公安行政案件辦理中存在的問題、原因及對策

倪生明　劉振華

公安行政案件辦理中存在的問題、原因及對策

倪生明劉振華

一、辦理行政案件中常見的問題

（一）證據收集不規范或不充分

一是詢問筆錄漏洞較多，存在違法取證嫌疑。證人證言、受害人的陳述、違法嫌疑人的陳述和申辯等，都是辦理行政案件應當獲取的主要證據，都必須通過筆錄的形式予以體現。因此，做好詢問筆錄，是民警辦理行政案件的一項基本功。但在實際辦案中，筆錄中存在的問題普遍較多。具體包括：（1）詢問應有兩名以上民警，但詢問人員欄只填寫一個民警名字。（2）口頭傳喚的時間不填寫，被傳喚人不簽名、不捺手印。（3）詢問未成年人時，無監護人到場簽名。（4）同一民警在同一時間詢問2名以上的違法嫌疑人或者證人。（5）不告知違法嫌疑人權利義務，不詢問嫌疑人的前科劣跡，不詢問是否具有人大代表、政協委員身份等，導致在處罰裁量及處罰執行時帶來諸多不便。（6）詢問超時限的不延期，對不適用拘留處罰的，將詢問時間延長到24小時，對口頭傳喚的違法嫌疑人可能適用拘留處罰、詢問時限超過12小時的，未在詢問筆錄中體現。（7）將證人當犯罪嫌疑人訊問，制作證人筆錄時錯誤地使用訊問犯罪嫌疑人的筆錄首頁等等。根據法律規定，證據必須經過查證屬實，才能作為定案的根據，以非法手段取得的證據不能作為定案的根據。詢問筆錄中存在的諸多細節問題，將直接影響其作為定案根據的效力。二是應當收集證據未收集或應當查證線索未查證。如：（1）某派出所辦理的葉某興被故意傷害案中，陳某虎幾份筆錄里面都提到，葉某興妹妹（住在他家隔壁）在案發現場有拿掃帚打了他腿一下的違法行為，但辦案民警未對葉某興妹妹身份進行核實，也未對該違法行為進行調查核實，也未附情況說明。（2）某縣公安局城關派出所辦理的薛某松吸食毒品案中未對吸毒地點（中心旅社）的住宿登記情況進行查詢，導致另兩名吸毒人員沒有查證。（3）某縣公安局河濱派出所辦理的劉某楠吸食毒品案，劉某南在筆錄中陳述是在其叔叔周某的陪同下投案的，但民警沒有對周某進行詢問并制作筆錄，來證實其主動投案到案的經過。

（二）法律法規把握不準，行政處罰不當

行政處罰的種類和幅度，應與違法嫌疑人實施的違法行為的事實、性質、情節、手段以及社會危害程度相當，不枉不縱，不畸輕畸重，實現法律效果與社會效果的有機統一。在實際辦案中，由于民警不能準確適用法律法規，導致對違法嫌疑人的處罰不當。一是適用法律條款不當，導致案件定性不準。要對案件準確定性、準確適用法律條款，必須對案件進行全面分析、綜合判斷。既要從違法行為構成的四個要件即主體、客體、主觀方面、客觀方面來把握，又要注意行政案件與刑事案件的銜接，才能準確定性及準確適用法律條款。以經常辦理的電游賭博案件為例，法律規定涉及10臺以上賭博機且經營10天以上；或者累計賭資在5萬元以上；只要具備上述條件之一，就要立刑事案件。不具備上述條件的就立行政案件。就行政案件而言，又分為在查處時現場有無違法嫌疑人兩種情況。有違法嫌疑人的，應依照《中華人民共和國治安管理處罰法》之規定來定性、處罰；沒有違法嫌疑人的，應依照《娛樂場所管理條例》之規定來定性、處罰。如某縣公安局城關派出所辦理的薛某松吸食毒品案中，在對外生效的法律文書中，吸毒成癮引用法條錯誤，本應引用《中華人民共和國禁毒法》第七條第三項的，卻引用《中華人民共和國治安管理處罰法》的條款，影響了法律效力。又如：某縣公安局城區中心派出所辦理的謝某妹財物被盜案，調取證據通知書應蓋縣公安局公章的卻蓋派出所公章。二是法定情形尺度把握不準，導致裁決處罰幅度不當。法定情形包括從輕、減輕或者不予處罰以及從重處罰等4種情形。但在實際辦理賭博、吸食毒品案件中，關于自由裁量、法律適用方面存在較為突出的問題，對于應當適用一般標準，還是適用情節較輕或情節較重的標準未能很好把握。民警對法定處罰種類和幅度范圍把握不準，對從輕、減輕或者不予處罰的順序選擇不準，還有從重處罰以及從輕、減輕或者不予處罰的法律條款不引用到審批表中，導致審批時適用法律條款不全，處罰依據不足。如：某縣公安局刑事偵查大隊辦理的孔某輝等人吸食毒品案，根據省公安廳關于適用《中華人民共和國治安管理處罰法》有關情節細化標準的規定，蘇某云吸毒的違法行為不屬于情節較輕，卻對其按情節較輕情形處行政拘留5日。如某縣公安局治安大隊辦理的賴某芳等人賭博案。本案參賭人員眾多，涉案金額4萬多元，對賭資不滿1000元的參賭人員，根據省公安廳關于適用《中華人民共和國治安管理處罰法》有關情節細化標準規定，應處以10日以上拘留，卻只給予300元、500元的罰款處罰，明顯畸輕。再如某縣公安局治安大隊辦理的寧某賢等人賭博案。該案現場查獲并收繳了王某英保管的賭資19010元，屬賭資巨大，根據省公安廳關于適用《中華人民共和國治安管理處罰法》有關情節細化標準規定，屬“情節較重”情形，對參賭人員應處以“10日以上15日以下拘留，并處500元以上3000元以下罰款”的處罰，但對黃某忠只處拘留5日處罰，顯著偏輕。導致該案量罰錯誤。

（三）收繳、追繳界限不清，涉案財物管理混亂

根據法律，收繳的范圍包括：毒品、淫穢物品等違禁品，吸食、注射毒品的器具，賭具和賭資，偽造、變造的公文、證件、證明文件、票證、印章等，倒賣的有價票證，直接用于實施違法行為的本人所有的工具，以及其他法律、法規規定可以收繳的非法財物。收繳由縣級以上公安機關決定，但違禁品，吸食、注射毒品的器具以及非法財物價值在500元以下且當事人對財物價值無異議的，公安派出所可以收繳。追繳的范圍包括：違反治安管理行為人違法所得的財物。追繳由縣級以上公安機關決定，但追繳違法所得的財物應當退還被侵害人的，公安派出所可以追繳。在實際辦案中，民警對收繳、追繳的概念不清、收繳和追繳相混淆。在呈報審批時，將該收繳的呈報追繳，將該追繳的呈報收繳，張冠李戴；擴大范圍，將不應收繳、追繳的予以收繳、追繳；將收繳、追繳三級審批變為辦案單位一級審批，導致審批程序錯誤；涉案財物不按規定進行登記、保管和處理，管理存在混亂現象。

（四）程序瑕疵

一是未按要求履行通知、告知義務。這一問題包括告知或送達不及時，未送達、未告知等。如在某市公安局城關派出所辦理的林某坤被毆打案中，該案陳某親屬在處罰決定書簽名時未寫明日期，無法確定處罰決定書是否在兩日內送達被侵害人。某縣公安局城關派出所辦理的傅某良被毆打案，未及時將處罰決定書送達被侵害人，《公安機關辦理行政案件程序規定》第147條第2款規定，治安案件有被侵害人的，公安機關應當在作出處罰決定之日起2日內將決定書復印件送達被侵害人。無法送達的，應當注明（本案15日做出處罰決定，22日送達被侵害人）。某縣公安局城關派出所辦理的張某華被故意傷害案14日作出處罰，17日才予以送達受害人，未在2日內送達。二是未使用規范的法律文書，或者法律文書制作不規范。如某縣公安局川東派出所辦理的王某蓮、林某牛賣淫嫖娼案，該案檢查筆錄中檢查開始時間是13時15分，而林某牛、王某蓮詢問筆錄中分別在13時05分，13時10分就已經到了派出所辦案區，時間邏輯存在明顯錯誤。又如某市公安局交通管理大隊辦理的黃某弟肇事逃逸案，行政處罰告知書和行政處罰決定書同是11月15日作出，文書送達回證上違法人簽署日期未簽到時分，無法體現是告知前還是告知后處罰。

（五）調解超越法定范圍，降格處理案件

對于民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節較輕的，公安機關可以調解處理。民間糾紛是指群眾之間在日常生活中發生的各種爭議，如發生在家庭、鄰里、同事、同學等之間因瑣事引起的爭議，或者因排隊、就餐、乘車等引起的爭議。但對于并非因民間糾紛引起的各種惡意侵犯他人人身權利、財產權利的違反治安管理行為，如結伙斗毆、追逐、攔截、辱罵他人、強拿硬要、任意損毀財物等尋釁滋事行為，猥褻他人的行為，盜竊、搶奪他人財物的行為等，不能適用調解，而應當嚴格依照法律規定處理。但在實際辦案中，民警片面理解“能調則調、多調少罰”方針，不問案件性質、違法情節和社會危害程度，不看法律界限，一味地“和稀泥”，將不能適用調解處理的案件進行調解處理，導致案件降格處理，在一定程度上放縱了違法行為。

二、存在問題的主要原因

辦理行政案件存在諸多問題的主要原因包括：

（一）對于案件細節不重視

從辦理行政案件存在諸多問題的背后來看，較多問題的發生，實際上還是由于辦案單位及法制部門沒有很好地做好細節的掌控導致。在實務中應當切實做到轉變理念，案件審核把關應當抓嚴抓細，從根本上杜絕違法個案的發生，有效提升執法質量，避免因為案件質量不高引發各類糾紛、信訪、投訴等問題。

（二）對于問題的整改落實不到位

對于執法考評中存在的問題，許多單位不僅通過通報的方式，還通過下發糾正違法通知書，甚至面對面講解等諸多方式進行提醒和警示。然而實際整改效果并不樂觀，大量問題屢犯屢錯，通報最多的幾類問題始終如一。甚至存在邊錯邊改，邊改邊犯的情況，各地對于通報的整改落實情況很不到位。法制部門一頭熱的情況在一定范圍內還持續存在。由于極個別民警抵觸心理強烈，居然產生個別法制部門對于發現的問題，寧可讓上級考評中再次通報，也不勒令整改以達到引起民警和領導重視的扭曲現象，極大地削弱了執法監督部門的權威。

（三）對于考評通報缺乏系統學習

無論是省廳還是市局的考評通報，都是根據考評中的普遍現象以及個別單位的個案現象有針對性地進行編寫的。其目的在于通過通報相關問題，使得各單位能做到有則改之，無則加勉。不能因為通報中沒有對相關問題點出自己單位，就忽略對該問題的學習和有效避免，而應當從他人的問題中總結自己的經驗。尤其應當注意的是考評通報中的下步工作意見。這部分內容大多是貼近實戰的下步工作部署。有的是對于可能發生的執法問題的預警，有的是對于普遍存在錯誤的規范。各單位應當認真加以學習并落實其整改要求，使得考評通報不再是一紙空文，切切實實地發揮其應有的規范執法的作用。

（四）思想認識有偏差

辦理行政案件存在的問題，除了警力少、任務重等客觀因素外，基層派出所及其民警在思想認識上存在一定偏差也是不容回避的事實。一是“蘿卜多了不洗泥”的思想。能簡則簡，能省則省，在辦案中存在偷工減料現象。二是重實體、輕程序的思想。認為只要有違法事實存在、處罰有法律依據，不搞刑訊逼供、不冤枉人，程序上有一點瑕疵問題不大，不影響對違法嫌疑人的處理。三是不敢作為的思想。認為現在是構建和諧社會，上級機關也明確要求“能調則調，多調少罰”，再加上綜合考評要搞群眾滿意率測評，打擊處理對象多了、對立面多了，對公安機關自身不利，因此在辦理行政案件中求穩求和的思想較重。四是逃避監督的僥幸心理。認為辦理行政案件（主要是治安案件）無非就是罰一點款、拘留幾天，違法嫌疑人一般不會有過激的反應，行政案卷只在分局和市局執法檢查時才拿出來，更不會拿到檢察機關和審判機關去，問題的影響范圍有限。

（五）制約監督有缺失

對辦理行政案件實施執法監督的主體是分局法制部門，包括案件的審核把關、網上執法辦案系統的監管、日常的執法質量考評等。由于基層派出所天各一方，加上辦理行政案件在時間上的不確定性，法制部門往往鞭長莫及，只能根據網上執法辦案系統提供的信息來進行審核把關，難以有效實施事前監督，存在的問題往往要到執法檢查時才能發現。省、市執法質量考評每年進行4次，對辦理行政案件進行隨機抽查，檢查難以面面俱到。違法嫌疑人看重的是對自己的處理結果，沒有從程序上維護自身合法權益的意識，只要處理結果不是畸輕畸重、明顯有失公正，違法嫌疑人不會申請行政復議、更不會提起行政訴訟。當事人既不復議也不訴訟，律師無法介入，檢察機關和審判機關的法律監督作用也就無從發揮。

三、改進行政案件辦理的對策

當前，公安機關正大力推進執法規范化建設。辦理行政案件的現狀，顯然不適應執法規范化建設的要求。因此，我們必須采取措施，切實加以改進。

（一）進一步端正執法思想，樹立正確的執法理念

思想是行動的指南，正確的行動來源于正確的思想。在執法辦案中，要教育民警牢固樹立“三個意識”：一是執法為民意識。必須牢固樹立“立警為公，執法為民”的思想，努力克服特權思想，始終把黨的事業至上、人民利益至上作為公安執法工作的出發點和落腳點。二是依法行政意識。必須牢固樹立強烈的法治觀念，把尊重法律、捍衛法律作為職業道德的底線，在執法辦案過程中始終堅持以法律為準繩，切實增強依法行政能力。三是公平正義意識。在執法辦案中切實做到理性、平和、文明、規范執法，切實做到實體與程序同等重要，切實維護社會公平正義，促進社會和諧。

（二）進一步加強執法培訓，提高執法水平

辦理行政案件存在問題的原因，部分在于民警能力不足、水平有限。因此，加強學習培訓，提高民警執法辦案的能力和水平是根本，也是關鍵。加強民警學習培訓，要著重解決兩個方面的問題：即“學什么”和“如何學”。基本原則應該是“干什么，學什么，缺什么，補什么”。“學什么”首先是學習法律法規，這是基礎。民警必須熟練掌握《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《娛樂場所管理條例》《公安機關辦理行政案件程序規定》等常用的法律法規。然后是在辦案實踐中學習，雖然每個案件千差萬別，但都有其共性的部分，都有其基本的辦案規律可以遵循。“如何學”首先是立足于自學，民警對常用法律法規必須多看多記、爛熟于心，知法律條文、知立法目的、知內涵外延、知構成要素。然后是立足崗位學，民警對辦案實踐的學習，主要采取師傅帶徒弟方式，在具體的辦案實踐中去傳、幫、帶，逐步摸索和總結辦案規律。此外法制部門也應加強業務指導，采取解剖麻雀方式，深入基層派出所，就民警熟悉的案件進行個案解剖，增強指導的針對性和實效性。

（三）進一步完善執法監督，切實提高辦案質量

執法質量是公安工作的生命線。提高行政案件辦理質量，必須進一步完善內外結合的執法監督體制，加大對辦理行政案件的全過程、全方位監督，從源頭上有效預防和減少執法問題的發生。沒有完善的制度，或制度得不到落實，辦案的隨意性就會不可避免的出現，就會給執法不公、執法不嚴、執法不廉留有空間。一是抓好落實整改環節。執法辦案單位要針對存在的問題通報給所隊及全體辦案民警，對照檢查，舉一反三，分析原因，切實整改，認真辦案，規范執法，防止再犯。二是相關單位應當注意杜絕個性問題。執法辦案單位應當加強對于案件適用法律問題方面的把關，尤其針對黃賭毒的案件，在適用法律方面法制部門要加強指導，并嚴格把關。針對案件掃描問題也應當引起重視，尤其對于在偵案件中取得的案件材料，務必按照省公安廳的錄入規范，在取得材料后3日內錄入執法辦案系統，應當避免傳統的破案后或結案后再進行材料掃描的情況發生。三是深化執法考評，這是提高行政案件辦理質量的有效手段。執法質量考評作為衡量執法辦案好壞的一把標尺，對執法辦案具有很強的“風向標”作用。執法質量考評要主動適應形勢發展，及時修訂執法質量考評制度，調整考評的重點，改變事后監督的弊端，將執法質量考評貫穿于整個執法辦案的全過程，將監督觸角延伸到執法辦案的每個環節。四是暢通監督渠道，這是提高行政案件辦理質量的重要舉措。要進一步深化“開門評警”大走訪活動，主動接受人大、政協的監督，實施模擬民調警調、及時回訪案件當事人，認真受理群眾投訴、嚴肅查處違法違紀案件，正確面對網絡、報刊等新聞媒體的監督，確保基層民警的各個執法環節始終處于監督之下，促進公安機關和公安民警依法履行職責。

（倪生明/國家林業局森林公安局2015年“雙千計劃”教官劉振華/解放軍藝術學院）

（編輯 趙文清）