山西森林公安勇擔林業行政執法重任

石紅明

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山西森林公安勇擔林業行政執法重任

石紅明

林業綜合行政執法是深化林業行政管理體制的重要內容，也是建設法治政府、法制林業的主要載體之一。山西省省直森林公安機關集中行使林業行政處罰權是貫徹落實黨中央、國務院和國家林業局深化林業行政執法體制改革，推進林業行政綜合執法的必然結果。全省在推行以森林公安為主的林業行政處罰體系過程中，歷經了林業綜合行政執法體制改革試點探索、推進和確立森林公安機關集中行使林業行政處罰權三個階段。

一、林業綜合行政執法體制改革試點探索階段

2003年10月14日，國家林業局為了貫徹落實《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》精神，創新林業行政執法機制，探索和積累林業綜合行政執法的經驗，制定了《國家林業局關于實行林業綜合行政執法的試點方案》（林策發〔2003〕179號），決定選擇河北、山西、遼寧、安徽、福建、湖北、湖南、廣東、貴州、云南、重慶等11個省、直轄市的21個縣和縣級單位，開展林業綜合行政執法體制改革試點工作。要求采取三種形式進行：第一種是根據實際情況組建林業綜合行政執法機構，其他機構（單位）不再承擔查處林業行政案件職責；第二種是以森林公安隊伍為主組建林業綜合行政執法機構，其他機構（單位）不再承擔查處林業行政案件職責；第三種是以資源林政執法隊伍為主組建林業綜合行政執法機構，其他機構（單位）不再承擔查處林業行政案件職責。每個試點單位只能采取一種試點形式。無論采取哪種試點形式，查處林業行政案件的職責都必須交由林業綜合行政執法機構統一行使，但在依法做出林業行政處罰決定時，處罰主體必須符合有關法律、法規的規定。在第一批試點中，山西省有兩個單位分別參加第一種形式和第二種形式的試點。其中，在沁縣試點以資源林政執法隊伍為主，組成（合并）一支林業行政執法隊伍，其他單位（機構）不再行使行政處罰權（采取包括森林公安機關）；在中條山森林經營局以森林公安隊伍為主，把其他單位（機構）行使的行政處罰權集中歸森林公安機關行使的模式。

二、推進以森林公安為主的綜合執法階段

2005年，國家林業局又在27個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的142個縣級單位（包括第一批的20個試點單位）繼續開展第二批林業綜合行政執法試點工作。試點原則上仍以第一次確定的三種形式進行。山西省由原來的2個試點單位擴大為7個，其中：省林業廳直屬的中條山、呂梁山、太岳山3個國有林管理局是以森林公安為主的林業綜合行政執法試點單位；長治市沁縣等4個縣林業局是以資源林政隊伍為主的林業綜合行政執法試點單位。在試點的過程中，沁縣林業局又自行要求改為以森林公安為主的林業綜合行政執法試點單位。

以森林公安為主的林業綜合行政執法試點工作，得到了上級的充分肯定和認可。因此，山西省林業廳為了進一步發揮森林公安機關在林業行政執法活動中的重要作用，推進以森林公安為主的綜合執法，于2006年3月3日印發了《關于明確全省林業行政處罰案件管理職能的通知》（晉林人發〔2006〕12號），決定全省林業行政處罰案件由省森林公安局統一管理，接待全省范圍內單位和個人對林業案件的舉報，對全省林業行政處罰案件管理歸檔工作的指導和管理，對全省林業行政處罰案件統計分析匯總上報，對全省有重大影響的、上級交辦的重大林業行政處罰案件進行督查、督辦。

2010年5月28日，根據國家林業局《關于開展林業綜合行政執法示范點建設的通知》（林策發〔2010〕103號）要求，在第三批試點中，省林業廳根據本省的實際情況，在省直林區及壺關縣、沁縣等試點縣全部采用了以森林公安為主的林業綜合行政執法示范點活動。

通過實行林業行政綜合執法試點工作，整合了執法機構，初步解決了“多頭執法”問題；優化了執法隊伍，提高了執法效率；完善了執法制度，規范了執法行為；探索了執法新機制，初步建立了執法監督體系；發揮了示范作用，促進了全省林業綜合行政執法試點工作的開展，為全省林業行政執法體制的改革提供了成功的經驗。以森林公安為主的林業綜合行政執法，在全省取得了明顯的成效并為工作帶來了新的變化：一是解決了委托執法的種種弊端。森林公安機關作為林業主管部門直屬的行政機構，同時也是林業主管部門的一個業務單位，森林公安機關以林業主管部門的名義辦理林業行政案件無須專門委托，由其所屬林業主管部門明確業務分工即可。國家林業局印發的《關于森林公安機關查處林業行政案件有關問題的通知》，可以理解為就是對森林公安機關依法辦理林業行政案件的內部業務分工。二是消除了部門之間的扯皮、推諉現象。試點之前，多支林業行政執法部門，曾因案件辦理難度大，相互推諉、扯皮，延誤了戰機，致使多起案件不能夠及時查處，導致案件查處率低，變相放縱了違法，失信于民。試點后，整合了執法機構，初步解決了“多頭執法”問題，權力集中，責任明確，辦案效率大幅度提高。三是避免了部門之間爭案、搶案現象。多年來，由于經費不足的困難，導致林業行政執法部門之間利用職務之便，為本系統、本行業搞創收，由此引發爭案搶案的現象屢禁不止，有利的案件爭著辦，無利的案件互相推，在社會上造成極為惡劣的影響。試點之后，林業行政執法以森林公安為主，優化了執法隊伍，提高了執法效率，有限的辦案費用也可以集中使用，避免了多部門執法帶來了負面效應。四是案件質量明顯提高。由于森林公安是一支政治堅定、業務精通、作風優良、紀律嚴明的隊伍，有完善的執法制度，規范的執法行為。森林公安查處案件，由于程序合法，處罰適當，多年來無一起冤假錯案，無一起因處罰不當引起的行政訴訟。五是加大了林業行政案件的查處力度。試點以前由于多個執法部門查處，強制措施不到位，使案件不能得到及時查處。在以森林公安為主的試點單位，由于森林公安機關執法監督體系健全，防范、控制、發現、打擊能力強，有力地扭轉了非法占用林地和種苗案件查處難的被動局面。六是林業行風建設受到好評，扭轉了以前多頭執法給林業行風形象造成的負面影響。林業執法工作受到社會各界的廣泛關注和大力支持，95%以上的群眾認為試點工作模式正規，維護了森林公安在林區群眾中的形象，提高了森林公安的威望，隊伍形象得到了改觀，執法績效得到了體現，更有利于保護森林資源、保護生態環境。七是森林公安機關執法為民的形象得到了體現。不僅提高了行政效能，避免了交叉執法引起的民怨，而且還避免了執法中的相互撞車，避免了重復處罰引發的民憤。統一執法的優勢在于：既不讓違法者鉆空子，又體現了依法辦案的嚴肅性，工作成效和社會效果雙豐收，同時也擴大了森林公安隊伍的社會上影響，樹立起了執法者的良好形象。

三、確立省直森林公安機關集中行使林業行政處罰權

2015年2月15日，山西省林業廳在《關于全面加強法治林業建設的意見》（晉林法發〔2015〕15號）中指出“以森林公安為主體的執法隊伍基本建立，林業行政執法日趨規范”。同時強調：“穩步推進林業綜合執法。堅持‘精簡、統一、效能’和政策制定職能與監督處罰職能、監督處罰職能與技術檢驗職能相對分開原則，整合林業行政執法隊伍，建立責權明確、相互協作、統一協調的綜合執法機制，完善以森林公安為主，資源管理、野生動物保護、林木種苗、森防檢疫等相關部門積極配合的林業綜合執法體系，明確森林公安與各相關部門的職責，充分發揮森林公安機關依法查處林業行政處罰案件、涉林治安案件及破壞森林資源和野生動物資源刑事案件的職能作用，提高林業執法效率與執法水平。做好林業綜合執法試點工作，及時總結試點經驗，有序推進林業綜合執法。”從而確立了“完善以森林公安為主，資源管理、野生動物保護、林木種苗、森防檢疫等相關部門積極配合的林業綜合執法體系”，保證了中共中央全面推進依法治國和省委、省政府依法治省、依法行政的戰略部署，在全省林業系統的全面貫徹落實，也為省直森林公安機關集中行使林業行政案件處罰權奠定了基礎。

為了深化林業行政執法體制改革，推進林業行政綜合執法，山西省林業廳于2016年1月18日印發了《關于省直森林公安機關集中行使處罰權有關問題的通知》（晉林法發〔2015〕114號）（以下簡稱《通知》），決定“依法由省林業廳行使的林業行政處罰權全部由省直森林公安機關集中行使。廳機關各職能業務處室和廳直具有行政職能的單位，不再行使林業行政處罰權?！薄锻ㄖ芬螅菏≈鄙止矙C關集中行使林業行政處罰權以后，廳機關各職能業務處室和廳直具有行政職能的單位，應當通過行政許可、行政確認、行政監督、行政檢查等行政行為，切實履行行政監管法定職責，并在各自職責權限范圍內，為省直森林公安機關辦理行政處罰案件及時提供行政確認、技術認定、信息服務等支持。廳機關各職能業務處室和廳直具有行政職能的單位在接受群眾來信來訪、上級交辦、下級報請處理和工作中發現的違法行為，按照有案必接的原則，實行首接責任制。對屬于本處室(單位)依法行政許可、行政確認、行政監督、行政檢查等行政職責范圍的，應當按照有關規定認真履行職責，并及時確認行為性質。對違反法律法規應當依法給予行政處罰的，經本處室(單位)主要負責人批準后，及時書面移交省森林公安局。《通知》中也要求省直森林公安機關建立健全林業案件舉報系統，向社會公布舉報方式。凡發現或者接到舉報、控告、移送、上級交辦、主動交代等違反林業法律、法規、規章的案件或線索，應當及時受理。對認為需要給予林業行政處罰的，在七日內予以立案；對認為不需要給予林業行政處罰的，不予立案。涉及行政許可、行政確認等行政管理事項的，應書面移交有關處室、單位處理。同時，《通知》中還進一步明確了對森林公安機關集中辦理林業行政處罰案件的立案審查、審核審批、公示公開、重大案件報備、罰沒財物管理、法律文書管理和監督檢查等制度，使林業行政處罰案件的辦理程序更加規范。

2016年伊始，隨著省直森林公安機關集中行使處罰權的落實，全省的林業綜合行政執法工作又有了新的突破，省直森林公安機關將肩負林業行政處罰的全部重任。

（責任編輯劉允杰）

作者單位（山西省森林公安局）