“1+3+1”模式下的多元化糾紛解決機制之完善
——從系統論角度的分析*

●周 輝

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“1+3+1”模式下的多元化糾紛解決機制之完善
——從系統論角度的分析*

●周 輝

*本文在最高人民法院出版社、《中國審判》雜志社主辦的“多元化糾紛解決機制的銜接與構建”征文活動中，榮獲優秀獎。

【內容提要】 從系統論的角度來看，多元化糾紛解決機制體系是一個由多種要素組成的系統，系統的完善依賴于各組成要素的自我完善以及各要素之間的有機銜接。當前，東平的多元化糾紛解決機制系統可以描述為“1+3+1”模式，在對這種模式進行系統分析的基礎上，筆者提出了系統的完善路徑。

【關鍵詞】多元化 糾紛解決 機制 系統完善

隨著我國經濟社會的不斷發展，社會矛盾和糾紛日益增多，這些社會矛盾和糾紛形式多樣、種類繁多、情況復雜，為此，建立一套系統化、規范化的多元化糾紛解決機制尤為重要。東平法院作為山東省多元化糾紛解決機制改革示范法院之一，在構建多元化糾紛解決機制方面積累了一些經驗。筆者在總結東平法院經驗基礎之上，就如何完善多元化糾紛解決機制體系進行探索，并從系統論角度進行論述。

一、多元化糾紛解決機制系統總體構建

從系統論的角度，多元化糾紛解決機制可從兩個系統進行分析。一個是多元化糾紛解決機制所處的法治系統。多元化糾紛解決機制系統作為法治系統的一個組成部分，發揮著化解矛盾、維護社會和諧穩定的重要保障作用，法治系統為多元化糾紛解決機制系統提供了生存環境和外在保障。另一個是由各個解紛要素組成的多元化糾紛解決機制內部系統。這些要素之間既相對獨立又相互聯系，既處在特定的社會結構之中，又受相應社會結構的影響。如何發揮這些要素的優勢，滿足其所鑲嵌的多方社會利益的均衡需求，又做到各要素之間互相補充、互相促進，共同推動多元化糾紛解決機制向前發展，實現“1+1＞2”的系統優勢，是筆者重點論述的內容。

對于多元化糾紛解決機制系統總體構建，東平縣“一張網”的構建思路具有借鑒意義。東平縣把非訴調解組織建設作為多元化糾紛解決機制建設的根基，縣委成立矛盾糾紛排查調處辦公室，全縣下轄所有鄉鎮分別整合綜治辦、信訪辦、司法所等部門的力量，成立矛盾糾紛排查調處中心，各行政村分別設立調處委員會，并在涉及糾紛較多的行政部門及企事業單位設立矛盾糾紛排查調處工作室。在全縣建立了“縣委、政府領導支持，縣委政法委組織協調，法院當后盾、作指導，鄉鎮村居全力參與，行政部門及企事業單位積極配合”的矛盾糾紛調處網絡。據此，筆者提出了“1+3+1”的多元化糾紛解決機制系統總體框架，即黨委（綜治辦）領導支持，民間ADR、行政ADR、司法ADR各司其職，互相協調、互相配合，法院當后盾做指導監督和保障各分系統之間相互銜接的多元化糾紛解決機制系統。如下圖所示：

對于上圖的多元化糾紛解決機制系統構建和完善，包括三方面的內容：一是各個解紛系統要素的自我完善；二是各非訴解紛系統要素之間的相互銜接；三是訴訟與非訴解紛系統要素之間的相互銜接。對這三方面的內容，筆者將分別進行論述。

二、各個解紛系統要素的自我完善

（一）民間ADR

由民間團體或組織進行糾紛解決，最為典型的就是人民調解制度。人民調解制度在我國由來已久，被譽為“東方經驗”。我國2011年實施的《人民調解法》第一次對人民調解制度進行了系統總結和立法，標志著我國人民調解制度進入了一個新階段。自該法實施以來，人民調解在化解基層矛盾、促進社會和諧方面發揮了重要的作用，但是在實踐過程中也出現了一些問題，如部分群眾對人民調解不了解或存在誤解，將糾紛訴諸調解的意愿不強；部分調解組織機構渙散，調解人員積極不高，調研能力有待提高；調解組織考核、保障體系不完善等，這些問題都影響了人民調解制度功能的發揮。作為多元化糾紛解決機制系統中重要的一環，人民調解制度需要進行自我完善，進一步發揮其在矛盾糾紛化解中的基礎作用。

對于人民調解制度的自我完善，可從以下幾個方面進行：一是完善人民調解組織的受案范圍。根據人民調解法規定，人民調解受案范圍為民間糾紛。這一界定過于狹窄，其實對于一些非民間糾紛，如商事案件、刑事自訴糾紛等，只要是當事人可以自由處分的權利和糾紛，都可以交由人民調解組織調解。二是完善人民調解組織保障體系。在實踐中，對于專職調解員有著較為完善的保障機制，但對于村級調解人員主要由各鄉鎮根據實際情況給予適當的工作補貼，具體如何補貼以及補貼的數額等沒有具體細化，在實踐中往往無法得到有效落實。這就需要在今后工作中加強對這部分人員的物資保障。三是加強人民調解組織人員考核管理。建議將人民調解工作納入地方平安建設或綜治建設考核之中，不僅具體到組織，而且要細化到個人，給調解人員劃出“硬杠杠”，督促其自覺履職，更好地發揮積極性。

除人民調解制度外，還可以借鑒國內外的一些優秀經驗，建立專門的民間糾紛解決機構。如，日本ADR基本法規定了對民間ADR機構的認證制度，該制度的確立促進了日本民間ADR機構的蓬勃發展；荷蘭的民間ADR機構遍布全國，民間ADR制度成為了荷蘭ADR制度發展的一股重要力量。①許林波：《荷蘭ADR制度簡介》，載《人民法院報》2013年8月2日。國內一些多元化糾紛解決機制建設中，培育和建立了許多專業性、行業性調解組織，如四川省眉山市已建立起律師、物業、保險、泡菜等18家專業性、行業性調解組織②鐘成：《四川省眉山市中級人民法院--筑強平臺整合資源創新模式》，載《人民法院報》2015年4月10日。。這些都是民間ADR完善和發展，值得借鑒。

（二）行政ADR

對于行政ADR，主要包括行政調解、行政裁決、行政仲裁、行政復議、信訪。在這里，筆者主要就行政調解、行政裁決、行政仲裁自身的完善進行論述。一是明確行政調解的法律效力。目前，我國法律對人民調解、法院調解等都規定了具體的法律效力，而對于行政調解來說，卻沒有規定其效力。如根據《治安管理處罰法》第9條有關行政調解的相關規定，當事人達成協議后不履行的，公安機關應當告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。當法院受理后還要重新全面審查案件并依法調解或裁判，由于沒有規定行政調解的具體效力，之前在公安機關所進行的調解工作也就大打折扣，造成資源的浪費。鑒于此，有學者就主張行政機關居中達成的調解協議至少具有民事合同的性質，實際上應高于民事合同的性質，對此筆者是贊同的。二是完善勞動仲裁程序。對于勞動爭議，我國法律規定的是仲裁前置，當事人不服的，可以進入司法程序，進行一審、二審等。在實踐中，一些用人單位為了拖延時間，往往走完全部流程，導致勞動爭議處理時間較長。“如果兩種救濟規范的安排上無實質差別時，允許相關主體在選擇了一種救濟方式時保留另一種救濟方式的選擇權，必將導致資源利用無效。”③周林彬：《法律經濟學論綱》，北京大學出版社1998年版，轉引自范愉：《非訴訟糾紛解決機制》，中國人民大學出版社2000版，第522頁。為此對于勞動仲裁的完善，可以參考民商事仲裁的原則，采取“或裁或審”的方法，來簡化程序。三是完善行政裁決制度。在我國20世紀90年代之前，行政裁決在民事糾紛解決中扮演著重要角色，但此后，行政裁范圍度呈逐步縮小趨勢。行政裁決制度逐漸退化。在當前構建多元化糾紛解決機制系統的形勢下，完善行政裁決制度，主要涉及行政裁決范圍、機構、流程、效力等。對于行政裁決范圍，可以考慮將事實上不平等的雙方當事人之間的民事糾紛（如勞動爭議），專業性或技術性民事糾紛、小額消費糾紛等納入裁決范圍，④李先偉：《多元化糾紛解決機制中的行政裁決權》，載《北京科技大學學報》（社會科學版）2010年第2期。由各行政機關內部的法制機構或類似部門負責。對于流程，可采取立案、答辯、審理、裁決等，通過確立這些程序對行政裁決進行具體完善。

（三）司法ADR

在對司法ADR進行完善時，筆者主要對法院訴訟程序及相關制度完善進行論述。一是構建訴前調解制度。在當事人到法院進行起訴時，對于一些爭議較小或者鄰里、家庭等糾紛，立案庭或者訴訟服務中心工作人員可就糾紛進行調解，通過訴前調解化解社會矛盾和糾紛。山東法院系統當前推行的“訴訟風險五筆賬”就是通過訴前算風險、親情、信譽、時間、經濟賬進行訴前風險評估，通過訴前“算賬”調解化解糾紛。二是構建訴中委托調解制度。人民法院對已經立案的民商事案件，經雙方當事人同意，可以委托行政機關、調解組織調解，或者按照有關規定邀請符合條件的組織或者人員共同調解。北京西城區法院就曾經將一起涉及銀行的案件委托給當地的銀行業金融糾紛聯合調解機構進行調解，只用了15天就解決了爭議。⑤嚴浩：《北京市西城區人民法院--輸入外力補司法 輸出司法育多元》，載《人民法院報》2015年4月10日。三是擴大簡易程序適用。對于簡易程序的改革，可以試點對一些案件通過對雙方當事人的書面材料進行審閱而徑行判決，這樣既可以提高效率，又可以為社會提供大眾化的判決書。⑥王金龍：《構建多元化糾紛解決機制》，載中國法院網，于2006年7月31日訪問。

三、各非訴解紛系統要素之間的相互銜接

對于各非訴解紛方式，目前存在著“單兵作戰”、“各自為政”的局面，各個非訴解紛方式之間缺少積極有效的銜接，構建多元化糾紛解決機制，需要對各個非訴解紛方式進行整合，使非訴解紛方式系統高效運行。

（一）民間ADR組織之間的相互銜接

隨著社會發展，社會分工越來越細，有些矛盾糾紛往往涉及專業性、行業性問題，人民調解委員會在調解時可能由于專業知識的限制，對于雙方發生的專業性糾紛問題不能較好的解決。在此種情況下，人民調解委員會在調解過程中，可以邀請相關部門、組織等參與調解。對于專業性、行業性強的糾紛，可以邀請相關領域專家參與調解或與專門性調解組織人員共同參與調解。同樣，專門性調解組織在調解糾紛時，可根據糾紛情況邀請人民調解員共同參與調解，充分利用各自的調解優勢促成調解成功。

（二）行政ADR與民間ADR之間的相互銜接

行政機關在處理具有民事權利義務內容的糾紛時，在征得雙方當事人的同意后，可以邀請人民調解員參與行政調解，協助化解矛盾糾紛。另外，行政機關也可以委托相關調解組織進行調解，調解成功達成調解協議的，引導當事人進行司法確認，調解不成的由行政機關進行調解。同時行政機關應當明確委托調解的時間、流程等。人民調解組織調解民間糾紛，可以邀請公安機關參加。對于發生的勞動糾紛，在企業內部設立的調解委員會在征得勞動者同意后，可以就勞動糾紛進行調解或邀請仲裁人員參與調解，使得勞動糾紛化解于仲裁前。人民調解等調解組織對不適用調解，或者調解不成的糾紛，可由行政機關處理的，調解組織應當告知當事人可以依法申請有關行政機關處理。

（三）民間ADR、行政ADR與司法ADR之間的相互銜接

連接民間ADR、行政ADR與司法的重要紐帶之一，就是司法確認。對于經行政機關、調解組織調解達成的協議，雙方當事人可以共同向行政機關、調解組織所在地基層人民法院申請確認其效力。人民檢察院在辦理輕微刑事案件、民事檢察案件、行政賠償檢察案件過程中，經當事人同意，可以邀請相關調解組織共同促進當事人達成和解。人民法院對已經立案的民商事案件，經雙方當事人同意，可以委托行政機關、調解組織調解，或者按照有關規定邀請符合條件的組織或者人員與審判組織共同調解。

四、訴訟與非訴解紛要素之間的相互銜接

對于訴訟與非訴訟解紛系統要素之間的相互銜接，一方面要做好引導，堅持效益原則，積極鼓勵和引導當事人優先選擇成本較低、對抗性較弱、利于修復關系的非訴訟方式解決糾紛；另一方面要依法保障當事人的訴權，不能因當事人不選擇非訴程序解決糾紛或未能通過非訴程序解決糾紛就剝奪或限制其訴權的行使。對于訴訟與非訴訟糾紛系統要素之間的相互銜接，筆者主要論述以下幾個問題：

（一）糾紛解決引導機構的確立

在當事人發生糾紛后，由于部分當事人受到“司法萬能主義”的影響，直接將糾紛訴諸法院。在這種情況下，如何對糾紛進行有效分流就十分重要。對糾紛進行分流，需要確定一個糾紛引導機構。對于引導機構的確定，目前主要有兩種：一是由法院進行引導。有學者認為，由法院進行引導，一方面可以由法院運用自己的專業性與權威性化解社會矛盾，另一方面也有利于調動社會其他力量共同參與社會治理。⑦陳奎：《論多元化糾紛解決機制的引導機制》，載《河北法學》2010年第9期。另一種是行政機關引導，主要包括信訪部門引導和司法行政機關引導。對于多元化糾紛解決機制的引導，筆者認為不應固定于某一機構，可采取“1+N”的方式，即由一個部門負總責，其他相關部門協調配合引導的方式。東平縣在實施多元化糾紛解決機制中探索建立的矛盾調處網絡，就與“1+N”的引導方式相類似。由此，在訴訟與非訴訟解紛要素之間銜接時可明確由司法行政部門作為主體的糾紛解決引導機構，同時明確其他機構，包括調解組織、其他行政機關、法院等在處理具體糾紛時的引導義務。

（二）無爭議事實記載機制

無爭議事實記載機制就是指對調解不成的矛盾糾紛中雙方認可的事實予以記載固定，當糾紛進入訴訟程序后，對無爭議事實不再進行法庭調查。這種方式就很好地實現了訴與非訴之間的銜接，雖然之前的非訴方式處理沒有成功化解矛盾，但是在非訴方式處理過程中對于一些事實進行了查明并得到雙方當事人的認同，在法院進行審理時，就不用重復查明這些事實，大大提高了訴訟效率。

（三）訴訟與仲裁關系構建

對于完善訴訟與仲裁之間的關系銜接與構建，筆者主要從完善訴訟與民商事仲裁進行論述。一是當事人約定排除司法審查的確定。⑧胡曉君：《論多元化糾紛解決機制下仲裁與訴訟的關系構建》，華東政法大學2013年碩士學位論文。意思自治是仲裁制度得以存在的基礎，在仲裁時應當充分尊重當事人的意愿。在完善訴訟與仲裁時可以參考國外立法，規定當事人可以在事前擬定的仲裁條款或事后達成的仲裁協議中，約定排除人民法院對仲裁裁決的司法審查，減少訴訟對仲裁的過多干預，避免糾紛經仲裁又入法院，不僅不能案結事了，而且耗費大量人力、物力。二是法院對仲裁裁決的審查應傾向于程序性審查。在一般情況下，法院應當充分尊重仲裁認定的事實，對仲裁裁決傾向于進行程序性審查，除非當事人能夠提出推翻仲裁裁決的證據，法院應當維護仲裁裁決對事實的認定。三是探索建立商事糾紛強制仲裁制度。可借鑒美國的做法，將一定數額以下的商業糾紛納入強制仲裁程序，還可借鑒英國設置裁判所的經驗，讓一些專業性、技術性較強的商業糾紛進入仲裁。

（四）訴訟與行政解紛銜接

對于訴訟與行政解紛方式之間的銜接，在前面也有所涉及。一是涉及對行政調解效力的確認。在很多情況下，行政機關居間調解民事糾紛能夠及時有效地化解糾紛，起到穩定社會秩序的作用。對于行政調解，可借鑒對于人民調解達成協議的認定，經行政調解達成的調解協議后，由行政機關積極引導當事人及時進行司法確認，做好訴調對接。二是對行政裁決的司法審查。當事人對行政裁決不服提起訴訟，法院在審查時應主要審理原行政裁決處理的合法性，而不應拋開原行政裁決重新審理原糾紛。如果認為原行政裁決合法，應當要求反悔或不履行的一方當事人履行裁決決定，如認為原行政裁決不合法，則依法做出判決。⑨蔡守秋：《從我國環保部門處理環境民事糾紛的性質談高效環境糾紛處理機制的建立》，載《政法論壇》2003年第5期。另外，法院對在訴訟中發現的涉及行政機關的問題，應向其發送司法建議，及時堵塞漏洞。三是訴訟與勞動仲裁的銜接。對此有學者建議：對勞動糾紛實行或裁或審、一裁終局的勞動爭議仲裁制度；改革仲裁機構，按照“三方原則”的要求，組成由工會代表、用人單位、行政機關代表組成的仲裁庭審理勞動爭議；對個人勞動爭議充分尊重當事人程序選擇權，將仲裁前置作為可選前置程序而非必選前置程序，以此維護當事人訴權。⑩廖永安：《訴訟內外糾紛解決機制的協調與整合》，載《云南大學學報》2004年第3期。對此，筆者認為在今后改革中，這些建議都可進行參考。

（作者單位：東平縣人民法院）

責任編校：劉崢