森林公安辦理林地案件的法律適用問題

張志平

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森林公安辦理林地案件的法律適用問題

張志平

《森林公安執法疑難問題解析》（《森林公安》2015年第4期）一文，總結了森林公安執法實踐中遇到的諸多疑難問題。筆者擬就其中林地案件談點粗淺看法，以期拋磚引玉。

一、林地性質確定問題

森林公安辦理林地案件，首先涉及的是林地性質界定問題。根據法律規定，森林公安的職責和任務是保護森林資源，林地即是重要的森林資源，也就是說，涉案對象是否屬于林地，是森林公安案件管轄的前提。

《森林法實施條例》第2條的規定：林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。從文意邏輯結構上看，該法律規定只是對林地進行羅列和概括，并未對“林地”的特征和內在屬性進行闡釋，此外，一些林業詞典也對林地做出了比如“林地即林業用地”這樣簡明扼要的表述，因為類似的林地表述的外延和內涵都無法準確確定，終究不能被直接適用于森林公安林地案件處理中作為林地性質的確定依據。

實踐中，林地性質的確定依據一般有以下幾種形式：一是林權證的證明作用。根據《森林法》第3條的規定，林權證是國家所有和集體所有森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地的權屬的合法憑證，因此林權證的法律屬性是權利的歸屬，由各級人民政府行使林業管理職能的林業行政主管部門實施發放，一般情形下，林業行政主管部門根據本行政區域森林資源分布區域狀況而實施核發的林權證，除了代表權利歸屬外，也能證明林地的土地性質。但是，由于林權的權利群效應，目前林業主管部門尚未能就林木和林地的權屬分別核發證書，此外，實踐中還存在一部分林地尚未核發林權證、一部分土地雙重核發土地承包經營權證和林權證以及退耕還林等等原因引起的土地性質變動，例如《森林公安執法面臨的疑難問題》一文中列舉的“農田造林地”等。此類情形下，林權證證明林地性質的效力較低，往往不被司法機關所認可。因此，林地性質的確定依據當然地推出第二種形式，即政府規劃部門的規劃文件的證明作用。我國《土地管理法》規定：國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。《森林法實施條例》也明確規定了縣級以上人民政府可以規劃宜林地，因此，確定林地性質最有效力的證明文件是各級政府規劃部門的規劃文件。此外，林地性質的證明還存在另一種形式，即公理或公眾的認識，這種情形存在于涉案林地位于遠離城市的山區山上，或者位于某林場的樹木生長區域等等。實踐中，這類地域的土地性質屬于林地，是一種公眾都認可的公理，而公理是無須證明的，森林公安辦案無須提供林地證明材料。

二、涉案林地面積的計算問題

根據2001年《刑法修正案（二）》和2005年《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“林地司法解釋”）的規定，破壞林地情節嚴重的構成非法占用農用地罪，該罪在刑法理論上屬于結果犯，結果犯是以法定的犯罪結果發生為犯罪成立要件的犯罪，非法占用農用地罪的“法定犯罪結果”包含毀壞林地性質結果和毀壞林地數量結果兩個方面，毀壞林地數量結果即涉案林地面積，實踐中，除了行為人一次性毀壞林地面積達到法定的刑事立案標準以外，還存在包括前述《森林公安執法面臨的疑難問題》一文中列舉的種種累計計算情形的處理。

第一，同一個責任主體危害結果的處理。這種情形又有前行為經過處罰和未經處罰以及后行為在同一地點和不同地點兩種組合。

例如，如果行為人原非法占用林地行為已被行政主管部門實施了行政處罰，又在原地址繼續擴大危害或者換個地址繼續毀壞林地，那么，原先被處罰過的林地面積是否應該與后續毀壞面積累計計算？答案是否定的。行政處罰是行政行為，行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執行力，是行政法理論普遍認同的原理，所謂公定力是指行政行為除非自始無效，一經做出，不論其實質上是否合法、得當，都具有被推定為合法、有效的法律效力。既然產生法律效力，對行政機關和相對人都具有確定力和拘束力，任何一方不得隨意變更和撤銷，在此理論下，行為人原非法占用林地行為受到處罰已經產生法律效力，根據一事不再罰原則，司法機關不得對前行為再次追訴，除非行為人原先非法占用林地行為本身數量較大構成犯罪被錯誤定性為行政處罰必須依法定程序撤銷以外。因此，行為人原非法占用林地行為已被行政主管部門實施了行政處罰的，無論后續繼續擴大地點是否在原地址，執法部門都不能再將其面積累計計算。

再如，如果行為人原非法占用林地行為未經處罰，又換了個地點或者數個地點繼續毀壞林地，那么，原先毀壞的林地面積是否應該與后續毀壞面積累計計算？答案是肯定的。根據刑法理論，結果犯的數量累計計算作為刑事立案標準的，應當由法律明確規定。“林地司法解釋”第7條規定，多次實施本解釋規定的行為依法應當追訴且未經處理的，應當按照累計的數量、數額處罰。司法解釋在規定盜竊、盜伐數量累計計算依法追究刑事責任的，時間段都嚴格限定在“一年內”。上述林地司法解釋未作時間限定，只要在追訴時效范圍內未經處罰的，都應當累計計算，這是因為，非法占用林地行為具有特定時間、空間上的連續性，類似生產假冒、偽劣商品犯罪，一定時間內反復實施，刑法理論上將這種以營利為目的反復實施一定犯罪的，稱為營業犯，營業犯的行為應該作為一個整體來考慮，即一個犯罪行為，所以數量結果累計計算。

第二，不同責任主體危害結果的處理。森林公安執法實踐中，常常發現同一塊林地（或者山場）由多人的行為造成毀壞（或者毀壞加重）的情形。

例如，后者在前者已經開采過的林地上繼續深挖造成林地毀壞的情形。這種現象在全國各林區普遍存在，處理方式也不盡相同。一種觀點認為，后者實施開采行為之前，林地已經造成了毀壞，后者只是加重林地恢復難度而已，行為人只需承擔補償性的民事賠償責任，這種觀點不是全無道理。但是實踐操作上有很大的難度，一是由于侵占林地危害的是公共利益，被侵占的林地大多為國家所有，沒有直接的受害人，主張民事賠償的權利主體不明確，二是存在即使法院判決賠償，也難以執行的問題。因此，這種處理方式等于放縱違法犯罪。最高人民法院的“林地司法解釋”第1條預定了非法占用林地構成非法占用農用地罪的種種毀壞情形，從其表述中不難發現，所謂“毀壞”，即可以理解為不經過人工恢復就難以進行林業生產的狀況，行為人在已經開采過的林地上繼續深挖造成的損壞，進一步增加了相關部門恢復林業生產的難度，與“林地司法解釋”第1條敘述的“毀壞林地”內涵是一致的，因此，只要深挖的面積達到刑事立案標準，森林公安機關可以依法追訴刑事責任。此外，實踐中在已經被前者毀壞的林地上建房等行為，具有相同的處理依據。

再如，后采礦者在前采礦者已經開挖的林地（山場）位置上又繼續擴大采礦面積的情形。一種是前采礦者把非法采礦的位置轉讓給后采礦人，這時前采礦者主觀上具有放任的間接故意，客觀上利用他人的非法采礦行為達到自己獲利的目的，這時前采礦人需要對毀壞林地整體面積負責，后采礦人僅需要對自己毀壞的那一部分林地面積負責；實踐中更多的是另一種狀況，即后采礦人在前采礦人遺棄的礦地上延續非法采礦，根據罪行相適應原則，前后采礦人僅需要對自己毀壞的那一部分林地面積承擔責任，因此需要執法部門運用技術手段和管理手段對前后采礦人的毀壞面積進行勘查甄別，分別處理。

三、涉案林地的毀壞程度問題

我國犯罪概念采用的是“定性＋定量”的立法模式，立法者在界定犯罪概念時既對行為性質進行考查又對行為中所包含的數量因素進行評價。最高人民法院“林地司法解釋”第1條的規定：違反土地管理法規，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業生產、建設，造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國刑法修正案（二）》規定的“數量較大，造成林地大量毀壞”……森林公安對該條法律規定的適用過程就是對法律內涵的理解過程，根據“定性＋定量”的立法模式，非法占用農用地罪包含毀壞林地性質結果和毀壞林地數量結果兩個方面，涉及毀壞林地數量結果問題已在前面表達，毀壞林地性質結果的界定則存在以下兩個主要問題。

第一，在林地上種植農作物毀壞林地的情形。眾所周知，農業生產屬于經濟活動，農業不承擔生態保護任務，森林法禁止將林地改變為耕地的目的在于保護森林資源和生態環境。林業、農業都屬于種植業，農業生產對土地的要求一般高于林業，所以一般的農業種植不會毀壞林地。《森林法實施條例》第41條將“擅自開墾林地”從“非法使用林地”的概括中剝離出來從輕處罰，也充分說明了農業生產對土地的毀壞不同于其他采石、采砂等經濟建設活動。

最高人民法院“林地司法解釋”第1條規定的毀壞林地的行為方式，包含在林地上種植農作物的情形，而毀壞林地性質結果最終的毀壞程度的歸結點是“林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”，也就是說，在林地上種植農作物要達到不經過人工恢復就不能進行林業生產（植樹）的程度才構成毀壞林地。根據法律規定和農業生產種植特點，我們可以得出，在林地上從事一般的農業種植如種玉米、地瓜等，因對土壤的種植條件要求高于林木栽植，此時無論種植面積有多大，因其毀壞林地性質結果沒有達到“林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”的程度，欠缺“非法占用農用地罪”的結果構成要件，不構成刑事責任。但是，如果行為人在林地上“種植”一些特殊的農作物如蓮藕、茭白等等，因其特殊的水生環境，勢必造成正常的林地毀壞。

第二，毀壞林地的原有植被造成林地毀壞的情形。“在林地上進行其他非林業生產、建設，造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重毀壞”是最高人民法院“林地司法解釋”第1條規定的毀壞林地的行為方式和毀壞程度的歸結點，森林公安執法實踐中很困惑該條法律規定的適用，前述《森林公安執法面臨的疑難問題》一文提到的“被開挖林地的用途不明確，在當事人辯解下如何處理”就屬于毀壞林地原有植被是否構成林地毀壞的問題。

筆者認為上述問題的處理，首先要明確4個要點：其一，司法解釋規定的“非林業生產、建設，造成林地的原有植被毀壞”不是孤立的，必須將它置于整個法律規定的法理中理解，也就是說，該種行為方式和結果與后面用“或”連接的“林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”有著毀壞程度上的相等性質；其二，非法占用農用地罪是結果犯，結果犯是以法定的危害結果的出現作為犯罪構成或者犯罪既遂要件的，結果犯的未遂如果構成犯罪，必須具有法律的明確規定；其三，從森林法的法律原則、管理規則和法律責任的設定規范上可以看出，蓄水保土、調節氣候是森林資源保護的重要的生態內容，尤其蓄水保土、防止水土流失更是重中之重；其四，如果將“進行其他非林業生產、建設，造成林地的原有植被毀壞”單獨提出作為結果要件，一方面有違結果犯的立法目的，另一方面，在毀壞的結果出現之前憑借當事人的行為動機確定行為性質，不僅邏輯錯誤，也嚴重背離法律的科學性。

綜上，筆者認為毀壞林地原有植被問題的處理措施應該是：若該地表植被屬于防風固沙林（干旱、半干旱地區）區域、水土涵養林和水土保持林（水系流域）區域，行為人只要毀壞了地表植被就屬于毀壞林地；若該地表植被位于南方雨水充沛，土壤肥沃植被易于生長地區（非水系流域），行為人僅僅只是毀壞了地表植被沒有進一步的經濟建設活動，此時的地表植被毀壞并不會造成水土流失等生態破壞，林地的性質也未改變，因此不屬于“林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”的情形。

四、涉案林地毀壞的鑒定問題

森林公安無論辦理林地行政案件還是辦理林地刑事案件，都會涉及林地毀壞程度的鑒定問題，大多數情況下，林地毀壞的鑒定意見成為森林公安追訴行為人違法犯罪的決定性證據材料。

隨著《民事訴訟法》《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》在2012年、2013年和2015年相繼修改頒布實施，三大訴訟法不約而同地將原來的證據形式從“鑒定結論”修改為“鑒定意見”，體現出鑒定意見證據效力的不確定性趨勢和司法審查力度加強的趨勢。同時，即使是林業行政處罰案件的鑒定結論，也會因為案件處理的不同階段隨時轉化為刑事或者民事案件而面臨司法審查，因此，筆者認為毀壞林地的鑒定應當注意以下兩個問題。

第一，毀壞林地的鑒定資質問題。根據2005年《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的通知》（以下簡稱《通知》）的規定，國家對法醫類鑒定、物證類鑒定、聲像資料鑒定的司法鑒定業務的鑒定人和鑒定機構實行登記管理制度。毀壞林地的司法鑒定掛靠法醫類鑒定，按規定要求應當由有鑒定資質的鑒定機構和鑒定人承當鑒定事務，實踐中森林公安或者林業行政主管部門辦理的大量林地行政案件和一部分林地刑事案件均由轄區林業局的林業工程師鑒定，林業工程師和林業局都不是司法鑒定業務的鑒定人和鑒定機構，這種鑒定效力的認定，筆者認為應當從上述《通知》特別附屬條款“法律對前款規定事項的鑒定人和鑒定機構的管理另有規定的，從其規定”的規定進行說明。前述特別條款的含義在于：法律納入統一登記管理范圍的，限于在訴訟活動中經常涉及的主要鑒定事項，如法醫類鑒定，文書、痕跡等物證類等。對那些社會通用性較強的事項，如森林法規定了林業主管部門對森林資源的監督管理職責，林業工程師是實現該管理監督職責的有專門知識的人員，法律作了該方面規定的，其鑒定意見通過司法審查獲得認可，具備鑒定意見的證據效力。

第二，毀壞林地的鑒定程序問題。鑒于毀壞林地司法鑒定的量化標準較為缺失的客觀實際，筆者認為這項鑒定除了必須具備一般鑒定的各種程序要求事項以外，在鑒定意見出具之前，應當有一個論證程序。有一個實踐案例：行為人在林地上商業取土，取土行為是最高人民法院“林地司法解釋”第1條規定的毀壞林地的方式之一。經勘查，該案行為人挖取了50厘米表層土，以下還有很厚的土層，事實上行為人接著種植的樹木全部成活。實踐中這種類型的案例很普遍，如果將行為人是否已經毀壞林地的鑒定意見完全由2名工程師決定（實踐中通常1名為主），該工程師將掌握整個刑事案件的定性權力，這種情形下，案件證據的嚴謹縝密會受到質疑。因此，筆者建議在林業工程師出具鑒定意見的過程中，組織一個相關專家的論證過程，以增強科學性和嚴謹性。

（作者單位南京森林警察學院）

（編輯趙文清）