關(guān)于在《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》中增設(shè)行政強(qiáng)制措施條文的建議

清　語(yǔ)

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關(guān)于在《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》中增設(shè)行政強(qiáng)制措施條文的建議

清語(yǔ)

建議在《野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）》中增設(shè)有關(guān)行政強(qiáng)制措施的條文，具體方案如下：

第××條野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)或者工商行政管理部門(mén)執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件。

縣級(jí)以上人民政府野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)或者工商行政管理部門(mén)依法履行野生動(dòng)物監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，有權(quán)采取下列措施：

（一）進(jìn)入與違反野生動(dòng)物保護(hù)管理行為有關(guān)的場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；

（二）對(duì)野生動(dòng)物及其產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)、檢疫或者抽樣取證；

（三）查閱、復(fù)制與違反野生動(dòng)物保護(hù)管理行為有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案及其他有關(guān)資料；

（四）查封、扣押與違反野生動(dòng)物保護(hù)管理行為有關(guān)且需要作為證據(jù)的野生動(dòng)物及其產(chǎn)品，以及直接用于違法行為的工具、設(shè)備及運(yùn)輸工具等；

（五）查封與違反野生動(dòng)物保護(hù)管理行為有關(guān)的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物。

野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)或者工商行政管理部門(mén)依照本法規(guī)定行使職權(quán)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合，不得拒絕、阻撓。

野生動(dòng)物保護(hù)主管部門(mén)或者工商行政管理部門(mén)所屬的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者受其委托的野生動(dòng)物管理機(jī)構(gòu)，可以開(kāi)展野生動(dòng)物執(zhí)法相關(guān)工作。

增設(shè)行政強(qiáng)制措施條文的理由如下：

一、論法理，應(yīng)當(dāng)設(shè)立

對(duì)公民，可謂“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”；對(duì)行政機(jī)關(guān)，應(yīng)言“無(wú)強(qiáng)制則無(wú)權(quán)力”。在行政處罰領(lǐng)域，奉行先調(diào)查后決定再執(zhí)行的原則。對(duì)行政處罰決定的作出來(lái)講，沒(méi)有行政強(qiáng)制措施的支持，難以獲取充分確鑿的證據(jù)，其決定必成無(wú)本之木；對(duì)行政處罰決定的執(zhí)行來(lái)說(shuō)，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行的支持，處罰責(zé)任的設(shè)定就是一紙空文。可以說(shuō)，無(wú)強(qiáng)制則無(wú)調(diào)查，無(wú)調(diào)查則無(wú)證據(jù)，無(wú)證據(jù)則無(wú)決定，無(wú)決定則無(wú)執(zhí)行，無(wú)執(zhí)行則無(wú)責(zé)任，無(wú)責(zé)任則法不存。

二、依法律，有權(quán)設(shè)立

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第9條和第10條，作為法律的《野生動(dòng)物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“野保法”），有權(quán)設(shè)定以下行政強(qiáng)制措施的種類(lèi)：（1）限制公民人身自由；（1）查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（3）扣押財(cái)物；（4）凍結(jié)存款、匯款；（5）其他行政強(qiáng)制措施。

三、循法例，當(dāng)然可行

以2012年《行政強(qiáng)制法》生效前后為界，列舉修訂法律和行政法規(guī)時(shí)，增設(shè)和保留行政強(qiáng)制措施權(quán)的兩個(gè)例子。（1）2000年制定的《種子法》，沒(méi)有賦予林業(yè)和農(nóng)業(yè)行政主管機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制措施權(quán)，只在第63條授權(quán)海關(guān)行使“扣留”的行政強(qiáng)制措施。該法2015年修訂時(shí)增設(shè)條款，在第50條賦予林業(yè)和農(nóng)業(yè)行政主管機(jī)關(guān)查封、扣押等行政強(qiáng)制措施權(quán)。（2）1997年制定的《植物新品種保護(hù)條例》（行政法規(guī)），賦予省級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門(mén)和縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門(mén)封存或者扣押的行政強(qiáng)制措施權(quán)。該法在2013年修訂后，仍然保留了上述行政強(qiáng)制措施權(quán)。

四、問(wèn)基層，執(zhí)法亟須

1988年“野保法”頒行以來(lái)，并沒(méi)有因?yàn)槿狈π姓?qiáng)制措施，野生動(dòng)物保護(hù)行政執(zhí)法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“野保執(zhí)法”）就無(wú)以為繼。為什么現(xiàn)在修訂時(shí)，需要增設(shè)有關(guān)行政強(qiáng)制措施的條款？我們認(rèn)為，之所以出現(xiàn)“野保法”沒(méi)有規(guī)定行政強(qiáng)制措施，“野保執(zhí)法”也照常進(jìn)行的現(xiàn)象，主要原因是存在“替代措施”，即把先行登記保存當(dāng)作扣押，有意無(wú)意地予以誤用。詳析如下：（1）《行政強(qiáng)制法》生效之前，部分實(shí)施“野保法”的地方法律（指地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章），自行創(chuàng)設(shè)了行政強(qiáng)制措施，如扣押、扣留、查封等。因而，該地方的“野保執(zhí)法”不受影響。沒(méi)有自行創(chuàng)設(shè)行政強(qiáng)制措施的省區(qū)，為順利執(zhí)法只能“渾水摸魚(yú)”，采用先行登記保存的方式，把作為證據(jù)的物品，保存到執(zhí)法機(jī)關(guān)而非交由當(dāng)事人保管。不知不覺(jué)中把先行登記保存變成了扣押，只不過(guò)這一類(lèi)型的“扣押”時(shí)間是7天而非30天。（2）《行政強(qiáng)制法》生效之后，原先創(chuàng)設(shè)行政強(qiáng)制措施的省區(qū)，都修訂法律取消了相關(guān)規(guī)定。這樣一來(lái)，所有省份在實(shí)施“野保執(zhí)法”時(shí)，都沒(méi)有了行政強(qiáng)制措施。為執(zhí)法需要（既為控制證據(jù)，也為方便處罰執(zhí)行），各地都開(kāi)始“渾水摸魚(yú)”或者“李代桃僵”，即以先行登記保存之名，行扣押封存之實(shí)。（3）先行登記保存原本是特殊情形下，才需要運(yùn)用的手段，卻在幾乎每一份林業(yè)行政處罰卷宗里，都可以找到。這一現(xiàn)象也可以說(shuō)明，林業(yè)行政處罰的調(diào)查手段已經(jīng)匱乏到了何種程度。（4）在行政復(fù)議和司法審查形同虛設(shè)的境況下，違法實(shí)施先行登記保存的情況難以暴露，野保執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法者也就沒(méi)有動(dòng)力推動(dòng)行政強(qiáng)制措施的立法，行政強(qiáng)制措施無(wú)法或者難以進(jìn)入立法者的視野，也就在所難免。

值得一提的是，先行登記保存不屬于行政強(qiáng)制措施。其理由在于：首先，該措施不為《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定或提及。其次，該措施為《行政處罰法》第37條第2款所設(shè)定，其立法原意是通過(guò)“先行登記”的方式，以達(dá)到“保存”那些“可能滅失或者以后難以取得”的證據(jù)的目的，而不是既要“先行登記”，又要執(zhí)法機(jī)關(guān)予以“保存”。最后，國(guó)家林業(yè)局制定的法律文書(shū)中，沒(méi)有將先行登記保存當(dāng)做行政強(qiáng)制措施。環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等制定的法律文書(shū)，同樣沒(méi)有將其當(dāng)做行政強(qiáng)制措施。

（編輯趙文清）

作者單位（南京森林警察學(xué)院）