《行政處罰法》實施的困境反思

李　曉*

上海政法學院，上海　201701

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《行政處罰法》實施的困境反思

李曉*

上海政法學院，上海201701

行政處罰法實施二十多年來，其對于規范處罰行為、監督行政機關依法行使職權發揮了重要作用。但《行政處罰法》存在的“惡性普法”效應，對于法律的實施運作產生了不利后果。因此，有必要反思《行政處罰法》的實施效果，并根據問題提出解決方案。

行政處罰法；惡性普法；程序參與

一、《行政處罰法》的價值分析

《行政處罰法》的良性實施對法治建設意義重大。首先，建設法治社會需調動公民的積極性。公民通過處罰程序的參與實現對政府的有效監督，使權力圍繞公民利益設定的軌道運行；其次，只有充分發揮公民權利對于行政權力的制約作用，使權力在規則和監督下行使，政府才能真正實現法治化。公民通過參與行政處罰權的運作，從程序全過程對行政權力的來源、主體、運行、后果等進行監督，這必將推動法治政府的建設；國家是公民社會和上層政治構成的有機體，作為國家最重要的兩大因素，法治社會、法治政府都得以建立，在此基礎上的國家法治化也必將最終建立。

二、《行政處罰法》的實施反思

雖然《行政處罰法》對于法治建設、依法行政的意義重大，但其在實施過程中產生了一種“惡性普法”效應。在行政執法實踐中，不乏相對人在受到不利益處分之后才知曉其行為系違法行為，應受處罰的情形。行政相對人事前并不知處罰法的規定，其實施了違法行為，該行為應受行政處罰，那么相對人仍應受到行政制裁。相對人的主觀心理要素(故意、過失)不是處罰的構成要件。在實務中通常考慮的是相對人行為違法性、法律條文的明文規定等要素。

《行政處罰法》所設定的處罰是一種事后制裁，通過其震懾迫使相對人不再實施該違法行為，以達到維護行政管理秩序的目的。這種事后性具有滯后效果，相對人事前不知該行為違法而實施了該行為，其受到行政處罰的，容易產生一種逆反、抵觸心理，不利于該法的進一步實施。行政處罰法的“惡性普法”效應，就是通過事后對相對人科處制裁的方式使其明晰違法行為以及懲罰。這種使人“吃一塹、長一智”的明法方式存在弊端，亦即《行政處罰法》實施產生的不良后果，這也反映出我國《行政處罰法》公布、宣傳、實施方面存在的不足之處。

三、行政處罰法實施困境的破解

如何遏制其“惡性普法”效應，安撫相對人的抵觸情緒，破解處罰困境是行政主體踐行建設法治國家、法治社會、法治政府任務和使命的需要，是執法主體在新的社會環境下轉變執法思路的要求。筆者認為，實現單純的事后制裁向事前宣傳、事后制裁相結合、單純的硬規制向硬規制、軟規制相結合、“權力本位”向“權利本位”執法思維的轉變是解決該問題的關鍵。

首先，加強法治宣傳教育。通過宣講會、討論會等多種形式宣傳處罰法，并在政府官方網站、政府公報上刊載處罰法條文，以及處罰的經典案例供行政相對人閱覽，同時在政府辦公大廳應設咨詢服務臺、在政府網站上派專門負責人提供答疑解難服務。

其次，建立誠信檔案與預警機制。根據違法程度，行政主體可對危害較小的違法行為不予處罰，對其進行提醒、批評教育，并告知其如再次違反法律規定，實施違法行為，則對其從重處罰。這便是一種軟規制，以提醒、批評教育的方式將可能造成的危害、違法的法律告知相對人，使其認識到自身錯誤，并予以改正。然后將其登記，再次違法將錄入公民誠信檔案。根據誠信檔案中記錄的違法、犯罪程度、次數，對公民的福利予以限制，以達到制裁目的。這種預警機制的建立，可以使相對人明確違法行為及其后果，對嚴重違法行為的發生起到預防作用。

最后，轉變執法理念，加強程序監督。傳統的管理行政已無法適應社會發展的需要，法治行政、服務行政則要求行政主體轉變執法理念，為社會公眾謀取福祉。行政處罰法雖具有剛性特征，但這并不抹殺其柔性的一面，行政主體在執法實踐中仍可考慮相關情形行使裁量權，保護相對人的合法權益。發揮聽證作用，使相對人通過參與聽證程序得到充分申辯的機會，行政主體也能夠做出正確的決定。此外，相對人還可通過程序參與實現對行政主體執法監督和抵觸情緒的釋放，并在行政主體違反行政程序時，要求其承擔相應的法律責任。

四、結語

這種“惡性普法”效應彰顯了執法思維與守法思維的不一致。執法主體在實施處罰時充分未能考慮相對人的主觀過錯，處罰根據主要是行為的客觀要素，這種執法思維未能實現執法理念的轉變。而相對人則由于事前不知行為違法，在處罰時行政主體有違反行政處罰程序的行為，如未告知其處罰的依據、救濟方式，未聽取其陳述和申辯的，相對人對該處罰決定不服，極容易曲解該法的立法目的，并對該法的實施產生阻力。當前轉變執法思路，加強行政相對人的程序參與和程序監督，方是問題解決之道。

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李曉(1991-)，女，漢族，山東德州人，上海政法學院研究生在讀，研究方向：憲法與行政法學。

D922.1A

1006-0049-(2016)16-0094-01