淺析全球環(huán)境基金在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的作用

張晨陽(yáng)

中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，北京　100082

?

淺析全球環(huán)境基金在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的作用

張晨陽(yáng)

中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，北京100082

氣候變化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，氣候變化帶來(lái)的不利影響具有潛在性、長(zhǎng)期性、不可逆轉(zhuǎn)性。氣候變化問(wèn)題關(guān)系到人類的共同利益，所以需要每一個(gè)國(guó)家積極履行國(guó)際環(huán)境法的相關(guān)義務(wù)。全球環(huán)境基金(GlobalEnvironmentFacility，GEF)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域?qū)?guó)際環(huán)境法的實(shí)施起到重要的推動(dòng)作用。本文將從全球環(huán)境基金的作用、全球環(huán)境基金的發(fā)展等角度談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

國(guó)際環(huán)境法；氣候變化；全球環(huán)境基金

氣候變化是明確的事實(shí)，政府間氣候變化專家委員會(huì)第五次評(píng)估第一工作組報(bào)告所示，自20世紀(jì)50年代以來(lái)，許多觀測(cè)到的變化在幾十年甚至幾千年來(lái)都是史無(wú)前例的。①氣候變化對(duì)人類社會(huì)、子孫后代和地球而言意味著緊迫且潛在不可逆轉(zhuǎn)的威脅。

全球環(huán)境基金(Global Environment Facility，GEF)是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)第十一條資金機(jī)制的運(yùn)行實(shí)體。旨在由發(fā)達(dá)國(guó)家資助發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)氣候變化國(guó)際環(huán)境公約確定的目標(biāo)。全球環(huán)境基金的運(yùn)行，既體現(xiàn)了各國(guó)采取集體性行動(dòng)履行國(guó)際合作義務(wù)，又對(duì)化解氣候變化產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)起著重要的作用。

全球環(huán)境基金(簡(jiǎn)稱GEF)成立于1991年，在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的影響日益擴(kuò)大。在1994年里約峰會(huì)期間，全球環(huán)境基金進(jìn)行了重組，與世界銀行分離，成為一個(gè)獨(dú)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)。GEF是旨在實(shí)現(xiàn)公認(rèn)的全球環(huán)境效益的國(guó)際金融組織，為發(fā)展中國(guó)家提供贈(zèng)款，幫助發(fā)展中國(guó)家開展有益于全球環(huán)境的活動(dòng)。

一、全球環(huán)境基金的作用

(一)推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法的國(guó)內(nèi)實(shí)施

國(guó)際環(huán)境法在國(guó)內(nèi)的實(shí)施是指國(guó)家如何通過(guò)國(guó)內(nèi)執(zhí)行國(guó)際法的問(wèn)題，也是國(guó)家如何在國(guó)內(nèi)履行其所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)問(wèn)題。國(guó)際環(huán)境法在國(guó)內(nèi)的實(shí)施包括制定和執(zhí)行有關(guān)履行條約的法律、法規(guī)和其他法律文件兩個(gè)方面。首先，各國(guó)應(yīng)當(dāng)使其國(guó)內(nèi)救濟(jì)手段可以被用來(lái)實(shí)施國(guó)際環(huán)境規(guī)則。其次，是國(guó)家制定并執(zhí)行實(shí)施國(guó)際環(huán)境法的有關(guān)法律、法規(guī)。以GEF對(duì)中國(guó)的項(xiàng)目支持為例，通過(guò)項(xiàng)目支持推動(dòng)中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化過(guò)程中節(jié)能減排的實(shí)施。“中國(guó)供熱改革與建筑節(jié)能項(xiàng)目”(HeatReformandBuildingEnergyEfficiency，以下簡(jiǎn)稱HRBEE)是由GEF贈(zèng)款1800萬(wàn)美元用于支持中國(guó)北方城市的供熱改革與建筑節(jié)能工作，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施，世界銀行是國(guó)際執(zhí)行機(jī)構(gòu)。2005年5月24日財(cái)政部代表中國(guó)與世行簽署了《贈(zèng)款協(xié)議》，2005年9月23日《贈(zèng)款協(xié)議》生效，項(xiàng)目實(shí)施期為7年(2005年-2011年)。

HRBEE項(xiàng)目旨在提高中國(guó)寒冷地區(qū)城市民用建筑及集中供熱系統(tǒng)的能效，并使其獲得實(shí)質(zhì)性的持續(xù)發(fā)展。GEF支持下的HRBEE項(xiàng)目在推動(dòng)中國(guó)出臺(tái)相關(guān)供熱改革與建筑節(jié)能政策及試點(diǎn)示范方面做出了貢獻(xiàn)。本項(xiàng)目支持的《城市供熱價(jià)格暫行管理辦法》的發(fā)布，對(duì)各地制定兩部制熱價(jià)提出了指導(dǎo)性意見，為全面推動(dòng)供熱計(jì)量收費(fèi)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)制定中國(guó)供熱管理?xiàng)l例《政策建議書》，該項(xiàng)目通過(guò)國(guó)際能源部門管理援助規(guī)劃(EnergySectorManagementAssistanceProgram，ESMAP)專家及國(guó)內(nèi)專家的合作，制定《政策建議書》，從而為中國(guó)供熱行業(yè)制度模式和框架制定政策建議，以及完善對(duì)具體法規(guī)的詳細(xì)研究，為中央、省級(jí)及地方政府的管理政策范圍和原則、管理職能的分配提出建議。可見GEF通過(guò)對(duì)發(fā)展中國(guó)家項(xiàng)目的支持，完善其國(guó)內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)從而來(lái)推動(dòng)氣候變化領(lǐng)域國(guó)際環(huán)境法在國(guó)內(nèi)的實(shí)施。

(二)推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法的國(guó)際實(shí)施

在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，非常重要的一點(diǎn)是如果國(guó)際環(huán)境條約可以保證締約國(guó)的利益，或者，至少可以幫助某些國(guó)家履行它們的義務(wù)，那條約被有效實(shí)施的機(jī)會(huì)就比較大。尤其是，當(dāng)通過(guò)提供資金、提高能力、轉(zhuǎn)讓技術(shù)或特殊的制度使發(fā)展中國(guó)家得到幫助，發(fā)展中國(guó)家就可以較容易地履行國(guó)際環(huán)境條約。②

2013年在華沙召開的第19次締約方會(huì)議確認(rèn)了適應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略對(duì)解決與氣候變化影響相關(guān)的損失與危害的貢獻(xiàn)。在某些情況下，適應(yīng)并不能完全避免與氣候變化不利影響相關(guān)的損失與危害，華沙會(huì)議決定建立一個(gè)旨在幫助特別脆弱的發(fā)展中國(guó)家解決與氣候變化影響相關(guān)的損失與危害問(wèn)題的“華沙國(guó)際機(jī)制”。“華沙國(guó)際機(jī)制”并不存在應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)不利影響的實(shí)質(zhì)性措施，僅僅停留在坎昆適應(yīng)框架內(nèi)。

自1996年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方會(huì)議與全球環(huán)境基金(GEF)達(dá)成諒解備忘錄以來(lái)，締約方會(huì)議定期向GEF提供指導(dǎo)，同時(shí)GEF向締約方會(huì)議做出回應(yīng)。華沙會(huì)議對(duì)GEF提出多項(xiàng)要求。例如，要求GEF闡明融資的概念和其在GEF的項(xiàng)目與規(guī)劃中的運(yùn)用；鼓勵(lì)GEF繼續(xù)加強(qiáng)其運(yùn)行的全面透明和公開；強(qiáng)調(diào)GEF需要在第六次增資期關(guān)于其策略的審議中思考從之前的增資期中獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以增加其運(yùn)作的有效性；呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家締約方，并邀請(qǐng)為GEF自愿捐資的其他締約方，確保穩(wěn)定的第六增資期以協(xié)助提供充分可預(yù)測(cè)的資金支持；要求GEF在第六次增資期中對(duì)小島國(guó)和最不發(fā)達(dá)國(guó)家給予應(yīng)有的關(guān)注，以幫助他們應(yīng)對(duì)緊急需求并能履行《公約》的責(zé)任等。

GEF做出回應(yīng)，它開發(fā)了一種新的聯(lián)合融資政策。GEF秘書處的新政策采用一個(gè)清晰定義聯(lián)合融資信托基金項(xiàng)目，并包括修訂GEF項(xiàng)目在不同階段的項(xiàng)目周期的要求。2014年3月21日，GEF支持下的最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金(LDCF)和氣候變化特別基金(SCCF)委員會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃，該計(jì)劃旨在加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和技術(shù)能力允許非最不發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家氣候變化適應(yīng)融入他們的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃過(guò)程。

GEF已經(jīng)在為減緩和適應(yīng)氣候變化執(zhí)行重要的援助資金劃撥任務(wù)，雖然它傾向于為規(guī)模較小的技術(shù)性或試點(diǎn)性項(xiàng)目提供支持，不是為各國(guó)或經(jīng)濟(jì)部門的主要項(xiàng)目，但在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域起到了積極的作用。GEF通過(guò)在第六增資期間繼續(xù)對(duì)氣候變化重點(diǎn)領(lǐng)域戰(zhàn)略進(jìn)行闡述，以及制定全球環(huán)境基金2020策略的草案、制定新的聯(lián)合融資政策、制定國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃等具體行動(dòng)，幫助某些發(fā)展中國(guó)家履行國(guó)際環(huán)境法關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的義務(wù)，推動(dòng)了國(guó)際環(huán)境法的國(guó)際實(shí)施。

(三)擴(kuò)大公眾參與，有效降低資金欺詐的風(fēng)險(xiǎn)

GEF主要是以贈(zèng)款和其他形式的優(yōu)惠資助為受援國(guó)提供項(xiàng)目資金支持，對(duì)該資金的運(yùn)用需要發(fā)揮非政府和個(gè)人這些國(guó)際環(huán)境法的主體的監(jiān)督作用。GEF作為《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的資金機(jī)制運(yùn)行實(shí)體，既實(shí)現(xiàn)自身運(yùn)行的透明和公開，又通過(guò)STAR模式保證資金分配的透明。透明和開放的運(yùn)作也是全球環(huán)境基金委員會(huì)和秘書處的目標(biāo)。最近，全球環(huán)境基金秘書處在GEF網(wǎng)站上發(fā)布所有GEF的政策和策略，而不是之前需要搜索所有委員會(huì)文件來(lái)定位一個(gè)特定的GEF政策。委員會(huì)的討論和評(píng)論也將發(fā)布在網(wǎng)站上。這一舉措提高了GEF活動(dòng)和操作的透明度。

資金透明分配系統(tǒng)(STAR)是GEF第五增資期(GEF-5)設(shè)立的資金分配系統(tǒng)。自2005年引入資源分配系統(tǒng)，全球環(huán)境基金秘書處向GEF委員會(huì)報(bào)告它的實(shí)施情況。2011年報(bào)告包括，STAR資源的利用率、累積利用率和未來(lái)的潛在利用率。資源透明分配系統(tǒng)通過(guò)具體的利用率以及其他相關(guān)指標(biāo)的考察，從而將資金分配給合格的國(guó)家。該體系的運(yùn)作過(guò)程保證了資金分配的公平性，同時(shí)降低了資金欺詐的風(fēng)險(xiǎn)。

二、全球環(huán)境基金的發(fā)展

GEF對(duì)國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施具有重要的意義，同時(shí)作為一個(gè)很有執(zhí)行力的機(jī)構(gòu)，可以在應(yīng)對(duì)氣候變化帶來(lái)的自然災(zāi)害方面發(fā)揮更大的作用。世界各國(guó)的部分保險(xiǎn)公司呼吁各國(guó)政府加強(qiáng)全球抵御自然災(zāi)害的能力。生態(tài)保險(xiǎn)在抵御自然災(zāi)害的過(guò)程中確實(shí)發(fā)揮著比較大的作用，但是過(guò)去十年，自然災(zāi)害平均每年造成的經(jīng)濟(jì)損失約達(dá)1900億美元，而其中受保的金額只有600億美元。③生態(tài)保險(xiǎn)在適用條件和適用范圍上有很多限制，所以應(yīng)該充分發(fā)揮生態(tài)基金的作用。

抵御自然災(zāi)害的能力在易受氣候變化不利影響的貧困地區(qū)顯得尤其重要。目前作為運(yùn)行較好的GEF可以逐步擴(kuò)大它的援助范圍，不僅在一些應(yīng)對(duì)氣候變化的試點(diǎn)項(xiàng)目上投入資金，同時(shí)也可以在幫助各國(guó)建立應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急系統(tǒng)方面給予支持。

另一個(gè)需要考慮的問(wèn)題是，在補(bǔ)償程序上應(yīng)該保證公平。GEF應(yīng)制訂對(duì)它提交的應(yīng)對(duì)氣候變化不利影響的國(guó)際援助申請(qǐng)的審議程序，并應(yīng)確定申請(qǐng)應(yīng)包括的內(nèi)容。GEF事前確定審議程序和申請(qǐng)內(nèi)容，一方面可以提高在補(bǔ)償中資金分配的公平合理，另一方面可以保證補(bǔ)償?shù)挠行浴?/p>

三、結(jié)語(yǔ)

德國(guó)烏爾里希·貝克在《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中寫道：“或早或晚，現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)同樣會(huì)沖擊那些生產(chǎn)它們和得益于它們的人……生態(tài)災(zāi)難和核泄漏是不在乎國(guó)家邊界的。即使是富裕國(guó)家和有權(quán)勢(shì)的人也在所難免。它們不僅是對(duì)健康的威脅，而且是對(duì)合法財(cái)產(chǎn)和利益的威脅。與對(duì)現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知相聯(lián)系的，是生態(tài)的貶值和剝奪，它們經(jīng)常而系統(tǒng)地推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程的利益和財(cái)產(chǎn)權(quán)利相矛盾。”氣候變化產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也是非特定的、普遍的，任何國(guó)家都不能獨(dú)善其身，加強(qiáng)國(guó)際合作，積極履行國(guó)際義務(wù)是非常必要的。GEF一方面推進(jìn)氣候變化領(lǐng)域國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施。另一方面，建議GEF擴(kuò)大項(xiàng)目的援助范圍，加強(qiáng)合作，支持主要項(xiàng)目，在今后其作用會(huì)更大。

[注釋]

①<政府間氣候變化專門委員會(huì)第五次評(píng)估報(bào)告第一組的報(bào)告>第162頁(yè).

②林燦鈴著.國(guó)際環(huán)境法[M].北京：人民出版社，2011：199.

③http：//www.unep.org/newscentre/.

[1]林燦鈴著.國(guó)際環(huán)境法[M].北京：人民出版社，2011.

[2]林燦鈴著.跨界損害的歸責(zé)與賠償研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2014.

[3][美]埃里克·波茲納，戴維·韋斯巴赫著.氣候變化的正義[M].李智等譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

[4]林燦鈴主編.國(guó)際環(huán)境法條約選編[M].北京：學(xué)苑出版社，2011.

[5][德]烏爾里希·貝克著.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].何博聞譯.南京：譯林出版社，2004.

[6]朱光耀主編.全球環(huán)境基金與中國(guó)可持續(xù)發(fā)展[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

[7]United Nations Framework Convention on Climate Change Guidance from the Conference of the Parties and Responses by the Global Environment Facility.

[8]Progress Report on the Implementation of the System for a Transparent Allocation of Resources(STAR).

C912.2

A

2095-4379-(2016)21-0100-02

張晨陽(yáng)(1989-)，女，河北唐山人，中國(guó)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，國(guó)際法專業(yè)，研究方向：國(guó)際環(huán)境法。