農村土地承包糾紛案件若干實務問題

●馮淑英

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農村土地承包糾紛案件若干實務問題

●馮淑英

農村土地承包經營權是農村生產關系的重要組成部分，土地承包關系是否穩定直接關系到廣大農民的切身利益，也是構建社會主義和諧社會的重要因素之一。除了法律法規和政策外，鄉規民約在調整農村社會經濟關系中發揮著重要的作用，如何權衡鄉規民約與法律法規的沖突，如何衡平各方當事人的利益，都要求法官具有足夠的司法智慧方能作出合理的衡量與取舍。由于農村社會經濟生活正在發生急劇變化，農村的利益分配關系也比較復雜，導致因土地承包而發生的糾紛日益增多①張育飛：《淺析我國農村土地承包糾紛仲裁的特殊性》，載《法制與社會》2014年第2期。；同時由于農村土地權利制度本身所具有的特殊性又導致了土地承包糾紛的性質呈現復雜多樣性。以下筆者就從對《農村土地承包法》及《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《關于農村土地承包案件司法解釋》）等有關規定的理解和適用出發，探討幾個司法實踐中的相關問題，以期對審判此類案件有所助益。

一、關于土地承包經營權轉讓合同的效力問題

根據《農村土地承包法》的規定，承包方可以將土地承包經營權轉讓給第三人，但必須征得發包方的同意。這是法律規定的土地承包經營權轉讓的一個很重要的前提條件。轉讓與轉包、出租等流轉行為不同，一旦轉讓生效，它既終結了發包方與原承包方之間的土地承包合同關系，同時又在發包方與受讓人之間形成新的承包關系。因此，發包方作為集體土地經營管理者，有權對承包方流轉土地承包經營權的行為進行必要的監督，以防止集體財產的流失。有些學者認為，土地承包經營權既然作為一種用益物權，就具有不受土地承包經營權人之外其他人干預的效力，就應當由用益物權人自由轉讓，無需征得發包人的同意。②王利明主編：《中國民法典學者建議稿及立法理由》（物權編），法律出版社2005年版，第268頁。但土地承包經營權流轉與一般的債權轉讓有所不同。土地承包經營權屬于用益物權的范疇，從物權關系上來看，發包方作為農民集體土地的經營管理者，依法有權決定或者選擇土地承包的經營人。③王金堂：《土地承包經營權制度的困局與解破》，載http://cnki.sgst.cn/kcms/detail/detail.aspx？，2014年2月2日訪問。如果無視發包方的存在，則會導致土地承包經營權的權能形態所伴隨的相應義務得不到切實履行。再者，盡管農民作為土地承包經營權的權利人，具有直接支配土地的權利，但其權利的行使不能濫用，必須受到一定的限制，才能保證權利行使的合理性，不至于侵害集體利益或者第三人利益。所以，法律和司法解釋對土地承包經營權的轉讓設定了限制性條件，即將發包方同意作為土地承包經營權轉讓的生效條件。《物權法》第182條沿用了《農村土地承包法》第37條的規定，規定了土地承包經營權人以轉讓方式流轉其土地承包經營權的，必須征得發包人同意，否則該轉讓行為無效。

同時，發包方應當維護和尊重承包方依法轉讓土地承包經營權，沒有法定的正當理由，原則上不得拖延和阻撓承包方依法轉讓土地承包經營權。也就是說，如果發包方不同意必須具備一定的法定理由。根據《農村土地承包法》的規定，下列原因可視為法定理由：（1）是否符合自愿、平等和有償原則。如一方強迫另一方進行轉讓或者其他單位和個人強迫承包方進行轉讓，可以認定發包方不同意具有法定理由；（2）是否改變了土地所有權的性質和土地的農業用途；（3）轉讓的期限是否在承包合同的承包期內。土地承包經營權轉讓合同約定的期限不得超過承包合同尚未履行的剩余時間；（4）承包方必須有穩定的非農職業或者穩定的收入來源；（5）受讓方必須是從事農業生產經營的農戶；（6）同等條件下本集體經濟組織成員享有優先權。上述六個方面的內容，都是發包方是否同意土地承包經營權轉讓的法定理由，除此之外的理由均可視為“無法定理由”。發包方拖延表態不影響土地承包經營權轉讓合同的效力。

二、關于土地承包經營權流轉中本集體經濟組織成員的優先權問題

在我國現行的農民土地集體所有制度下，一方面土地承包經營權的流轉要照顧本集體經濟組織成員的利益；另一方面要按照市場規則來規范土地承包經營權流轉的運作。④楊一介：《再論土地承包經營權的流轉》，載《云南大學學報（法學版） 》2014年06期。為此《農村土地承包法》第33條明確規定了在同等條件下，本集體經濟組織成員在土地承包經營權的流轉中享有優先權。⑤李永軍：《論優先購買權的性質和效力—對我國《合同法》第230條及最高法院關于租賃的司法解釋的評述》，載《中國政法大學學報》2014年06期。

《農村土地承包法》規定的土地承包經營權流轉中的優先權不同于傳統民法上的優先權，承包方流轉的土地承包經營權屬于一種用益物權，而傳統民法上規定的優先權的出賣人享有的是所有權；土地承包經營權流轉中的優先權行使的結果是承包方與優先權人簽訂土地承包經營權流轉合同，而不是傳統意義上優先權所產生的買賣合同。因此，可以說，《農村土地承包法》中規定的優先權屬于一種新類型的優先權，是在推行家庭承包責任制中創設的具有中國特色的優先權制度。我國為了保護耕地，確保糧食生產安全，沒有把集體所有的土地完全納入市場化管理，農民對自己集體所有的土地自然享有優先承包、優先使用、優先收益的權利。所以，法律規定在流轉土地承包經營權中，本集體經濟組織成員享有優先權既符合當前我國農村集體土地所有權制度的性質和特點，也符合當前農村的實際情況。

優先權人行使流轉土地承包經營權優先權條件是：1.承包方即土地承包經營權人準備將土地承包經營權流轉給本集體經濟組織以外的人；2.本集體經濟組織的成員要求享有優先權；3.本集體經濟組織成員只有在同等條件下才享有優先權。所謂同等條件，根據土地承包經營權的性質和特點，一般理解為優先權人提出的條件與準備流轉給本集體經濟組織成員以外的人的流轉條件是相同的，特別在流轉的主要條件上，如流轉價款、流轉期限等，但并非絕對等同。根據最高人民法院《關于農村土地承包案件司法解釋》的規定，實踐中重點把握流轉價款和期限兩個方面的內容。關于土地承包經營權流轉優先權的行使期限，現行法律和司法解釋均未明確規定，這與我國法律規定的優先權有所不同，主要考慮我國農村廣大地區差別較大，絕對地確定一個行使期限，實踐中比較難以操作。一般而言，實務中應根據各案不同，確定一個合理期限，至于合理期限如何把握，體現了法官的自由裁量權。

任何權利的行使都有一定的限制條件，即優先權人不得濫用權利，否則會損害承包方的利益。下列情形下，本集體經濟組織成員不享有優先權：第一，在書面公示的合理期限內未提出優先權主張的，不享有優先權。根據法律規定，土地承包經營權人在流轉承包經營權時，要履行通知本集體經濟組織成員的義務，以便讓成員決定是否行使優先權。至于通知的方式，法律未作規定，可以逐個通知，也可以公開公示通知，但都要能使本集體經濟組織成員知曉的合理期限，該期限如何把握，由法院根據案件的具體情況而定。第二，未經書面公示，在本集體經濟組織以外的人開始使用承包地兩個月后提出優先權主張的，不予支持。這是因為，本集體經濟組織成員以外的人開始使用承包地已經兩個月，作為本集體經濟組織成員來說，應當知受讓人使用承包地的情況，此時仍不主張優先權，視為其已經放棄優先權，否則將會影響土地的正常利用。

三、關于承包方違反法定義務引發糾紛的處理問題

在農村土地承包合同履行過程中，承包方除應承擔合同約定的義務外，還負有法律規定的一些義務。《農村土地承包法》第17條規定：“承包方承擔下列義務：（一）維持土地的農業用途，不得用于非農建設；（二）依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；（三）法律行政法規規定的其他義務。”法律給承包方設定法定義務的目的在于切實保護我國已經十分匱乏的土地資源，珍惜和合理利用好土地，特別是事關我國糧食生產安全的耕地。承包方無視法律規定，不履行自己的法定義務，給發包方造成損失的，應當承擔相應的民事責任。發包方有權要求承包方停止損害、恢復原狀或者賠償損失，為此向人民法院起訴的，人民法院應予受理，并支持發包方的訴訟請求。

實務中處理此類糾紛應當注意以下問題：第一，承包方違反法定義務應當承擔的民事責任不僅適用于家庭承包，而且也適用于農村土地的其他承包方式。但是由于《農村土地承包法》第17條位列于其第二章“家庭承包”部分，因此，家庭承包的承包方違反第17條規定的法定義務的，可以直接適用該規定；對于以其他方式承包的農村土地的承包方違反法定義務，可參照該規定進行處理，即發包方也可以依據該規定追究承包方的責任；對于土地承包經營權已經發生流轉的情況下，如果第三人違反了法定義務，盡管發包方與第三人之間不存在土地承包合同關系，但發包方作為農村集體所有土地的管理者，也應有權對第三人違反法定義務的行為提起訴訟，追究第三人的責任。第二，責令承包方承擔責任必須具有實際損害后果，即承包方違反了《農村土地承包法》第17條的規定造成農業用地變成非農用地或者產生的永久性損害。如果上述后果是由于自然原因以及承包方意志以外的原因導致的，人民法院不得適用該規定責令承包方承擔責任。第三，應當準確地把握承包地用于非農建設或者造成永久性損害的基本含義。將土地用于非農建設，一般是指承包方違反《土地管理法》的規定，擅自在承包地上建房、開礦、挖窯、制磚、取土、取沙、采石、造墓等行為。此外在承包的基本農田上發展林果業、挖塘養魚、建立畜牧場、屠宰場、農副產品加工廠等也屬于將農業用地用于非農建設。對承包地造成永久性損害是指由于對土地采取不合理的耕作方式或者進行掠奪式經營，使承包地土壤失去了原有的土質和水分條件，趨于鹽堿化、荒漠化，對土地耕種層造成難以恢復的破壞。第四，承包方違反法律規定的義務給發包方造成損害的，發包方可以請求停止侵害、恢復原狀或者賠償損失，即發包方可以行使物權請求權和侵權請求權，但發包方并不能因此解除土地承包合同，這也從另一個角度保護農民的土地承包經營權。從實踐看，允許發包方解除合同，收回承包方的土地不是一個比較理想的處理方法，它容易使承包土地的農戶喪失最基本的生活保障。

處理此類糾紛還會遇到一個政策性和現實性比較強的問題，就是保護承包地與調整農業結構的關系。隨著我國農業產業化進程的加快，就必然涉及到農業結構的調整問題，而農業結構的調整又必然牽扯到農地結構的調整。在農地結構調整過程中，承包方往往認為改變土地用途是調整農業種植結構的結果，而發包方則往往主張承包方違反法律規定義務擅自調整土地用途，這就給人民法院認定承包方的行為是否違反《農村土地承包法》第17條的規定帶來一定困難。針對這種情況，首先需要明確，除我國政府劃定的基本農田保護區外，我國現行法律法規并未完全禁止承包地在種植業、畜牧業、漁業之間用途的改變，如將種植糧食改變為種植蔬菜等。這種改變不屬于對土地基本用途的改變，承包方對此擁有自主權，所以不能絕對地認為承包地改變用途就認定承包方具有違法行為。此外，我國為了確保糧食生產的安全，確定的基本農田保護區，一般是不允許隨意改變土地用途的，在審理此類糾紛中，應根據我國保護基本農田的制度，體現國家干預原則，制止任意改變土地用途的行為。

四、關于承包方交回承包地行為的認定問題

《農村土地承包法》第26條規定，在承包期內，發包方不得收回承包地，這是對集體土地的所有權人即發包方行使權利的一種限制。但是隨著市場經濟的發展，許多農產品進入市場后難以反映承包方對土地耕種所進行的合理投入，導致土地種的越多，負擔就越重，在一些地區就出現了對承包地棄耕、撂荒的現象，不少發包方為了交納農業稅，不得已請人代替耕種，這種情況下發包方與第三人也可能簽訂合同，也可能口頭商定，做法不一。但近幾年，隨著我國減免農業稅、增加糧食補貼等一系列農村政策的出臺，原來一些不愿耕種承包地的承包戶又要求繼續承包土地。這樣在原來承包方與實際耕種的外來人口之間就會產生一系列矛盾和沖突，《關于農村土地承包案件司法解釋》第10條就是針對這種情況而作出的規定。適用該條司法解釋時需要把握以下幾點：一是認定承包方自愿交回土地時必須審查是否具備法定的形式要件，即《農村土地承包法》第29條規定的，承包方交回土地必須提前半年以書面形式通知發包方，不具備法律規定的這種形式要件，就不能認定承包方交回土地的行為是合法的，這樣規定的目的仍在于最大限度地保護農民的土地承包經營權，避免任何組織和個人違背承包方的真實意志，剝奪承包方的土地承包經營權。二是交回承包地只能是承包方的自愿行為，而不應當是承包方受騙或者被迫作出的決定。承包方享有的解除權是《農村土地承包法》第29條賦予的，只要承包方行使法律賦予的合同解除權，自愿交回其所承包經營的土地時，符合法律規定的程序，發包方無權拒絕承包方交回土地。交回承包地實質上是解除土地承包經營合同的民事法律行為，那么人民法院在審理此類糾紛案件時，除審查是否符合《農村土地承包法》第29條規定的程序和條件外，還要以《民法通則》第58條為依據，確定其自愿交回承包地的效力。

在審判實踐中經常遇到一個在司法解釋中沒有規定的問題，就是在土地承包合同未屆滿之前，由于種種原因，承包方承包的土地長時期無人耕種，此時發包方為了避免土地荒蕪，便將承包方無人耕種的土地發包給非集體經濟組織成員耕種。但隨著我國農業政策的調整，原來的承包方返回農村，以合法承包方的身份要求從外來耕種者手中收回土地，從而引發一系列糾紛。這類案件一般有兩種情形：一是原土地承包方以發包方或者以發包方與實際耕種者為被告或者共同被告提起民事訴訟，請求返還承包地。此種情形下，發包方除以承包方棄耕荒蕪土地為抗辯理由外，一般還會反訴，請求責令承包人補交所欠的承包費。二是承包方回村后，強行將實際耕種的外來人趕走，實際耕種者以承包方為被告提起侵權損害賠償訴訟。此時如果發包方支持承包方收回承包地，則可能作為共同被告。這類案件處理的難度在于，一方面承包方與發包方之間存在著土地承包經營合同，盡管承包方存在違反法定義務的情形，但發包方因此收回承包地缺乏法律依據；另一方面，承包方確實存在棄耕撂荒承包地的事實，承包方不僅未按照承包合同履行自己的義務，而且荒蕪集體所有的土地也違反了法律的規定。在此情況下，發包方另行尋覓他人耕種，減少了集體經濟組織所遭受的損失。況且實際耕種者也依據與發包方簽訂的承包合同進行了一定的投入，而這些投入短期內又無法收回，如果允許承包方收回土地，勢必給實際耕種者造成極大的損失。在幾種利益彼此沖突的情況下，如何妥善解決好此類糾紛是人民法院面臨的重要課題。

盡管對此類糾紛法律和司法解釋沒有明確作出規定，但根據《農村土地承包法》的立法精神，也可以比較好地處理這類糾紛。首先，要保護農民的土地承包經營權，在承包方與發包方之間的承包合同未屆滿前，發包方與其他任何人簽訂的承包合同均缺乏法律依據，應依法確認為無效。實踐中有些法院以承包方客觀上存在棄耕撂荒土地的事實為理由認定第二份土地承包合同有效，不符合《農村土地承包法》的立法原意。所以在處理類似案件中保護土地承包經營權是第一位的。但對于實際耕種土地一方的合法權益也應當給予充分保護，對實際耕種者的投入由承包方給予相應的補償，實際耕種者已經足額交納承包費的，應責令發包方將多余的承包費退還給實際耕種者。在此類糾紛中，因承包方、發包方與實際耕種者處于不同的訴訟地位，案件的性質會發生一定變化。如果承包方以原告起訴實際耕種者，屬于侵權之訴，因為承包方與實際耕種者之間不存在任何合同關系，承包方起訴的理由是實際耕種者侵犯了其土地承包經營權，實際耕種者肯定會以與發包方之間的承包合同予以抗辯，此時法院應追加發包土地的集體經濟組織作為被告或者第三人參與訴訟，這樣有利于查明案件事實。如判令實際耕種者退還承包地給承包方，可以責令集體經濟組織退回已經收取的剩余年限的承包費，責令承包方與二次發包的集體經濟組織就實際耕種者種植的農作物和其在土地上的投入給予補償。如果屬于承包方強行將實際耕種者趕走引起的侵權糾紛，同樣為查明事實也應當追加發包方為第三人參加訴訟，其具體訴訟地位視其抗辯的理由而定。

（作者單位：山東法官培訓學院）

責任編輯：陳東強