上海歷史建筑保護管理的實踐與探索

■ 曾浙一 Zeng Zheyi

上海歷史建筑保護管理的實踐與探索

■ 曾浙一 Zeng Zheyi

結合上海“十三五”歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護發展規劃，圍繞上海國際大都市和建設全球城市的目標和“創新、協調、綠色、開放、共享”的理念，尊重和順應城市發展規律，借鑒國外先進經驗，發揮法治引領作用。在為兄弟省市服務、為“一帶一路”服務、為依法建設和管理城市等方面，還需要花更硬的功夫、盡最大的努力、集更多的智慧，共同促進歷史文化遺產保護管理水平的不斷提高。

歷史建筑；更新利用；保護管理；實踐探索

1 上海歷史建筑遺產保護管理概述

上海自1986年被列為中國“歷史文化名城”以來，市委、市政府歷任領導都高度關注和重視本市歷史建筑遺產的保護管理和更新利用工作，提出“建立最嚴格保護制度”的工作要求，通過與國內外交流與合作、取長補短、相互促進，開展了一系列的試點與創新。經過20多年努力，在保護與傳承、修繕與更新、開發與利用等方面取得了一定的實效，得到市民百姓的歡迎和配合。

1.1 提升認識，依法嚴管

近年來，習總書記多次提出加強歷史文化遺產保護的指示，中央城市工作會議也進行了具體部署。上海市委、市政府多次研究保護管理工作，通過市住建委與市規劃局、市文物局和區縣政府長期以來的深入研究、試點先行、相互配合、共同努力和探索創新，在市區人大、政協、科研院校、專家學者、廣大市民百姓和社會各界的幫助支持下，以“全面規劃、分層推進、突出特色、整體保護、積極利用、依法嚴管”的原則，促進保護、利用和管理，使其在立法、體制、機制和管理體系等方面都取得了積極的成效。“保護歷史建筑，延續城市文脈，留住記憶鄉愁”成為共識，也漸漸成為廣大市民真情關注的焦點和積極參與的熱點，形成了良好氛圍。

1.2 深入挖掘，應保盡保

1989～2005年，上海市分4批公布了632 處，共2 073幢優秀歷史建筑，總面積約400萬m2；2015年8月，市政府又批準公布了第五批426處優秀歷史建筑。目前，本市共有優秀歷史建筑1 058處及眾多保留建筑，遍布全市16個區縣，涉及居住、辦公、商業、文教、旅游、宗教、產業、倉儲、橋梁等各種類型。有哥特、文藝復興、巴洛克、新古典主義、洛可可等西方建筑風格，有中國、意大利、法國、德國、英國、西班牙、俄羅斯、日本等各國建筑特色，有舊式里弄、新式里弄、花園里弄等大量中西合璧的房屋和街坊……其建筑類型之多、藝術種類之廣、使用功能之全，堪稱“萬國建筑博覽會”。

1.3 資源整合，形成合力

本市有歷史風貌保護區44片，包括外灘、人民廣場、老城廂、衡復、山陰路等12片風貌區在中心城區，以及浦東、松江、嘉定、奉賢、崇明等郊區風貌區32片。這其中，有國家級歷史文化名鎮10個，市級風貌特色村10個；國家級傳統村落5個，市級風貌特色村40個。自2005年以來，又新增119處風貌街坊和23條風貌保護道路，形成了“點、線、面”結合，市、區全覆蓋的保護管理體系，產權人、使用人、保護管理部門職責明確，各方技術資源、管理資源得到不斷整合，因地制宜、屬地管理、優勢互補形成合力。

2 上海市優秀歷史建筑保護管理的實踐

優秀歷史建筑的保護管理和更新利用是城市發展的重要任務，是舊區舊房更新改造與城市建設發展密切度很高的工作，也是國內外長期研究的重點難題。如何使建筑保護與城市發展相結合，如何促進社會各界提高建筑保護意識，如何借鑒國外發達國家的成功經驗探索出上海保護管理之路，需要進行不斷實踐創新和總結提高，這涉及到城市管理與建設的諸多方面。

2.1 形成上海特色保護管理法律規章體系

2.1.1 強化法規制定

上海先后制定了一系列的政策法規，特別是1991年市政府8號令頒發的《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》和2002年市人大通過的《上海市歷史文化風貌和優秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱《保護條例》），是上海全面開展保護管理的重要標志，對優秀歷史建筑的批準公布、保護修繕、使用管理等都作出了嚴格規定。

2.1.2 強化規章配套

2004年，市政府又下發了《關于進一步加強本市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護的通知》，通過市縣深入調研，提出“建立最嚴格的保護制度”工作要求。作為《保護條例》的細化，住建和規劃管理部門近幾年又相繼出臺了關于風貌區保護、詳規控制、市區分級管理、房屋交易管理、房屋征收基地嚴格建筑保護和風貌保護道路管理等方面的規范性文件。

2.1.3 強化日常監管

為加強保護和細化日常管理，住建系統強化了市、區、房管辦事處三級管理體制。市級層面主要負責政策制定、規劃編制、工程審批和各委辦局專業部門協調；區房管局組織落實市委市政府的決議、工作計劃和日常具體保護管理， 如普查、告知、執法等；各區房地集團加強了對歷史保護建筑的使用和修繕管理；各房管辦事處強化日常巡查、發現處置、反饋信息等制度。對保護建筑設立建筑保護銘牌，告知產權人及使用人保護要求和相關責任，簽訂保護責任書。

2.1.4 強化管后評估

歷年來，市人大、市政協都把建筑保護管理效果作為年度視察、跟蹤巡查、重點檢查的工作內容。人大代表、政協委員每年都結合實際現狀問題，提出提案和意見，極大地推動了歷史文化遺產的保護工作。主管部門結合立法調研、《條例》修訂和市政府要求，委托相關大學和研究機構，開展了多輪次保護使用、保護管理、存在困難、市民意愿、難點問題等評估工作，發現問題、提出對策。

2.2 理順條線聯系和條塊聯動的管理體制

2.2.1 搭建保護管理協調平臺

2004年，市委、市政府批準成立上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護委員會。委員會辦公室原設在市房管局，委局合并后，現設在市住建委，由市住建委、市規劃局和市文管委派員組成，加強了對全市保護管理工作的統一領導和統籌協調，具體落實委員會決定的各項工作。“管理難題在平臺討論，解決措施在平臺提出，長效管理制度在平臺不斷深化”，形成了資源共享的保護管理格局。

2.2.2 組建了保護專家委員會

尊重專家、依靠專家是充分發揮專家作用的前題。上海經市政府批準，組建了以鄭時齡院士領銜，規劃大師、建筑大師、結構大師、施工專家和歷史、文物等各專業領域學科帶頭人參與的專家委員會，在推薦保護建筑認定、規劃評審、項目會審、搶救性保護論證等方面都借力于專家的智慧和經驗，出主意、找對策、把好關，不僅作用明顯，還解決了許多技術和管理難題，培養了一大批青年人才。

2.2.3 促進管理部門資源整合

根據《保護條例》，市規劃部門負責歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護的規劃管理，違法行為由規劃執法總隊負責查處 ；市住建部門負責優秀歷史建筑的保護管理，違法行為由市城管執法局查處；市文物部門負責文物保護單位的保護管理，違法行為由市文化稽查總隊查處；相關委辦局結合各自職責開展工作。本著分工明確、優勢互補、資源共享的原則，各部門相互配合、相互支持、相互協作，“三位一體”，共同承擔上海歷史文化名城、歷史文化風貌區和歷史街區的保護管理。

2.2.4 增強區縣屬地管理責任

歷史文化遺產是全社會的共同財富，區縣政府是保護管理的生力軍。強化屬地政府日常管理職能，及時發現、及時處置、及時報告至關重要。目前，已有徐匯、黃浦、浦東新區等多個區，成立了以區委書記或區長為區歷保委主任的典范，相應的辦公室充實人員，配備專業力量，深化具體操作，屬地管理愈來愈發揮出重要作用。在此基礎上，總結成功經驗，在全市進一步擴大推進。

2.2.5 調動各方力量積極參與

目前，上海市建筑協會、上海市房屋修建協會、上海市建筑裝飾裝修協會、上海市住建委科技委都先后成立了歷史建筑保護技術專業委員會，同濟大學、交通大學、社科院等相繼組建歷史文化名城研究中心、歷史文化遺產研究中心；同濟大學還開設保護規劃、結構改造、名城保護等專業學科，為上海、兄弟省市、歐洲等國內外從事建筑保護的人員進行專業培訓。同濟大學建筑物移位研究中心將歷史建筑保護利用與舊區改造開發相結合，進行積極探索與實踐，確保本市多項重大工程順利完成，其平移、斜移、頂升、旋轉、糾偏等技術成果處于國內領先水平。

2.3 強化日常保護和項目事中事后監管制度

2.3.1 細化日常保護管理網絡

市住建系統在不斷完善市、區、房管辦事處三級管理體制的同時，進一步細化工作責任和要求。市住建委增設歷史建筑保護處，與房屋修繕改造處合署辦工；一些區房管局也建立了歷史建筑保護科，與修繕科或物業管理科合署辦公，并配備專業管理人員。各辦事處層面負責巡查、抽查，發現問題進行勸阻、教育、報告，處置解決一般的日常使用違規行為，促進了屬地管理和執法。

2.3.2 加大歷保建筑安全保障

在黃浦江兩岸開發、蘇州河兩側改造、舊城區更新等100多個涉及音樂廳、學校、醫院、銀行、辦公、賓館、商店等改造實施的項目中，注重前期規劃和設計方案把關，注重檢測、設計、施工、監理隊伍的選用，注重安全保障、應急防范和安全預案，強化施工過程的事中、事后監管，取得了有益的進展和寶貴經驗。在外灘金融中心置換改造、創意園區功能改造等項目中，攻堅克難、傳承歷史、再現工藝，在就地保護施工、就近移位技術、深基坑安全防范等方面有許多技術突破，分別獲得上海市建設工程“白玉蘭獎”、市科學技術進步獎和行業施工質量最高獎。

2.3.3 探索歷保物業長效管理

在推進城市“建設、管理、保護”并舉的過程中，特別注重保護理念、實施措施和長效管理機制。關于對歷史建筑遺產實行科學、規范、有效的物業管理這方面，至今是國內的空白，市歷保委牽頭會同區縣房地集團開展居住類優秀歷史建筑物業管理導則研究，組織上海浦江、明華、東湖等一級資質物業管理企業開展非居住物業管理導則研究并試點應用，取得了積極的進展。

3 著力推進開展的優秀歷史建筑保護管理重點工程

上海優秀歷史建筑類型眾多、量大面廣、各具特色，對如此眾多的保護建筑，如何有效保護、充分利用、可靠傳承，一直是國內外不斷探索的難題。目前，上海持續推進“五大工程”建設。

3.1 積極開展風貌區成片保護整治試點的示范工程

3.1.1 強化風貌區治理引領示范

2008年，結合世博會的城市整治計劃、要求和目標，在江河兩岸、高架兩側、鐵路沿線、交通樞紐周邊、公園景區出入口進行重點整治。外灘、人民廣場、豫園等風貌區代表著上海形象，國內外知名度高、外來人員集中，按照歷史建筑保護要求和整治標準，試點先行、不斷完善、總結推廣，帶動44片風貌區聯動，使綜合整治起到“眼睛一亮、面貌一新、為之一振”的效果，老外灘向南、北外灘延伸，濱江景觀極大改觀，受到中外來客高度稱贊。

3.1.2 強化成片成街坊保護整治

本世紀初，先后把徐匯區建業里、黃浦區外灘源和思南路47街坊、靜安區巨鹿路等歷史建筑較為集中的街區或地段，作為成片保護整治試點予以推進。本著“強化特色、優化空間、美化環境，在整治中實行嚴格保護制度”的原則，通過政府協調支持、專家指導把關、企業具體運作、市民積極參與、社會各方配合的運作模式，試點項目已全面完成，實現了重現風貌、重塑功能的保護利用目標。

3.1.3 強化風貌道路階段性整治

先后對南京路、淮海路、衡山路、武康路、四川北路等風貌道路進行保護整治，規范店容店貌、招牌廣告、文字色彩，對道路兩側“七類八類”占道設施設備進行更新、遮擋和小型化，對建筑外貌明確保護責任要求，對綠化樹木進行修剪與調整，對夜間景觀燈光進行審查，確保風貌體現的效果，對機動車、非機動車占道停放進行嚴格管理，對垃圾箱、書報亭、水果攤進行整治，嚴格門前三包責任制。

3.2 大力推進居住類歷史建筑保護修繕的民生工程

多年來，有計劃、有步驟、有重點地結合住房保障項目，開展居住類優秀歷史建筑輪修工程。“十二五”期間，全市共推進了40余萬m2居住類優秀歷史建筑修繕及300萬m2風貌區內各類居住類歷史建筑修繕。

3.2.1 里弄房屋使用功能改善

針對舊式里弄、新式里弄等居住房屋年久老化、設備損壞、功能較差、安全隱患多的特點，組織力量排計劃、做方案，征詢百姓意見，解決“險、漏、堵、水、電”等百姓使用“急、難、愁”和“破、舊、亂”的問題，同時改善廚衛功能、消防設施、居住環境，提升保護使用效果。

3.2.2 公寓大樓居住質量提升

根據保護要求和技術標準，實施房屋內外修繕和環境治理，傳承建筑歷史文化風貌，對電梯間、垃圾房、停車庫等進行改造，形成房屋安全、文明使用、舒適居住、環境宜人的氛圍，房屋修舊如故、整潔明亮、功能提升，受到百姓普遍歡迎。

3.2.3 創建文明舒適居住小區

目前，擴容水管、電容、增設煤氣管道，有條件的小區管線入地，增加消防器材、報警噴淋、無障礙設施和防盜監控設施，促進建筑保護、使用安全和環境改善，為創建文明小區、安全小區、示范小區創造條件。

3.3 有效探索產業遺存的改造和再利用的更新工程

3.3.1 產業建筑功能調整更新

近年來，對一批具有保護價值的產業遺存進行了保護與更新利用，如將上棉十七廠、正廣和汽水廠、外灘老碼頭倉庫、沙涇路工部局宰牲場（1933老場坊）、萬航渡路湖絲棧等改造為創意產業園區。正在規劃設計的上鋼三廠倉庫改建、民生路碼頭筒倉改造等項目，在保護利用方面的水平不斷提高。這些都使我們在產業遺存保護技術、保護利用方式等方面取得了許多有益經驗。

3.3.2 商旅建筑修繕改造利用

有效開展“中華第一街”——南京路上的中百一店、食品公司、永安公司、華僑大廈、國際飯店、和平飯店、華僑飯店和上海大廈、浦江飯店、錦江賓館、東湖賓館、大世界等建筑的功能改造與修繕，對重點保護部位、裝修特色、構件細部進行維修、清洗和保養，對珍貴石材、木雕彩繪、鐵藝鏡面等細心維護，以歷史底蘊、建筑藝術、特色服務吸引八方來客。

3.3.3 文教建筑修繕成效明顯

為配合市政重大工程建設，成功實施了外灘信號臺、上海音樂廳、劉長勝故居等建筑的安全移位；對重點文化設施的大光明電影院、天蟾舞臺、百樂門舞廳等進行保護改造；對徐家匯天主堂、國際禮拜堂、玉佛寺等宗教建筑進行修繕；對同濟大學、華東政法大學、復旦大學、交通大學、市三女中內的保護建筑進行保護性修繕。在繼承傳統工藝和技藝同時，增添空調、消防等新的使用功能，積累了許多經驗，得到國內外同行的高度評價。

3.4 強化保護管理和修繕技術規程編制的軟件工程

3.4.1 前瞻創新研究

組織開展保護政策法規、體制機制、技術規程等多項課題研究，有力促進了保護法規的健全、管理機制的完善。通過課題研究，對國內外保護管理現狀進行比較，分析問題，取長補短。

3.4.2 應用技術研究

認真總結歷年來市住建系統積累的修繕技術，組織設計、施工、監理方面的老專家和工程技術人員，針對建筑外立面常見的傳統清水墻、面磚、拉毛、石材、卵石等墻面修繕工藝，地面馬賽克、水磨石、小條地板和墻柱裝飾、石雕、木雕、磚雕、鐵藝，以及門窗修復、彩繪玻璃、特色五金等配制技術深入研究應用。

3.4.3 標準規范研究

大力推進《優秀歷史建筑保護修繕技術規程》和《房屋質量檢測技術規程》的修訂。目前正在開展的《優秀歷史建筑（居住類）保護修繕查勘設計和效果評價技術規程》研究，將優秀歷史建筑技術管理科學化、標準規范配套化、實施應用系列化，為促進可持續發展服務。

3.5 積極拓展國際交流合作和專業培訓的人才工程

3.5.1 擴大交流與培訓

召開歷史建筑保護國際研討會和專業技術交流會，擴大保護工程的社會影響，提升社會關注度。與同濟大學、交通大學、復旦大學等合作組織開展了市區保護管理人員，檢測、設計、施工、監理等專業技術人員，物業管理和使用管理人員等多層面、多渠道、多專業的培訓工作，極大地豐富了保護管理人員和專業技術人員的專業知識。

3.5.2 拓展學科與培養

從過去專業人員出國培訓到目前中外聯合開展歷史建筑保護技術學科教育，吸收歐、美等國外熱愛歷史建筑保護事業的學生到上海參加學歷教育，院校和管理部門聯合研究，產學研結合，在保護規劃和建筑更新設計、結構加固和修繕技術、節能環保和信息智能技術應用等方面取得了非常難得的學術突破，體現了上海的學科領先地位。

3.5.3 進社區校區園區

上海利用每年的“中國歷史文化遺產日”活動契機，組織專家學者和管理部門進社區、進園區、進住宅小區，為市民百姓宣傳建筑保護知識、保護管理法規和保護修繕成果，受到市民群眾的喜愛，也增強了市民參與保護志愿者隊伍的積極性。目前，上海保護專家進鄉村古鎮、進歷史文化街區、進歷史文化風貌區已成為常態。

4 夯實保護管理的工作基礎不斷完善提高

為了有效開展保護管理，摸清房屋類型、使用現狀、完損情況、修繕經歷、改造過程、歷史演變、人文事故等極為重要，是一項需要下大功夫的復雜任務，也是保護管理十分關鍵和必須的基礎工作，需要通過堅持不懈的努力才能逐步加以完善。

4.1 持續優秀歷史建筑普查，掛設優秀歷史建筑標志銘牌

住建部門組織區縣管理部門和專業單位，已分3次對第二至第四批共571處優秀歷史建筑的使用和保護狀況進行了普查，重點對房屋現狀完損及使用情況進行查勘。普查結果依法告知其所有人、使用人及物業管理單位，并根據普查結論督促業主及時修繕。2013年起，住建部門啟動新一輪優秀歷史建筑普查及保護指南編制工作，2014年先在長寧區試點，2015年又在徐匯區深化試點并不斷完善，2016年起逐步推向靜安、黃浦、虹口等中心城區，預計2018年全市各區基本完成。

2001年前，市房管部門已為第二、第三批優秀歷史建筑設立了銅質銘牌。2004年起，市房管部門為優秀歷史建筑統一更換了淺灰色人造石材銘牌，銘牌上增加了中英雙語對照的文字簡介。目前，市住建部門正在組織第五批優秀歷史建筑銘牌內容考證和編寫工作，并探索將二維碼技術應用于銘牌，以便在有限空間內傳遞更多信息資訊，便于市民和游客查閱了解。

4.2 建立健全保護建筑檔案，編制保護建筑管理技術規定

根據《保護條例》要求，市、區住建部門落實了優秀歷史建筑建檔工作，按照“一處一檔、一幢一冊”的要求，建立基礎信息資料。檔案中主要包括該處建筑的歷史沿革、保護管理要求、普查資料等基礎信息，以及修繕、執法、權籍交易等20多項常態和動態信息要素。市住建委還對優秀歷史建筑集中開展了一輪基礎信息調查采集，以建立優秀歷史建筑保護管理信息系統，并對優秀歷史建筑相關檔案實現信息數字化。

對于前4批共計632處優秀歷史建筑，住建部門與規劃部門共同編制了保護管理技術規定，提出各處優秀歷史建筑的保護要求類別、保護內容、保護控制范圍等，經保護專家委員會論證，社會公示后，報市政府批準，做到每一處優秀歷史建筑的管理有章可循。2013年，管理部門還對保護技術規定進行了修訂、補充和完善工作。隨著第五批優秀歷史建筑的批準公布，住建部門正同步開展第五批優秀歷史建筑保護技術規定編制工作。

4.3 落實建筑保護告知承諾，建立分級巡查制度

按照《保護條例》的規定，區縣房管部門依法將每處優秀歷史建筑的保護要求告知書發放給建筑所有人、使用人和有關的物業管理單位，明確告知其應當承擔的保護責任與義務；在優秀歷史建筑的產權轉讓和出租時，交易雙方需簽署保護承諾書，作為交易合同附件，承諾在使用過程中按《保護條例》及保護要求告知書的要求履行相關的保護責任與義務。2016年，市住建系統編制發行了5萬冊《上海市優秀歷史建筑保護知識100問答》，分發到16個區、相關委辦局、街道鄉鎮和居委會、居住小區，提供市民學習和了解。

市住建委高度重視歷史建筑日常保護管理，將其納入網格化管理機制，做到“五個及時”，即：及時發現、及時勸阻、及時取證、及時查處、及時報告。區縣房管部門按保護管理職責，落實優秀歷史建筑保護專管員制度和月度巡查制度，在經常性巡查基礎上，通過管理平臺按月填報優秀歷史建筑監管情況，實現優秀歷史建筑動態監管。

4.4 加大宣傳教育力度，依法查處嚴格執法形成態勢

按市委、市政府提出的從嚴管理要求，住建部門在執法監督上加大了工作力度，特別是“十二五”期間，依據《保護條例》，對擅自修繕改造、因故失修失養等違法情況進行了查處和處罰。上海市、區住建部門出版了多部書籍，輯錄、介紹了全市的優秀歷史建筑。結合日常監管和宣傳，重點向業主、使用人及物業管理單位印發了大量保護法規宣傳手冊，極大地提升了市民對歷史建筑的關注度和保護意識。每年利用“文化遺產日”“世界城市日”的契機，通過免費開放的形式，鼓勵市民群眾走進歷史建筑，參觀老房子，了解歷史建筑的過去和現在；組織攝影大賽、講座、論壇、展覽等系列活動，深度挖掘歷史文化，達到全民參與保護的目的。

4.5 加強貫標培訓力度，發揮科研院校專業優勢

對歷史建筑保護的房屋抗震技術、消防技術、應急遠程預控技術、智能應用技術等難點問題組織力量開展科研攻關，充分發揮科研院校的研發力量，使上海的歷史建筑保護管理、建筑設計、修繕改造、加固施工、設備更新、功能完善等科學化水平再上新臺階。

通過課題研究和現場練兵比武，認真總結住建系統多年來積累的修繕技術，修訂、編制了《優秀歷史建筑保護修繕技術規程》和《優秀歷史建筑保護修繕設計文件編制導則》。定期舉辦展覽、研討會等，建立交流渠道，進一步提高修繕技術水平。

5 保護管理存在的主要問題和對策建議

上海和全國許多省市一樣，歷經20多年的實踐和努力，在保護管理方面暴露出諸多共性問題，需要進一步深入研究和協調解決。

5.1 重疊交叉管理

主要是存在市級優秀歷史建筑與區縣文物保護建筑之間重疊交叉管理問題，涉及法律適用和依法行政，既影響政府形象，又影響管理效能，造成產權人極大不便，社會反響很大。通過市歷保委辦公室協調，探索采用“三個一批”的辦法解決。

（1）晉升一批：通過晉升一批符合市級文物保護建筑條件的區縣級文物保護單位，解決市區歷保與文保層面交叉管理問題。

（2）取消一批：通過取消一批與市級優秀歷史建筑重疊的區級文物登錄點，解決歷保與文保就高不就低和重疊管理問題。

（3）控制一批：通過控制一批與歷史文化風貌區內的保留歷史建筑與文物登錄點交叉項目，解決認定就先不就后問題。

通過“三個一批”的實施，形成文物建筑、優秀歷史建筑、文物登錄點和風貌區保留建筑歸屬清晰、各負其責。這需要市區各方統一認識，講大局、講責任。

5.2 違法處罰過輕

對違法搭建、擅自改動結構和外貌、改變使用性質、任意調換門窗和增設外墻附加物等違法違規行為，市民反響很大。因其普遍存在違法成本低、行動速度快，而管理部門發現滯后，造成勸阻查處難、拆除成本高、執行風險大、罰金額度少，執法效果差。

建議借鑒國外通行做法，采用重刑重罰，對嚴重違法行為造成保護建筑損壞的，經確認可入刑或拘捕，整改、處罰、接受教育并納入誠信體系，接受社會監督。通過法律手段來制止違法高發頻次，形成“不想違、不會違、不敢違”的氛圍，促進依法使用、依法保護管理。

5.3 社會資金投入

各級政府除每年投入一定的財政資金用于建筑保護管理、房屋保障修繕和應急搶險外，還鼓勵社會資金投入用于房屋置換、購買和租借、裝修改造、功能拓展、更新利用等方面，往往投入大、回報慢、周期長，短期效益不明顯，長期投資疑慮多。

建議在政策激勵、稅收優惠、銀行借貸、技術扶持等方面有所突破，以更廣泛地吸引投資單位，形成保護建筑合理利用的良性循環機制，促進歷史建筑持續有效保護。

5.4 公房進出機制

目前，居住類保護建筑多為直管公房，一幢多戶使用，而各地直管公房都基本采取的使用權永租形式。經調查發現，自用少、轉租多、改性使用普遍，政府長期承擔修繕和管理費用。使用人轉租和轉賣使用權謀取巨額利益，房屋征收成本又巨大，此類現象造成國有資產損失和流失，亟待進行公房進出機制改革。

建議借鑒國外列入保障性住房或廉租房屋體系的做法，將舊式里弄、新式里弄、老公寓大樓、混租洋房等內的困難住戶，分類納入政府保障房調整機制，對發現不屬自用且有違法違規違約行為不整改的，應當采取退出措施收回或調整使用權。對使用保護建筑的住戶建立嚴格的信用記錄，真正做到依法使用、違法必糾、責權利相符。

6 保護管理的新舉措和可持續發展的探索

做好上海歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護，規劃是前題和關鍵，要結合中央強化建筑保護和市委、市政府領導的新要求，進一步加強法制、機制、體制和保護體系建設。要完善保護法律、政策規章和標準規范，健全和充實保護管理體系、保護利用機制，廣泛發動市民群眾參與保護志愿者隊伍，促進依法保護管理、依法使用有新舉措、新實效、新突破，統籌謀劃、前瞻思維，按照“五大發展理念”扎實推進。

6.1 進一步拓展國際合作交流，深入開展宣傳教育與培訓

歷史建筑遺產能夠反映一個國家、一個民族的文化精髓，同時也是世界和全人類的共同財富。只有不斷吸收國外先進理念和經驗，不斷加強國際合作和廣泛交流，各國之間取長補短、優勢互補、成果共享，在關鍵技術、重要課題、智能信息方面加強合作深入探索，才能不斷促進歷史建筑保護事業健康持續發展。

借鑒國外教育經驗，從小學生抓起，加大社會宣傳力度；不斷強化對產權人、使用人、管理人員和從事設計、施工、監理、檢測、物管和評估等人員的系統培訓；自覺依法管理、按法律法規辦事、按標準規范執行，強化監管、誠信記錄和后評估，形成有進有出、優勝劣汰、擇優承接的競爭機制；技術和管理人員企業內部考核與社會評價相結合的淘汰機制，講信用、重保護，能者上、差者下，促進歷史建筑保護技術水平不斷提升。

6.2 進一步加大各方資金投入，促進政府執法和司法聯動

按現行法律和國家規定，政府每年都要合理安排財政預算資金，用于歷史建筑保護、研究、修繕、交流等專項投入。政府應加強對經費使用的審價、審計和監管，確保資金用于最迫切、最需要、最直接的重大項目、重點工程和民生工程。同時，積極吸收社會資源， 取得社會各界廣泛支持，引導行業和企業參與、財團和個人捐贈，促進保護管理良性循環。

要繼續加大政府的日常監管能力，調動一切社會力量廣泛參與， 形成有法可依、執法必嚴、遵紀守法的良好環境，強化政策法規和法律的嚴肅性、執行力。同時，切實加強合同、合約、規約的履行效應，對違約、違規、違法分類處置，充分依托法律訴訟的手段，通過司法聯動，使依法管理落到實處，不斷提高全民知法、遵法、守法、用法的自覺性。

6.3 進一步開展綠色和智能科研，加大房修力度和監管

要通過持續有效的科研攻關、聯合探索、合作交流、試點實踐，廣泛開展生態、環保、節能技術研究，在老建筑抗震技術、防火防腐技術、節能降耗技術、智能應用技術等方面不斷有新突破，通過技術創新和精細化管理，促進設計、施工、監理、檢測技術整體水平的不斷提高。

要不斷加大對各類歷史建筑的更新改造和修繕力度，在完善居民居住功能的同時，通過管線入地、水電氣擴容進共同溝，改善居住環境質量，深入研究提高施工質量的技術措施、 施工工藝和操作規程，促進查勘設計技術、無損檢測探傷技術、傳統工藝應用的能力并不斷擴展，全面提高科學化管理水平。

6.4 進一步整合社會資源，繼續開展成片區更新改造

要充分發揮社會資源，不斷調整、充實各學科和行業領軍人才組成的專家隊伍，優選規劃、檢測、設計、施工、監理和評估的保護建筑工程實施隊伍，強化市區保護管理和執法隊伍，組織街區熱心建筑保護公益活動的市民志愿者隊伍，建立依法訴訟咨詢的律師援助隊伍，探索人大、政協、新聞媒體參與的保護管理監督隊伍。

“十三五”期間，按國際大都市和建設全球城市的要求，持續開展新一輪歷史文化風貌區的環境整治，開展歷史街區、風貌道路的品質提升，開展居住類建筑的更新改造和計劃維修，形成良性循環的保障機制，創新成果、總結經驗，不斷促進保護管理上新臺階。

6.5 進一步保留遺產傳統工藝，促進以人為本可持續發展

歷史建筑保護與管理是一項長期、復雜和艱巨的任務，需要幾代人、幾十代人的不懈努力。歷史建筑離不開人的使用和對物的利用，離不開更新與改造，要高度重視傳統工藝的收集、梳理、記錄，配合現代化手段進行深入分析、分類梳理和系統研究，使特色工藝、傳統手藝、瀕臨技術得以傳承和應用。

要高度重視“以人為本”的理念，兼顧保護與利用、功能開發與歷史傳承、技術創新與傳統工藝的結合，極大地調動和發揮社會各界參與保護管理的積極作用，站在更高的起點上，不斷探索發展規律，解決出現的困難與問題，使歷史建筑保護管理走可持續的長效發展之路。

Practice and Exploration of Historical Building Protection and Management of Shanghai

It shall respect and follow the urban development rules, using overseas advanced experience for reference and bring legal guiding function into play according to the protection and development planning for historical cultural areas and excellent historical buildings of the "13th fi ve-year plan" of Shanghai and focusing on Shanghai's goal of international metropolis and global city as well as the idea of "innovation, coordination, green, open and sharing". With regard to serving brother cities, serving "one belt one road" policy, lawfully constructing and managing city, it still has to make the greatest effort and gather more wisdom to jointly promote protection and management of historical and cultural relics.

historical buildings, update and utilization, protection management, practical exploration

2016-10-20）

曾浙一，上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護委員會辦公室秘書長，上海市住房保障和城鄉建設管理委員會科技委建筑設計和歷史建筑保護專業委員會副主任，高級工程師。