論政府法制機構對行政規范性文件的備案審查

董秀麗

日照市人民政府法制辦公室法制研究中心，山東　日照　276826

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論政府法制機構對行政規范性文件的備案審查

董秀麗

日照市人民政府法制辦公室法制研究中心，山東日照276826

在簡單分析行政規范性文件文案審查制度實踐中存在問題的基礎上，提出明確規范性文件備案審查的范圍，拓展規范性文件備案審查的原則以及完善規范性文件備案審查處罰的制度等方式，構建完善的政府法制機構規范性文件備案審查制度。

政府法制機構；行政規范性文件；備案審查

法制化時代背景下，政府法制機構對規范性文件的備案審查質量將會直接影響社會的發展。雖然政府法制機構對規范性文件的備案審查制度關注程度較高，但是相關學術研究卻較少。當前我國規范性文件的備案審查制度中具有較多的缺陷之處，所以加強研究政府法制機構對規范性文件備案審查十分必要。文章將結合規范性文件備案審查的實際情況進行分析，提出一些相關觀點與建議，希望能夠對政府工作質量與服務質量的提升奠定良好的基礎。

一、行政規范性文件備案審查制度實踐的現狀與問題分析

(一)行政規范性文件備案審查的實踐現狀分析

當前政府法制機構中的行政規范性文件備案審查活動，有時會涉及多部門、多內容，所以存在著工作量較大、工作任務較重的問題。規范性文件主要是通過本級政府法制機構進行審查，并報上級政府法制機構備案。根據2014年全國地方規范性文件備案審查示范點工作談會公布信息能夠看出，當前我國每一個省、市地區均建立了規范性文件備案制度，但是在實際的規章制度和工作程序制定過程中，卻仍然存在著諸多的問題[1]。雖然政府對規范性文件備案審查工作較為重視，但因為審查制度不夠明確、審查方式不夠科學等，進而直接影響了規范性文件備案審查制度的實踐應用效果，不利于規范性文化的有效審查與全面監督[2]。

(二)行政規范性文件備案審查中存在的問題分析

隨著社會的快速發展，對規范性文件備案審查的關注程度逐漸提升。盡管我國政府行政規范性文件備案審查的方式在不斷發生著改變，但是在實際的管理活動中，仍然存在著管理制度較為匱乏、可操作性法律制度較少等方面的問題[3]。盡管相關法律法規規章逐漸完善，但是在實際的應用過程中，仍然會由于審查規范制度不夠完善而造成審查實踐活動價值難以突顯的問題，在實踐活動中，我國規范性文件備案審查制度相關范圍不夠明確，審查的標準不夠統一。另外，相關的責任追究制度不夠有力等問題，需要加強對違法行為的監督與管理，促進政府法制機構的有效構建。

二、政府法制機構對行政規范性文件的備案審查構建

新時期背景下，政府法制機構對行政規范性文件的備案審查，可以通過明確規范性文件備案審查的范圍，拓展規范性文件備案審查的原則以及完善規范性文件備案審查處罰的制度等方式開展。

(一)明確規范性文件備案審查的范圍

政府法制機構中，規范性文件的備案審查活動，需要明確文件備案審查的范圍。規范性文件備案審查的范圍會直接影響行政備案審查的質量。但是當前我國相關文件備案審查范圍的規定仍然沒有統一的標準[4]。

相關研究學者認為，規范性文件具有較強的行政目的性特點。結合相關研究學者的理論研究內容可以看出，規范性文件備案審查活動較為注重法定主體、法定程序以及反復適用等特點，在詳細了解規范性文件備案審查內容與特點的基礎上，能夠清晰劃分規范性文件備案審查的范圍。

其一，規范性文件的制定，需要是具有管理公共事務的職能行政機關，例如國務院、人民政府等等；其二，規范性文件必須是按照法定程序而依法制定的規定、辦法、規則等，具有規范性、科學性以及民主性特點[5]。其三，規范性文件需要包含一定的外部性特點，屬于外部行政行為，能夠涉及到公眾、法人以及各類行政組織的權益。其四，規范性文件具有反復適用性特點，能夠針對不同的對象、不同的時期以及不同的場合進行反復使用，并產生行政性約束與管理的效果。

(二)拓展規范性文件備案審查的原則

當前我國政府法制機構建設中，規范性文件的備案審查活動主要具有合法性審查以及合理性審查的原則[6]。在合法性審查方面，需要對規范性的文件進行全面了解，判斷其是否具有明確的科學標準，在實踐中應用的價值如何等等，結合法律規定進行綜合分析。合理的審查管理對策是提升規范性文件備案審查的重要前提。但是當前很多規范性文件備案審查的過程中，由于僅就合法性進行審查、相關人員的專業技能水平不足、審查人員自身專業知識不足等問題，會出現備案審查理解方面偏差的問題，所以在規范性文件備案審查的過程中，不僅僅需要遵循著合法性審查與合理性審查原則，還需要適當增加協調性審查原則，進而全面提升規范性文化備案審查的質量。

協調性審查主要指的是審查規范性文件與相關規范性文件之間是否存在協調一致性特點，分析其是否會造成行政機關關系不夠清晰等問題，能夠有效協調部門之間的工作內容，避免各類不良問題的發生。行政文件備案審查的過程中，可以積極學習廣東省的做法，在審查行政規范性文件的過程中，遵循著“原則上只審查合法性問題，兼顧審查合理性和協調性問題”的理念，進而保證規范性文件備案審查的效果。

(三)完善規范性文件備案審查處罰的制度

規范性文件備案審查處罰主要包含行政處罰、刑事處罰等，可以結合不同的情況實施不同的處理方式。完善的規范性文件備案審查制度能夠對審查人員產生一定的職務約束作用，使每一位相關工作人員都恪盡職守，進而從根本上消除問題的發生，構建良好的政府法制機構環境。

政府部門可以通過終止審查、準予備案以及不予備案等方式，針對不同的規范性文件審查結果，實施處罰。比如針對于不合理的問題或者違法的問題，必須實施不予備案，終止機關單位相關活動的處理方式；針對于存在一定問題并且具有可改性的規范性文件，予以暫停備案的處理，在修改合格并審查同意即可實施備案。新時期背景下，需要加強對各項規范性文件的全面監督與管理，針對于存在問題的規范性文件及時予以改正，注重監督的價值，彰顯管理的意義，避免不良問題的產生。

三、結語

行政規范性文件的備案審查，對政府法制機構的全面構建能夠產生重要的影響。政府部門可以通過明確規范性文件備案審查的范圍，拓展規范性文件備案審查的原則以及完善規范性文件備案審查處罰的制度等方式，對規范內的文件內容進行全面監督和管理，全面提升規范性文化備案審查的質量。

[1]王臘生.規范性文件備案審查制度及其完善建議——從國家權力機關監督的角度[J].南京工業大學學報(社會科學版)，2011，01(22)：15-23.

[2]柳硯濤.我國行政規范性文件設定權之檢討——以當下制度設計文本為分析對象[J].政治與法律，2014，04(21)：53-63.

[3]孫成.地方人大常委會規范性文件備案審查程序探析——以湖北省荊州市的實踐為例[J].武漢理工大學學報(社會科學版)，2015，06(23)：1146-1153.

[4]郭清梅.改進區級人大常委會規范性文件備案審查工作研究——以某區人大常委會備案審查工作為例[J].人大研究，2015，07(15)：18-21.

[5]戴激濤，杜春燕.試論規范性文件主動審查機制的完善——從立法法的修改說起[J].人大研究，2015，10(24)：26-29.

[6]武芳.規章以下行政規范性文件制定主體研究——基于新<行政訴訟法>第五十三條的分析[J].江漢學術，2015，06(13)：12-20.

D922.1

A

2095-4379-(2016)21-0174-02

董秀麗(1979-)，女，漢族，山東日照人，本科，日照市人民政府法制辦公室法制研究中心，研究方向：社會科學。