淺析民族區域自治的內在法理根據*

張玉娥

內蒙古師范大學旅游學院，內蒙古　呼和浩特　010021

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淺析民族區域自治的內在法理根據*

張玉娥

內蒙古師范大學旅游學院，內蒙古呼和浩特010021

1980年以后，隨著改革開放的深入、邊疆的暴力沖突、西部的生態危機、族群保留傳統生活方式思想的復興，第二代民族政策的論爭，這些警示我們，要研究民族區域自治的內在法理根據。文章主要從權利保障、自由—自主權、分權—限權、合作—共治—發展權以及人的尊嚴等角度出發，給出了民族區域自治內在正當性的法理根據，從而為堅持、發展和完善民族區域自治，發揮民族區域自治的應有作用提供理論基礎和信心支撐。

民族區域自治；法理依據；自治權；權利保障

民族區域自治是中國共產黨解決民族問題的一項基本政治制度。這一制度是中國實行民族區域自治的歷史選擇。國內外的政治局勢和國情，中國境內各民族的“大雜居、小聚居”、“多元一體格局”、“發展不平衡”等客觀狀況[1]，中華傳統文明為民族區域自治所提供的“羈縻府州”、“土司制度”等統一前提下的自治文化土壤，加之，中國共產黨“廣泛而普遍的社會動員”和“民族區域自治實踐”為“民族區域自治制度的創設提供了一種國家化的普遍的社會基礎。”[2]另一方面，各國處理族際關系的經驗教訓及國際法對少數人權利的關注，使各國逐漸認識到保障少數人自治是國家政治合法性的內在要求，也是多民族國家社會穩定的基礎之一。而相反的作法，則是危險的。因為調查顯示“自治的安排會減少暴力沖突的可能性，而拒絕或取消自治權力則很可能使沖突升級。”[3]

雖然我國的民族區域自治制度的設立有較強的內在必然性，且已相對完善并取得了重大成就。但隨著1980年后，改革開放的深入、邊疆的暴力沖突、西部的生態危機、族群保留傳統生活方式思想的復興，第二代民族政策的論爭，這些警示我們，要研究民族區域自治的法理根據，為堅持、發展和完善民族區域自治，發揮民族區域自治的應有作用提供理論基礎和信心支撐。

一、自然權利—法律權利——國際法國內法的雙重權利保障

少數民族的自治權利是自然權利還是法定權利，一直是個有爭議的話題。國際上，一些少數民族代表和領導人認為其是自然權利。而政府則更趨向于將其權利視為一種“政治許可”。在加拿大，這種分歧存在于土著人自治權利的爭論中。但不論政府還是土著人均采取了務實的態度，將精力放在自治權利的具體落實上。加拿大學者威爾·金卡利，似乎認為自治權利是一種自然權利，它是少數民族“與生俱來”的權利。[3]現實地看，不論自治權利是自然權利還是法定權利，問題的關鍵是少數民族群體或其代表會認為其是自然權利。如果事實的確如此，“自治訴求意味著政治共同體不止一個，更大國家的權威不能假定優于組成民族共同體的權威。如果說民主是人民的統治，少數民族可以認為‘人民’不止一個，各族人民有權管理自己。”[3]這種看法可能會產生分離主義或分離的危險。筆者認為，政府和少數民族可以向加拿大學習，將精力放在自治權利的落實上。明智的政府可以將自治視為一種自然權利，遵循“自然權利—法律權利—國際法國內法的雙重權利保障”路徑，來落實少數民族的自治權。這既有利于履行國際人權法，又有利于國家政治合性的多民族認同，進而有利于社會的團結和穩定。

二、自由—自主權

人之所以為人，是因其思維、語言、理性和自我意識等。“……正是自我意識使人們能對自己的行為采取負責任的態度……沒有這種自我意識，就不可能激發個人采取對自己有利而非不利的行動。”[4]自由和自主是自我意識和理性的表現，是人的主體性的內在需求和行為目的。每個人都希望成為自己的主人，自由地選擇，不受外人干涉和強迫決定。違背人的“自由”和“自主”會使人產生不安全感，不自由感，壓迫感，屈辱感，損及人之所以為人的尊嚴和平等基礎。由于少數民族獨具特色的生活方式和民族特點，使其自然而然地因其差別，產生“自主”訴求。民族區域自治能滿足聚居區少數民族群體的自主要求。使少數民族群體理論上擁有判斷自己最佳利益的政治制度安排。“真正的生活是一個人內心真正想要的生活。”[5]自治制度能夠幫助少數民族群體實現上述愿望。自主是心理學現象，而自由和自主權則是法學問題。自由是自主的前提，自主權是對自主訴求的認可，是自由的結果，而民族區域自治則是自由和自主權的要求和保障。

三、分權—限權—權利(力)保障

自治，不論是聯邦制下的自治還是單一制下的自治，都蘊涵著分權。從地方自治角度看，分權體現為中央與地方(聯邦與州)的縱向分權；從民族自治角度看，分權體現為國家與少數民族群體之間治理少數民族內部事務上的分權。分權是法治的應有之義，意味著分工、制衡和限權。在民族區域自治制度中，既然自治權是民族自治地方自治機關行使的權力，中央和上級機關就應控制其越權干預的沖動。在尊重分工的基礎上，履行好其應盡的職責，幫助民族自治地方的自治機關提高其行使自治權的能力而非干預。這種分權和限權設計最終的目的是實現權利(力)保障：保障民族自治地方自治機關的自治權，保障少數民族群體和少數民族個人的各種權利。分權、限權和權利保障是憲政概念的內涵性要素。充分認識這些法理概念，有利于在法治和憲政的大背景下，更好地完善民族區域自治制度。

四、合作—共治—發展權

從中國歷史發展看，不論是你中有我、我中有你的融合同化，還是反帝反封、團結友愛的同仇敵愾，亦或是各民族的發展不平衡，都要求各民族合作互助，不能孤立發展，搞民族分裂或民族單干。現實要求采取民族區域自治政策，經由民族合作、民族互助，求得各民族的共同發展和繁榮。合作要求自治民族不僅要關注本民族內部事務，還要關注國家事務，由其自治機關行使地方國家機關的職權，維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行。以實現對國家事務的“共治”。而上級國家機關幫助、指導、照顧民族自治地方的職責，也體現了上級國家機關同自治機關對民族自治地方事務的“合作”與“共治”。這兩種意義上的合作與共治，其最終目的是“促進民族自治地方和全國社會主義建設事業的發展”。聯合國《發展權宣言》第1條規定，發展權利是一項不可剝奪的人權，各國應采取步驟以掃除由于不遵守公民和政治權利以及經濟、社會和文化權利而產生的阻礙發展的障礙。同時，國家也有義務制定適當的國家發展政策。我國的民族區域自治制度符合聯合國《發展權宣言》的相關要求，為掃除發展障礙，實現少數民族的發展權創造了良好的發展條件。

五、多元文化—平等權—人的尊嚴

少數民族獨具特色的生活方式具有文化上的內在價值和多樣性價值。“每一種文化的存在都有其適應自然，調整社會關系以及撫慰自我心靈的內在價值……這種多樣化的文化不僅創造了一個更加有趣的人類世界，從而具有鑒賞和審美的藝術價值，它還保護了生物的多樣性，并使得人類的生活有了多種適應各種外部環境的可供選擇的方式。”[6]文化多樣性是實行民族區域自治的基礎，而民族區域自治則是一種尊重少數民族文化多樣性的有效方式，得到了國際社會的認可。符合國際人權法的精神。在一個多元文化的社會中，應確保分立領域內對文化多樣性的尊重，公共領域內確保貫徹平等原則。少數民族群體或個人的平等權應包括“承認差別”、“特別保護”和“賦予權利”三個相輔相承的方面。這三個方面，對應著國家的義務。首先，要尊重民族差別，對少數民族不滅絕、不歧視、不意圖同化和排斥。另外，差別情況差別對待和賦予權利是平等的另一內涵要素，由于歷史上許多少數民族遭受了不平等待遇，現實中還因人數上的劣勢而遭受多數人文化的傾軋以及公共領域內政策的結構性歧視，這些決定了為實現少數民族的平等權，國家需積極地履行義務。通過立法或采取各種治理措施賦予受到不平等對待的少數民族以權利，并對其采取特別保護措施，以達到真正意義上的平等，維護其人的尊嚴。文化多樣性、平等權以及其終極目的—人的尊嚴，詮釋了民族區域自治的必然性法理依據。

我國的民族區域自治，是一個偉大的創舉和成功的實踐。但仍需改革和完善。從“自由—自主權”的維度看，國家應尊重民族自治地方自治機關的自治權，并從各方面保障少數民族有能力、有條件主動積極地進行自主治理，實現較高水平的自治。從“分權—限權—權利(力)保障”維度看，要注意理清中央與地方的權力界限，明確上級國家機關的職責。另外，依限權和權利(力)保障理念的要求，國家應著手進行頂層設計，設立判斷上級國家機關侵犯自治權邊界的標準和裁判機制。從“合作—共治—發展權”維度來看，應利用好存量制度，創新治理體制，設計少數民族有效參與國家事務治理的機制，自覺將協商民主的精神要素引入民族區域自治，促進少數民族地區社會經濟的可持續發展。從“多元文化—平等權—人的尊嚴”維度看，國家應積極同國際社會接軌，批準并落實相關公約，保護少數民族文化的存在，采取適當的立法和其他措施保護、促進文化的多樣性并落實平等原則。另外要注意民族區域自治制度的憲法制度屬性和政治治理的人文關懷特點。在對民族區域自治制度進行完善時，要以體現人文關懷的“權利保障”為核心，同保證憲法至上機制的設計結合在一起，使兩項制度發生整合效應。

[1]肖蔚云，王禹，張翔.憲法學參考資料[M].北京：北京大學出版社，2003.

[2]關凱.民族區域自治：歷史與現實之間[J].中國民族，2014(11).

[3]威爾·金卡利.多元文化的公民身份—一種自由主義的少數群體權利理論[M].馬莉，張昌耀譯.北京：中央民族大學出版社，2009：259-269.

[4][美]威廉.A﹒哈維蘭.文化人類學[M].瞿鐵鵬，張鈺譯.上海：上海社會科學出版社，2006.

[5]鄭玉敏.作為平等的人受到對待的權利—德沃金的少數人權利法理[M].北京：法律出版社，2010.

[6]周勇.少數人權利的法理—民族、宗教和語言上的少數人群體及其成員權利的國際司法保護[M].北京：社會科學文獻出版社，2002.

D921.11

A

2095-4379-(2016)28-0044-02

張玉娥(1976-)，女，漢族，內蒙古赤峰人，內蒙古大學，民族法學博士研究生，內蒙古師范大學旅游學院，講師，研究方向：民族法學、民族旅游等。

*內蒙古師范大學科學研究項目《民族鄉旅游依法治理路徑研究》(項目編號：2015YBXM024)成果之一。