公共投資的回歸

丹尼·羅德里克

放眼那些即便全球經濟下行卻依然實現了高速增長的國家，人們會發現公共投資其實做了很多工作。

在貧窮國家的政策制定者眼中，公共基礎設施投資—公路、水壩、電廠等等—一直都被認為是經濟增長不可或缺的驅動力。這一觀點也是二戰后初期發展援助計劃的理論基礎—當時世界銀行和雙邊捐助者向新獨立國家輸送資源以資助大型項目建設。它催生了以中國為首的亞洲基礎設施投資銀行（AIIB），其目的是填補該地區據稱達8萬億美元的基礎設施投資差距。

但這種公共投資拉動型的增長模式—常被戲稱為所謂“資本原教旨主義”—早已在經濟學家中失去了市場。自1970年代以來，經濟學家一直建議政策制定者不要再強調公共部門、實物資本和基礎設施，轉而優先發展私人市場，人力資本（技能及培訓），以及治理和體制改革。這些現象說明，發展戰略的思路已經出現了整體轉變。

不過，如今也是時候重新考量這種轉變了。放眼那些即便全球經濟下行卻依然實現了高速增長的國家，人們會發現公共投資其實做了很多工作。

在非洲，埃塞俄比亞是過去十年中最引人注目的成功故事。自2004年以來該國年均經濟增長率超過了10%，并因此實現了貧困狀況和醫療衛生條件的顯著改善。該國資源較為貧乏，并未像其他許多非洲國家那樣從大宗商品繁榮中獲益，其經濟自由化進程和體制改革也并未像世界銀行和其他捐助者一貫建議的那樣扮演主要角色。

這一快速增長實際上是大幅增加公共投資的結果—從1990年代占GDP的5%，到2011年的19%，增速全球排名第三。埃塞俄比亞政府發動了一場預算支出高潮，修建公路、鐵路、電站，以及一項令大部分窮人居住的農村地區生產力顯著提升的農業技術推廣體系。這些支出一部分來自國外援助，另一些則來自一些引導私人儲蓄向政府提供資金的非常規政策（如對金融業的壓制）。

在印度，快速增長也是由大幅增加的投資來支撐，現已相當于GDP規模的約1/3。其中大部分都來自私人渠道，體現出自1980年代初以來對商業界政策的逐步松綁。但公共部門仍然發揮著重要的作用。政府也不得不在近幾年私人投資和全要素生產率增長稍顯緩慢時開始介入。

在這些時期，正是公共基礎設施投資幫助印度保持了增長勢頭。 “我認為，阻礙經濟增長的兩個部門是私人投資和出口?！庇《日紫洕檰枺⑽牡隆に_勃拉曼尼亞（Arvind Subramanian）表示，“這就是為何……要用公共投資去填補缺口。”

至于拉丁美洲，玻利維亞是其中一個在當前商品價格低迷時期不至于爆發類似鄰國危機的稀有礦產出口國。在拉美總產出萎縮（約0.3%，據國際貨幣基金組織最新預測）的背景下，該國2015年全年GDP增長預計將保持在4%以上。其中很大一部分源自于公共投資，而總統莫拉萊斯也將此認定為本國經濟的增長引擎。從2005年～2014年，玻利維亞的公共投資總額相對于國民收入的比率增加了1倍多，從6%提升到13%，而政府則計劃在未來幾年進一步提高該比例。

我們知道，公共投資的上調，正如大宗商品繁榮那樣，常常以悲劇結尾。一旦經濟和社會收益下降，資金枯竭，債務危機就會隨之而來。國際貨幣基金組織最近的研究發現，在取得一些早期的積極效應后，大部分公共投資的驅動力會逐漸消失。

但這在很大程度上取決于當地的情況。公共投資可以在相當長一段時間提高經濟生產力，甚至是十年或更長，正如在埃塞俄比亞所明確展現的那樣。它還可以促進私人投資，印度近幾年也有一些證據證明了這種作用。

公共投資的潛在好處不僅限于發展中國家。事實上，當今北美和西歐發達經濟體從大力推動國內公共投資中獲益良多。在對大蕭條的反思后，這些國家有許多方式來增加使用額外的公共支出：增加需求和就業，整修老舊的基礎設施，并推動科學研究—尤其是綠色技術。

這些觀點通常會在政策辯論中遭到反駁，擔心會影響到財政收支平衡和宏觀經濟穩定。但是公共投資與其他類型的政府支出（比如對公共部門的工資支出和財政補貼）不同，公共投資的作用是積累資產，而不是消耗它們。只要這些資產的回報率能超過資金成本，公共投資就能令政府的資產負債表更加優化。

我們不知道在埃塞俄比亞、印度、玻利維亞的實驗最終將取得何種結果，所以有必要在推廣這些案例經驗時慎之又慎。然而如果其他國家（包括發達國家）想在日益嚴峻的全球經濟形勢下尋求可行發展戰略的話，都應當對這3個案例加以密切關注。

本文由Project Syndicate授權《南風窗》獨家刊發中文版，作者是哈佛大學肯尼迪政府學院國際政治經濟學教授，著有《經濟為王：這個沉悶學科的對與錯》。