經濟法視野下公益訴訟的檢察參與

韓　勝

天津工業大學人文與法學院，天津　300387

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經濟法視野下公益訴訟的檢察參與

韓勝

天津工業大學人文與法學院，天津300387

我國檢察機關參與公益訴訟制度的完善，可以為經濟法的實施提供強有力的程序制度保障。檢察機關介入公益訴訟的具體程序設計應當在普通民事訴訟框架下結合自身特殊性進行構建，如在參與模式、受案范圍、案件管轄以及前置程序的界定上應當具有檢察機關自身的法律屬性。

公益訴訟；契合性；檢察參與；訴訟程序

我國經濟法的實施過程始終保持著對社會公益的廣泛關注，但在具體的訴訟救濟程序上依舊問題重重。恰逢我國新民訴法順應時代要求確立了公益訴訟制度，這為經濟法實施中涉及公共利益糾紛提供了新的解決路徑，該制度實施的關鍵在于發動公益訴訟主體資格的確定，尤其是經濟法領域的“有關機關”有待法律明確規定。理論和實務上通說觀點認為鑒于檢察機關的優勢地位，應當由其作為“法律規定的機關”之一，在符合條件時發動公益訴訟最為合適。問題在于司法實踐中檢察機關參與公益訴訟的具體程序應當如何設計。完善該制度可以為經濟法的實施提供強有力的程序制度保障，有助于促進經濟法領域公益的維護，實現經濟法治。

一、經濟法的實施與公益訴訟

(一)經濟法的實施

經濟法的實施是指一定主體按有關程序將經濟法規范貫徹到社會現實中，以實現經濟法規范調整社會的功能。囿于經濟法實施的特殊性，使得其相對于其他法律而言具有明顯不足，如執法主體具有多元化，其實施方法、手段和程度沒有統一規范標準；又因經濟利益的滲透性，經常出現經濟利益左右經濟執法的窘境，當事人因面對強勢的集執法和管理職能于一身的國家機關難以充分表達訴求，不得以選擇逃避或權力尋租。在我國經濟轉型期的特殊情況下出現這些執法困境不難理解，但究其原因可以發現經濟法實施過程中救濟程序的缺失或不完善是“罪魁禍首”，“將經濟法程序的非正式性與無程序混為一談者不乏其人，尤其是實務執法者誤認為經濟法實施‘無程序’。”[1]

鑒于我國經濟法沒有獨立的訴訟程序實施機制，經濟法的實施更多地是依靠行政執法等手段進行規制，因而在一些侵犯社會利益或公共利益等經濟法領域的案件卻無力對其進行救濟，可見我國的經濟法實施是不完全的。而公益訴訟制度與經濟法維護公益的理念不謀而合，這一制度的產生為解決這種司法困境指明了方向。

(二)公益訴訟與經濟法實施的契合性

實踐證明經濟法具有可訴性，沒有完善的救濟程序就沒有真正的經濟法實施，另外經濟法的社會性特征決定其和公益訴訟的契合具有天然性。因此，在經濟法實施的問題上從公益訴訟的角度進行分析更具有制度上的優勢。經濟法領域沖突和糾紛的大量存在以及與民事領域糾紛的實質差別是經濟法訴訟得以產生和獨立存在的現實前提。經濟公益糾紛的技術性和專業性較強，涉及面廣，同時具有國家干預的成分。因此，經濟法糾紛并非特殊的民事案件，二者在社會關系性質方面具有顯著的差異性，而經濟法訴訟更能體現公益訴訟的特性。[2]新民訴法55條在法律上正式確立了公益訴訟制度，這為經濟法領域的公益訴訟提供了廣闊的舞臺，如涉及侵害公共利益或不特定多數人利益的納稅糾紛、政府采購糾紛、侵害眾多消費者權益、證券欺詐、環境保護案件等。

而憲法賦予了檢察機關的國家和公共利益代表者地位，由其作為經濟法領域公益訴訟的原告具有先天優勢。在理論上有當事人適格擴張理論、國家干預理論、訴權信托理論的論證支撐。此外，我國司法實務和政策導向更趨于把檢察機關定位于公益訴訟的適格原告位置。所以，在理論上分析和構建檢察機關參與公益訴訟的具體制度機制便是解決該問題的“靈丹妙藥”。

二、公益訴訟的檢察參與

我國近年關于檢察機關參與公益訴訟模式的探索實踐，產生了提起訴訟、支持起訴和督促起訴等三種不同的訴訟參與模式。分析和構建檢察機關參與公益訴訟的具體制度機制必須結合我國既有的檢察制度和公益訴訟現行立法的背景，否則脫離具體司法實踐的土壤，則容易成為“無源之水，無本之木”。

(一)檢察機關參與公益訴訟的基本原則

鑒于檢察機關特殊的法律地位，為了防止其過多干預私權領域，或避免有限檢察資源的過度使用，所以其參與公益訴訟必須遵循一定原則。

1.公益性原則

相對于私益領域來說，公益性原則是限制性條件，為了防止公權過度的向私權領域滲透和干預，必須在某種程度上對其進行限制，以使得私益的權利不被公權肆意侵犯。當且僅當涉及公共利益因素的案件才能讓渡公益訴權，并由檢察機關突破刑事公訴權的界限進入經濟法或民事領域參與公益訴訟。

2.補充性原則

補充性原則也可稱為用盡救濟原則，即只有當當事人或利害關系人用盡了其他救濟手段無法切實維護公共利益時，才能尋求檢察機關的參與。這是因為檢察機關具有對國家法律監督的作用，并不能當然的認為凡是涉及公益訴訟的案件檢察機關就必然是適格原告。

3.訴訟地位平等原則

歷經一個世紀后的今天，我國廣大農村及其所承載的人群——農民，在國家現代化進程中，因為長期的資源輸出和急劇的文化轉型，在為新中國的建立和發展做出巨大貢獻的同時，逐漸成為國家社會發展的短板，再一次成為社會“幫扶”和“反哺”的對象。特別是進入21世紀以來，隨著以全球化、都市化為特征的現代生活的迅速普及，鄉村文化的連續性、系統性、整體性已嚴重受損，原本作為中國社會主體的鄉村正經歷巨變，出現凋零趨勢。

檢察機關進入公益訴訟后便具有當事人地位，和被告平等的享有訴訟權利，同等的承擔訴訟義務，人民法院應當對雙方權利給予平等的保護，不能因一方地位強勢便失之偏頗。該原則能夠保障雙方平等、充分地行使訴訟權利，最大限度地實現程序公正。[3]

4.訴訟效益原則

根據法律經濟學相關理論，司法資源是有限的，司法活動應當追求效益最大化。涉及公共利益的案件往往有多種解決途徑、救濟手段，當其他方法能夠有效解決糾紛，或者檢察機關可以運用檢察建議督促起訴的方式時，則盡量減少檢察機關直接參加公益訴訟的次數。

(二)檢察機關參與公益訴訟的方式

我國檢察機關在公益訴訟的司法實踐中逐漸摸索出了以原告身份提起訴訟、支持起訴、督促起訴等主要公益訴訟參與方式，這些模式之間并非對立和排斥的關系，如果能夠妥善建構三者之間參與公益訴訟的分工將會有效的推動公益訴訟檢察參與制度的發展完善。

1.直接起訴

當社會公共利益或多數人權益受到侵害，其他適格原告沒有提起訴訟時，檢察機關作為公共利益的代表，以原告的身份直接提起公益訴訟。一是檢察機關作為原告，二是檢察機關和遭受侵權的受害方作為共同原告。直接起訴是近年運用最多的參與方式，但因為檢察機關自身法律地位的限制，在法理上仍然存在實施障礙。如其公權力性質的控訴權本質使得無法在法律上找到合法性依據。

2.支持起訴

新民訴法15條的規定為檢察機關介入公益訴訟提供了法律依據。司法實踐中檢察機關參與公益訴訟的方式多為向法院提交支持起訴意見書，可以依公益受害方的申請介入或者接到舉報后依職權參與。“支持起訴由于沒有公權力屬性，對被支持對象的自主意思不產生任何約束，是否提起訴訟還是要看訴權主義的意愿。”[4]該種形式也存有缺陷，如檢察機關在支持訴訟時的地位既非原告亦非被告，有礙于其職能作用的發揮，進而影響到公益訴訟的實施效果。

3.督促起訴

即檢察機關發現公共利益受到損害，負有監管執法責任的主體不作為或怠于履職，或者具有公益訴權的主體拒不履行職責時，根據案件性質檢察機關可以法律監督者的身份對該義務、職權主體進行監督、敦促。這種方式符合法律有關檢察機關的定位，也是在司法實務中逐步探索出來較為有效的公益訴訟參與模式。

(三)檢察機關參與公益訴訟的案件范圍

鑒于我國檢察資源的稀缺性和檢察機關特殊的法律地位，故其參與范圍必須予以界定，以防止檢察機關過度干預民事、經濟生活。該范圍的確定需要同時滿足檢察機關參與公益訴訟的條件和公益訴訟本身的屬性。

結合司法實務操作和公益訴訟相關理論，檢察機關參與經濟法領域的公益訴訟應當限定在以下幾類案件中。1、侵害國有資產類案件。在我國經濟體制改革轉型過程中，大量國有資產流失案件頻發，如非法轉讓、贈送、侵吞國有資產的違法行為。對這些違法行為往往主管機關只有行政執法權，或者以刑事犯罪追究刑事責任，國有資產流失的治理成效甚微。2、具有公害性質的案件。法律意義上的公害是指違法行為損害了不特定對象的人身或財產權益，并應當承擔對自身不利法律后果，如環境污染類案件，重大產品質量案件。3、重大壟斷和不正當競爭類案件。基于我國國民經濟的特殊發展歷程，市場上的壟斷行為多參雜著行政機關職權干預的背景，所以各級行政機關往往對于壟斷行為監管缺位，甚至是放任壟斷，嚴重損害了市場經濟的有序競爭。4、其他缺乏起訴主體的侵犯公共利益的案件。包括無法確定受害主體或受害主體根本不存在的侵害公益類案件。這類案件可以作為檢察機關參與公益訴訟案件范圍的兜底條款，以便能夠充分保障權益受害方的合法利益。

(四)檢察機關參與公益訴訟案件的管轄

只有明確了每個級別檢察機關的管轄范圍，各司其職，才能使公益訴訟案件順利的進入到具體的訴訟程序中去。由于公益訴訟明確規定在新民訴法中，所以檢察機關參與公益訴訟的管轄制度應當有選擇的吸收民事訴訟程序的相關經驗，使之既具有普通民事訴訟法的共性特征，也能考慮到檢察機關參與民事公益訴訟的特殊性。在具體實施中應當遵循效率原則，方訴爭雙方與法院審判；在民訴管轄制度框架內結合沖突法中解決法律適用問題的最密切聯系原則，如行為發生地、結果發生地、被告所在地、受害主體所在地等。

1.地域管轄

由于公益訴訟案件一般涉及面比較廣，行為發生地和結果發生地往往會有多個，所以應當汲取普通民訴由最先立案的檢察機關管轄，當存有管轄權爭議時，由爭議雙方共同的上級機關指定管轄。此外，當案件可能涉及行政機關地方保護情況時，可以由上級檢察機關指定其他較為適合的下級機關異地管轄，從而實現公益訴訟中可能涉及的利害關系主體的回避。

2.級別管轄

有觀點認為鑒于公益訴訟案件通常具有覆蓋面廣、影響力大的特點，可作為轄區內重大復雜的案件，由中級法院管轄，所以亦應當由地市級以上檢察院參與訴訟。[5]這種認識有失偏頗，如果按這種思路分析下去，根據普通民訴案件的規定，抗訴案件將會則集中于地市級和省級檢察院，進而嚴重壓縮了基層檢察院的工作量，抑制了他們的參與公益訴訟的積極性。建議可以根據行政等級確定公益訴訟檢察參與的級別管轄。

(五)確立檢察機關參與公益訴訟的前置程序

為防止檢察機關過度介入民事、經濟領域，應在檢察機關介入公益訴訟案件之前便對該類案件進行訴前審查。這種審查的目的是為了確保檢察機關提起的公益訴訟是“補充性”的救濟途徑，當其他救濟途徑更為有效時，檢察機關應當主動退出。為有效壓縮檢察機關介入民事、經濟領域，應對其提起的公益訴訟案件范圍進行有效限制，這是一個靜態的準入條件；另一方面可以設置訴前督促程序，從動態上保證檢查機關謹慎提起訴訟。[6]通過設置初查的前置程序，可以有效避免檢察資源的浪費和檢察機關濫用公益訴權，如在正式參與公益訴訟之前，檢察機關可以向負有監管職責的行政機關或具有公益訴權的主體發出檢察建議書的方式，建議相關主體依法積極履職，并要求他們在履職之后將最終處理結果告知檢察機關。當行政機關仍不履職的，檢察機關便可以在符合條件的前提下提起公益訴訟。訴前審查的前置程序簡單來說主要包括審查有無其他更為適格的訴訟主體，是否窮盡了其他的救濟途徑等。

三、結語

公益訴訟與經濟法的實施具有天然的契合性，因而建立并完善公益訴訟的檢察參與制度對經濟法實施的作用亦是不言而喻。經濟法兼具公法與私法的本質屬性決定了其實施機制不能簡單的依托民事法和行政法實現保護公共利益的目標，它需要反映其自身需求的程序法來支撐其實施機制。發動公益訴訟主體的界定和其參與程序的構建是當前理論界和司法實踐中亟待解決的問題。隨著檢察機關參與公益訴訟的司法實踐日益頻繁，文章中構思的部分具體程序也將在實踐中接受檢驗，同時司法實務也將反饋其制度上的需求，進而推動理論制度的創新。

[1]隋洪明.論經濟法實施的不足、成因及出路[J].經濟法研究，2012(11)：181-191.

[2]顏運秋.經濟法與公益訴訟的契合性分析[J].北方法學，2007(3)：92-98.

[3]江偉，邵明.民事訴訟的憲法化[A].民商法前沿[C].長春：吉林人民出版社，2002.

[4]張步洪.構建民事督促起訴制度的基本問題[J].人民檢察，2010(14)：19-22.

[5]劉卉.檢察機關介入公益訴訟[N].檢察日報，2005-9-9.

[6]譚闖，劉昌強，謝光才.檢察機關提起民事公益訴訟研究[J].西南政法大學學報，2005(1)：89.

D912.29；D915.1

A

2095-4379-(2016)28-0056-03

韓勝(1990-)，男，漢族，安徽宿州人，天津工業大學人文與法學院，碩士研究生，研究方向：經濟法。