法律對農業生產原則性規定的行為都屬于侵權行為，與土地承包權相比，土地經營權的侵權行為具有較大的變動性，因當事人簽訂的合同內容而有所差異。

(三)援救方式不同

土地承包權受侵害的援救方式有當事人相互協商、調解、行政裁決、仲裁、訴訟這五種渠道。但不是所有的土地承包權受侵害時都適用這五種援救方式，如因土地承包權權利取得引發的糾紛就不在司法調整的范圍內，只能通過行政裁決解決。另，因土地征收引起糾紛也不在司法調整范疇，糾紛解決應采用行政前置程序。而土地經營權受侵害的援救方式卻是和解、調解、仲裁、訴訟四大途徑，它與一般的民事糾紛大致相同。

三、“三權分離”的法理意義

土地流轉后就出現了同一土地上有所有者、承包者與經營者三個不同主體的局面。我國通過政策引導以規避土地流轉出現的混亂，盡可能的保護不同主體的利益不受侵犯，同時鼓勵承包權與經營權相分離，實現土地資源最優化配置。因此我國土地“三權分離”政策的推行，既有大力保護農民權益，促進不同主體間互利共贏之效，又有科學配置土地資源，實現農業產出最大化之功，其對中國農業發展具有深遠意義。

首先，“三權分離”政策的頒布解決了因土地流轉而引起的理論爭議。自我國允許農村土地可以依法自由流轉以來，學界就對土地流轉抱有不同態度，有的學者認為土地流轉會促進物盡其用;但有的學者認為土地流轉過程中，部分轉入者抱有“圈地”心理而不斷侵犯農民的權益，使得農民不但沒有從中獲得應有利益反而成為土地流轉的“犧牲者”。大量農民也擔憂會因土地流轉而出現承包地無法收回的局面，因此他們寧可將土地荒置，也不愿流轉土地。土地“三權分離”政策頒布后，從很大程度上消除了學者和農民的這種顧慮，特別是土地確權政策的實施，更是給農民吃了一顆“定心丸”。為土地的有序流轉提供了強大的政策指導和相應的保障。

其次，“三權分離”政策更有利于保護土地承包者的權益。隨著土地流轉政策的放開，參與流轉的主體日益增多，從流轉方來看，流轉主體主要是與集體簽訂了承包合同的農戶;而從土地轉入方來看，其主體可以是國家、任何組織、個人(還包括臺商和國外資本者)，這里統稱為國家和

農業經營者。這些不同主體的利益訴求是不一致的，如國家關注的是糧食供給和糧食安全，所以國家禁止農村土地“非農化”使用;農民在乎的是流轉收益，以及土地流轉出去后是否能收得回來;土地經營者則看中的是經營利益最大化，即“種什么最賺錢”。“三權分離”政策就是為了最大程度的保護農民的土地權益，平衡土地流轉主體間的各自利益，讓他們能互利共贏的情境下應運而生的。

“堅持土地所有權不變，穩定農民土地承包權，放活土地經營權，科學引導土地有序流轉”，這是這幾年農業政策的宗旨，這一政策的提出對農村發展具有較大的理論和現實意義。

［參考文獻］

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［2］蔡立東，姜楠.承包權與經營權分置的法構造［J］.法學研究，2015.3.

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*作者簡介:唐睿欣，女，湖南永州人，湘潭大學法學院·知識產權學院，碩士研究生，研究方向:法理學。

中圖分類號:F321.1

文獻標識碼:A

文章編號:1006－0049－(2016)04－0094－02