關于強化規則意識、規范司法行為的調研報告*

●菏澤市中級人民法院課題組

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關于強化規則意識、規范司法行為的調研報告*

●菏澤市中級人民法院課題組**

**課題組組長：張正智；副組長：王振華、陳文法；調度人：孔令健、李繼亮；成員：田源、王華棟、梁坤、于莉、王群。

一、強化規則意識、規范司法行為的理論內涵

（一）對法官規則意識的理解認識

1.法官規則意識的內涵

法官的規則意識是指法官在履行職責過程中所應具備的關于規則的知識以及遵守規則的愿望、習慣和內心自覺。法官規則意識包含三個層次：首先是法官關于規則的知識，其次是法官關于規則的主觀感受和心理體驗，第三是法官關于規則的內在追求和自我控制。

2.法官規則意識的特殊性

法院是國家的審判機關，法官要確保完成審判任務，必須具有與其從事的審判職業相稱的法律教育背景、法律信仰、法律知識、法律意識和司法能力。法官不僅應當具備社會公眾作為公民所應有的規則意識，更須考慮即將作出的判決對將來類似案件產生的影響，以及對社會公眾規則意識成長的貢獻。這一方面是法官的使命感和職業崇高感使然，另一方面也是法官社會責任的應有之義。①參見翁子明：《司法判決的生產方式——當代中國法官的制度激勵與行為邏輯》，北京大學出版社2009年版，第156頁。

3.法官規則意識的必要性

第一，從法治建設進程看，強化規則意識是做尊法學法守法用法模范的重要體現。法官既要通過裁判案件矯正違反規則的行為，又要帶頭遵守法律和道德等社會規則，自覺做尊法學法守法用法的模范。第二，從司法工作特點看，強化規則意識是維護司法公正的必然要求。法官作為司法過程中掌握法律規則適用權力的主體，遵守規則的首要責任人，是培養規則意識的重點對象。②侯學勇：《解決糾紛還是培養規則意識——法律修辭在司法中的作用定位》，載《法商研究》2013年第2期。第三，從法院隊伍建設看，強化規則意識是改進紀律作風的有效途徑。近年來一些干警違法亂紀現象仍然時有發生，損害了人民法院的形象和司法公信力，缺乏規則意識是導致這些問題的重要原因。第四，從改革和管理的規律看，強化規則意識是提升工作效能的重要方法。理性規則是穩定秩序運行的基礎，如果法官具有較強的規則意識，便能外化為規范的司法行為，從而提高工作效率。③白泉民：《法官的規則意識及其培育》，載《人民法院報》2015年11月25日。

（二）法官規則意識在司法行為中的體現

1.嚴守紀律規矩

嚴守紀律規矩是法官關于訴訟法等程序性法律法規的認知在司法活動中的反映，是法官規則意識在案件審理過程中的重要體現。法官必須嚴格遵守政治紀律和政治規矩，對組織紀律、審判紀律、廉政紀律等各項紀律和規矩都保持敬畏之心，并作為衡量言行舉止的標準。

2.保持中立地位

保持中立地位是法官在案件審理過程中關于自身角色定位認知的外在表現。法官應當在審判中居于中立地位，與雙方當事人保持同等的司法距離，對案件保持超然和客觀的態度，根據案件的證據查明案件事實，并作出適當的法律適用，不得摻雜個人的利益、偏見在其中。

3.嚴格依法辦事

嚴格依法辦事是法官對自身權利義務、歷史使命的認知在履行審判職責活動中的反映，是法官規則意識的核心。法官是具體行使國家審判官的人員，法官的主要職責就是審判案件。嚴格依法辦事，是法官踐行公正、廉潔、為民司法核心價值觀的內在要求。

4.保持優良作風

保持優良作風是法官對自身司法形象及社會評價認知的外在表現，是法官規則意識的直接反映。優良的司法作風是法官能夠嚴格遵守規則執法辦案的外在表現。法官良好的司法作風能夠提升司法機關的公信力，進而維護司法權威。

5.秉持道德操守

秉持道德操守是法官對自身價值取向應有認知的外化。法官按照自己的理性所確認的價值尺度來選擇自己的道德行為，這種選擇的價值起點就是司法良知。在審理案件過程中，法官應當將公平正義作為基本的價值追求。在日常生活和社會交往中，法官需要時刻謹記法官身份，自覺遵守社會公德、家庭美德和個人品德。

（三）強化法官規則意識對規范司法行為的價值意義

1.強化規則意識是規范司法行為的必然要求

規范的司法行為是正確適用法律的前提，是實現司法公正的前提。法官對嚴守紀律規矩、保持中立地位、嚴格依法辦事、保持優良作風、秉持道德操守等內容的認知能夠外化于法官司法行為的具體實踐之中，進而實現法律規則所設計的公平、正義的價值目標。

2.規范司法行為對強化規則意識具有推動作用

外部環境中規則體系是否完善及司法行為規范化程度對法官規則意識養成具有巨大的推動作用。一方面，司法行為的規范化程度影響規則意識的培養。完善的規則體系能夠促進法官群體規則意識的形成和提高，但如果外部環境司法行為規范化程度不高，那么法官的規則意識水平就受到影響和抑制。另一方面，當違反規則的行為未受到相應制裁時，遵守規則的人再次遵守規則的意愿便會受到影響。

3.強化規則意識是法官公正司法的重要保障

公正司法是黨和人民對法院、法官的基本要求，也是法官在執法活動中應遵循的行為準則和追求的最終目標。要實現“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標，需要法官自覺遵守規則，理性、平和、文明、規范地審理好每一起案件，使司法活動在正當、合法、規范、有序的軌道上運行。法官只有強化規則意識，公正司法，才能發揮好司法對社會公正的引領作用，促進法治國家建設進程。

4.強化規則意識是改進司法作風的內在動力

規則意識對法官的司法作風養成至關重要。司法作風不良必然使法律實施的效果大打折扣，動搖人民群眾的法治信仰和信心。規則意識強，則能夠嚴格自我要求，堅守做人、做事、用權的底線，業內外行為更加自覺自律，從而形成良好的司法作風。

二、當前法官規則意識的現狀透視

課題組面向轄區的10個縣（區）發放調查問卷。問卷依照發放人群的不同，作出有針對性的設計，共向法官、案件當事人、律師、社會公眾等群體等發放調查問卷4類，各300份，共1200份。

（一）法官規則意識水平的初步認知

據統計，各受訪群體對當前法官規則意識的總體評價一般。28.37%的受訪者認為當前法官遵守規則的意識“比較強”，認為“一般”的比例為35.97%，占比最高，說明受訪群體對當前法官規則意識的總體評價不高，基本處于“一般水平”；經統計，“個別環節規則意識欠缺”的比例為24.32%，“規則意識較差”的比例也不高，占比6.38%。這一數據說明，法官規則意識的整體現狀仍處于一般水平，甚至個別環節規則意識欠缺和較差。

2.受訪群體對當前法官規則意識的不同認識

據統計，不同群體對當前法官遵守規則意識的認識是不同的。法律從業者——法官群體和律師群體，認為法官“規則意識強”的比例達到45.19%和40.87%，“規則意識差”的比例在四個群體中也是最低，分別為3.17%和6.7%，說明法律從業者對法官規則意識的現狀還是比較認可的。訴訟參與者——當事人群體和社會公眾群體對此并不完全認同，認為法官“規則意識一般”的比例最高，達到了38.74% 和37.04%，“規則意識差”的比例在四個群體中比較高，分別是5.14%和10.70%。

（二）法官規則意識欠缺的不同表現

1.部分環節未嚴格遵守法定程序

立案階段存在未遵守法定程序的問題。有9.19%的受訪群體認為立案時立案法官沒有一次性告知，即立案登記制后，仍有近1/10受訪群體認為立案法官未按照法定程序處理，律師群體認為法官未一次性告知所準備的材料的比例僅為4.32%，而當事人群體則達到了22.32%。庭審和合議過程中存在的“隨意更改開庭時間”和“合議時只是承辦法官發表意見”，受訪群體認為法官不遵守法定程序主要集中于“隨意更改開庭時間”和“合議時只是承辦法官發表意見”，分別占比31.31%和22.19%，當事人群體和律師群體認為法官“隨意更改開庭時間”的比例較高，達到26.88%和36.51%，而對“合議時只是承辦法官發表意見”的比例并不高，分別為14.62%和25.40%，以上數據說明當事人群體和律師群體比較注重庭審程序的權利保障。實踐中，還存在著公告送達不當適用的情況。受訪群體認為，“公告送達方式被濫用”的比例為15.81%，雖然比例不太高，但考慮到公告送達適用率并不高，課題組認為仍應當受到重視，而律師群體認為，公告送達不規范，對法官公告送達持否定的比例達到了20.63%，而且法官對此也評價不高，認為公告送達適用不當的比例也達到了8.59%，以上數據充分說明無論是法律從業者還是當事人，均認為在送達環節存在著不當適用公告送達的問題。

2.部分法官履職過程中地位不夠中立

分別從立案、會見、庭審、合議方面進行了調查。法官向當事人提供傾向性意見的比例不高，為8.70%，當事人認為“立案時向當事人提供有傾向性意見”的比例明顯增高，達到了12.70%，而律師群體則為8.98%。關于法官私自會見一方當事人或代理人。所謂私自會見，是指沒有在法院指定的場所會見，課題組在對各受訪群體調查發現，29.58%的受訪群體認為，法官存在私自會見一方當事人或代理人的情形，而當事人群體和律師群體則將法官不能保持中立地位的第一選擇投向了“私自會見一方當事人或代理人”，比例分別為30.43%和29.76%。法官庭審時隨意與一方當事人打招呼。各受訪群體認為，法官在庭審時隨意與一方當事人打招呼的比例為20.55%，說明此種情形在庭審中還有一定的“市場”，20.55%和20.24%的當事人和律師認為，法官在庭審時有隨意與一方當事人打招呼的行為，法官在庭審中居于中立地位，無論面對一方當事人還是公訴人，都應該注意自己的言行舉止，如若不然，會讓當事人產生合理懷疑，從而影響司法公信力。法官有泄露合議庭審理意見的問題。各受訪群體對此有異議的比率不高，為12.36%，其中當事人群體的異議率為9.52%，律師為12.55%，而作為合議的親歷者——法官，比例達到了各受訪群體最高的16.46%，課題組又征求了部分當事人和律師的意見，他們認為沒有證據證明法官有泄露合議庭決議的問題，泄露合議庭審理意見屬于比較嚴重的違反法官規則的事項。

3.部分法官履職不盡責

課題組以裁判文書為切入，對法官履職盡責情況進行了調查。調查發現文書制作說理性不強廣受詬病，各受訪群體認為文書制作說理性不強的比例為21.88%，而當事人和律師群體對此有異議的比率有所提高，分別為28.18%和22.62%，即使不直接參與訴訟的社會公眾對此也有意見，認為文書制作說理性不強的比率達到了18.11%，作為裁判的載體——裁判文書，其制作質量，各方受訪群體并不滿意。

4、部分法官行為損害了職業形象

經調查，法官職業形象不佳主要表現在“部分法官著裝不得體、語言不文明”、“部分法官對待當事人的態度不平和”、“ 部分法官的業外活動與法官身份不符”和“部分法官低級失誤挫傷了職業形象”等四個方面，分別占比20.29%、31.00%、18.34%和21.78%，說明各受訪群體對法官的外在形象比較關注，法官不僅在庭審上、工作中，甚至在生活上更要注意著裝規范，也是法官規則意識比較強的表現。

5、部分法官法律信仰不堅定

法官法律信仰不堅定主要表現在“法律原則性不強”、“ 過分追求社會效果”、“ 法官職業的尊榮感不高”和“不能以行業行為規范約束自我”等四個方面，分別占比21.58%，31.41%、34.85%、19.85%，其中，第一項和第二項是受外界干擾而導致的法律原則喪失居于首位，同為法律從業者的律師群體和法官群體，對此持相同觀點的比率則分別為35.17%、26.19%和13.81%和30.13%，由此可見，法官在處理案件時，面對外部或者內部壓力，確實存在著法律原則不夠堅定的問題。第三項和第四項是法官職業尊榮感與自我約束不夠。律師群體和法官群體對此持相同觀點的比率則分別為29.76%、18.65%和42.26%和25.10%，由此可見，法律從業者對法律職業受尊重的程度比較重視，尤其是法官群體，比率甚至達到了42.26%。

三、強化法官規則意識、規范司法行為的對策建議

（一）將規則意識納入法官隊伍的準入門檻

1.在為法官隊伍“內部造血”時設置規則意識考核

所謂法官隊伍的“內部造血”，主要是指從法院系統內部選拔法官時，設置相應的法官考核機制。具體來說：一是對在工作中因為欠缺規則意識曾違紀、違法而受到黨紀、政紀處分的準法官群體，應當實行一票否決制。二是對于其他的準法官群體，應以我國《法官行為規范》與《法官職業道德標準準則》為準繩制定相應的考核辦法，從而保障規則意識被納入到法官準入的具體衡量之中。

2.在法官隊伍“外部輸血”時設置規則意識考核

我國司法界由律師轉變為法官的案例較少。但是，在近期我國司法改革的大背景下，上海等地區已經開始出現這一轉換④典型的如：《上海一收入千萬的知識產權律師轉行做法官》，http://epaper.jwb.com.cn/bhzb/html/2015-07/04/ content_1271557.htm，2015年7月15日訪問。。在肯定這一現象的同時，我們也應在規則意識的考核方面加大力度。實務中，部分律師為了過于追求維護當事人的利益而在代理活動中時有出現作偽證、捏造事實等嚴重違反律師法的行為。對于在律師執業活動中曾經出現過類似行為的律師，應實行一票否定制。對于律師群體在日常行為中規則意識的考核，可參照法官的評價、律師同行業的評價、當事人的回訪等方式得出。

（二）通過“軟環境”培育法官規則意識

1.加大法官職業道德建設

一要通過強化政法核心價值觀等各項職業道德教育加強法官的規則意識與行為規范化。二要通過強化學習培育法官規則意識。三要通過開展形式多樣的活動培育法官規則意識。法官規則意識的強化，除了教育、學習以及法官個人信念的支撐以外，開展形式多樣的活動亦是極其必要。

2.加強法官在規則意識與行為規范方面的培訓力度

（1）應實現培訓教師來源多元化。應拓寬教師的來源渠道，通過多種方式增加教師數量——亦可通過吸納規則意識較強、行為規范較好的法官作為教師講述其經驗與心得。

（2）應引入法官培訓考核獎懲機制。針對部分法官在學習培訓過程中無理缺課、早退等現象，各級法院應予以高度重視，堅持把法官培訓納入崗位考核。

（3）應增加規范化培訓內容知識。當下法官培訓過程中較為重視技能培訓，即民商事審判、刑事審判、調解經驗等方面的培訓。為此，除了傳統的培訓項目以外，應增設規范化培訓科目，授課教師增加對這一類型的講解和培養。

（三）管理與強化：通過“硬手段”培育法官規則意識

1.利用信息化手段強化對法官行為的監督力度

充分利用信息化，實現對法官各個環節行為規范的“無縫”、全面、立體監控，以保障法官在履行職責過程中保持較高的規則意識，從而實現法官行為的規范化。

2.利用司法公開倒逼法官的規則意識

（1）關于裁判文書的進一步規范化。一是要進一步提高裁判文書的準確率、語句通順度以及裁判理由的說理力度。通過裁判文書合議庭成員互相檢查對照、新老法官經驗互動、強化文書制作培訓等方式予以提高；二是要進一步提高裁判文書的上網率。對于不能上網的裁判文書，一定要求承辦法官將不上網的理由詳細闡述，審管辦等相關職能部門亦要加大對不上網文書的審核力度。

（2）關于庭審中法官規則意識較為薄弱、司法不規范現象。調研中，約30.29%的被調研群體認為當前法官對庭審的駕馭能力不夠，建議采取以下措施強化庭審方面的司法公開：一是引入日常旁聽機制，徹底消減庭審過程中的不規范現象。邀請民眾參與庭審，通過現場的觀摩與實踐，讓民眾真切地感受庭審過程，讓事實說話。二是完善庭審直播新平臺。庭審公開⑤另外，庭審直播也能以證據的形式消除部分不良當事人或律師對法院的質疑與謠言，如菏澤中院在處理一起案件中，某律師庭后認為法官在開庭過程中存在接電話、辱罵律師現象，為此，法院職權部門在重新觀看庭審過程后并未發現此類現象，后將此視頻公示于眾，有力地粉碎了謠言，促進了法院的司法公信力。是司法公開的關鍵。最高人民法院《關于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》明確指出：“人民法院應當積極創新庭審公開的方式，以視頻、音頻、圖文、微博等方式適時公開庭審過程”⑥參見《關于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》第8條。。進一步公開庭審，對案件實行庭審直播是實現司法公開、推進規范化的重要一步。

（四）實現對法官規則意識相關制度的完善與落實

1.根據司法規律強化規則意識的相關制度建設

法官規則意識的內涵不但要求心中有規則、學習掌握規則、嚴格遵守規則，亦要根據形勢變化，修改完善規則制度，充分發揮規則制度管人、管事、管案、管權的作用，切實調動廣大干警的積極性和創造性。

2.建立法官規則意識與行為規范的可操作評價機制

培樹法官的規則意識，強化法官的行為規范性，除在源頭上增加門檻之外，進入法官隊伍后的考核機制更是必不可少。因此，我們建議在法院內部系統設立法官考評委員會——對包括規則意識、規范性在內的一系列法官行為進行考核，并建立相應的考核辦法。

3.加強對行為趨向不同法官的懲處與獎勵機制

從法院整體的角度來說，通過考核，可以有效地進行人事方面的調配，優化司法人力資源的配置。從法官角度來說，通過考核，可提高法官在規則意識與行為規范方面的關注度，通過法官的自我優化、自我反思與自我審視，無疑會對法官素質的提升產生良好的促進效果。

責任編校：姜燕

*本文系全省法院2015年重點調研課題調研報告，有刪節。