外來人員教育政策下的完善與展望——居住證“授權”方案

趙春杰

上海政法學院，上海　201701

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外來人員教育政策下的完善與展望
——居住證“授權”方案

趙春杰

上海政法學院，上海201701

從整體上看，上海市將不斷推進城鄉一體化進程，然而“兩為主”政策下的民辦農民工學校不能系統、規范、有質量的教育學生，這類學校的運行規范沒有法律上的強制規定，也沒有被納入教學考評之中，因此義務教育法下的中學教育可以說是僅僅“合法”，但是效用卻微乎其微，學生成為了立法缺陷上的犧牲品。未成年保護法規定：“國家、社會、學校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權”，然而有實現權力的渠道不一定表示他們能在現實中享有權利。義務教育法規定要實現九年義務教育，可是現實中讓一位在上海居住了很久的學生上到初三卻要求其回家中考，回到老家后便需盡快適應當地教育環境，這對于他來說是合法但是不公平的，可以說是一種明文規定上的“侵權”。然而在短期內完善有關規定允許義務教育擴展至中考甚至是擴展義務教育年限至高中階段是不太可能的。為此，筆者提出可以在短期內可以居住證“授權”方案允許在本地有一定居住年限的上海市居住證持有者的子女享有在本地參加中考的資格，當然長久看來另需法律層次上的保障，這需要社會共同的努力。

“限權”的義務教育；一票否決制；居住證“授權”方案

一、外來務工子女教育的現狀

(一)農民工子弟學校

縮小社會階層間的差距取決于在生命階段早期緩解分層力量的影響①。自政府出臺的多項城鄉、教育一體化文件以來，上海市加強了對外來人員子女教育工作的扶持，現行政策形成了以流入地政府管理為主，公辦學校接納為主，民辦學校接收為輔的解決外來人員子女教育問題的新格局。然而這樣的以戶籍制度、居住證積分政策等依然成為阻礙推進公民平等地享有教育資源的“韁繩”。由于沒有法律的具體的保障性條款，目前政府對民辦民工子弟學校的政策比較模糊，是“既不扶持又不砍掉”②。大部分民辦民工子弟學校存在資金短缺的、辦學條件不達標、管理水平有限、師資不足難以確保教學質量等問題。學校沒有被有效的歸入到教學考評體系之中，雖然政府對每個學生都有一筆財政上的撥款，但由于沒有相關法律的強制性規定，沒有責任到人的追責機制依然使得民辦民工子弟學校不能保障資金的應然投入以及有質量的教學。

(二)被“限權”的義務教育

由于受社會身份、經濟地位以及現有政策等因素的約束，外來人員子女在享有教育資源上相當匱乏。義務教育法雖然規定學生國家實行九年制義務教育制。但是現行的“兩為主”的政策主要是針對義務教育階段，但沒有涉及到中考以及日后的升學制度，外來人員子女日后的學業難以保障。按照上海的現有政策，居住證積分不滿120分的家庭子女到了初三，他們將不得不選擇回原籍繼續讀書、直接就業，或者在上海就讀職業中學、技校或中專(即所謂“三校”)。在上海購買房產的多數是外地人，為了方便工作他們把孩子接到這里來，然而政策上的限制使得絕大多數人面臨希望渺茫的升學率和回報率較低的教育，在經過“理性”權衡之后，他們只能選擇放棄。可以說他們既是城市的”邊緣人”，也是家鄉的”異鄉人”；既難以進入城市的優質學校，也無法融入家鄉的教育和升學系統，只能成為身份模糊的夾縫中人"，這種身份認同的危機會直接影響他們的生存狀態和人格特點③。

另外后文將會在居住證“授權”方案中系統性地述評到現有的“限權”政策，即違反計劃生育的“一票否決制”對于外來人員子女教育的消極影響，以及基于此政策下的對策。

二、農民工子女教育研究的問題與對策

作為一項學術研究，除了有學術積累、知識生產的職能外，還需要在推動政策發展和服務社會的過程中實現經世濟民的效用。

(一)樹立大局觀和教育平等的意識

要轉變觀念，強化優質和均衡發展觀念、責任意識和教育優先的育人理念。從構建和諧社會的角度，把外來人員子女教育放在全民教育均衡化的背景下考慮，掃除教育上的“隔離性平等”，實現教育的多元融合。可以看到教育等公共服務與戶籍相脫離已是大勢所趨。有資料表明針對弱勢群體的早期干預比后期干預能夠產生更大的收益。在促進公正與社會正義的同時這些干預將會帶來社會與經濟方面的雙重收益④。九年義務教育由憲法、法律所保障，但它的問題是：不像直接排斥那樣，而是在權利平等的名義下通過在獲得教育機會之上設立門檻來實現瓦解底層家庭的教育雄心和期望，從而隱蔽地達到維護既得利益方得以鞏固子代家庭地位的目的。

(二)進行農民工學校辦學體制與機制的改革

我國現行的相關法律條文并沒有對作為流入地的學校的運行制度規定剛性的約束，民辦民工子弟學校的不合理監管體制有待建設，即使學校有不合理的行為，也很難承擔相應的法律后果。為此，應該把農民工學校的教育經費使用、教學質量評估等納入教育主管部門的考核、監管依據。

另一方面需要對民辦民工子弟學校的發展要加大扶持的力度，要給予政策和經費上的支持，更要給予法律層次上的保障。對現存的民辦民工子弟學校要加強督導和完善，采取“提”(提高質量)、“并”(與民辦學校合并)、“轉”(條件成熟的轉民辦)“停”(資質差的停辦)和“收”(辦學薄弱的政府出資“收購回收”)等辦法，逐步統一將民辦民工子弟學校的辦學制度化，解決外來人員子女的教育問題。

(三)居住證“授權”方案

曾有學者提出，制定外來人員子女在流入地城市參加高考的改革路線圖，其基本思路是依照農民工市民化改革的進程，逐步推進本地求學本地高考制度。農民工市民化是解決農民工問題推進城市化進程的根本方案，也是農民工群體逐漸轉為市民化的必然結果。依照能力和意愿相結合的原則，綜合考慮將外來人員群體分為三個群體：可市民化的外來人員、完全流動的外來人員和過渡階段的外來人員⑤對于可市民化的外來人員通過設置合理的準入門檻，明確規范準入標準，對符合要求的外來人員賦予市民的身份，對于給予市民化的外來人員，其隨遷子女將享受資源均等的待遇，可以在遷入地參加中、高考。基于該思路，結合目前實際的上海政策，筆者提出以下的觀點，希望能夠起到發人深省的效果。目前上海的政策導向是將孩子的中高考資格與居住證積分等級相掛鉤，滿120標準分的家庭子女可以在本地享有中高考的資格。但實際上滿120分的硬性標準還是攔住了許多外來人員子女的求學之路，有許多在上海生活許久的家庭，其子女也連續接受本地化的教育，在“臨考之際”不得不提前服從于政策的安排，對于他們來說這就是一種法律上的限權，而且這樣的限權是沒有救濟的渠道的，因為我國尚未建立違憲審查制度。需要強調的是短期之內，在筆者看來，為進一步落實城鄉一體化政策，政府可以以條例等規定方式允許：在持有上海居住證滿5年以上，并且其子女已連續在本市學校入讀5年以上者可以參加中考、高考。這樣的考慮是為優先照顧那些家庭基本會在上海落戶，自小就在上海長大的學生。另外有一點需要明確指出，現行政策對違反計劃生育者實行“一票否決制”，即違反政策的父母將會被取消轉戶籍的資格，并且居住證所含有的積分將被否定，可以說該政策否決的不僅是轉戶口、居住證積分的問題，它否定了一個學生在上海繼續發展的未來，因為在實質上它變相的剝奪了外來人員在家庭在上海的基本受教育權，況且對于學生來說他是與該項政策沒有牽連的。目前該政策已經被“二胎”政策所取代，但是與法律“不溯及既往”原則不同的是，它所帶來的負面影響依舊存在，現實中相關在辦理轉戶籍的工作中，“二胎”政策依然成為排擠外來務工家庭的成文規定，公眾對此也是苦于沒有救濟的途徑，因此此項政策的徹底“撤除”還需要政府、學者、公眾的共同努力。因此各地政府也要積極創造條件，按照權責對等的原則，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍。

[注釋]

①Entwisle D R，Olson L S.First Grade and Educational Attainment by Age 22：A New Story[J].American Journal of Sociology，2005，110(5)(5)：1458-1502.

②沈年耀 進城農民工子女教育問題現狀及對策[J].特區經濟，2007.8.

③楊東平，柴純青.深入推進教育公平(2008)[M].北京：社科文獻出版社，2008.

④Goldsmith P R.Schools or Neighborhoods or Both? Race and Ethnic Segregation and Educational Attainment[J].Social Forces，2009，87(4)：1913-1941.

⑤劉傳江.中國農民工市民化研究[J].理論月刊，2006(10)：5-12.

G459

A

2095-4379-(2016)28-0013-02

趙春杰(1996-)，男，漢族，河南人，上海政法學院本科在讀，法學學位、管理學學位，研究方向：法學、社會學、心理學。