淺論我國農村宅基地使用權抵押貸款的困境與對策

梁 睿

（621010 西南科技大學法學院 四川 綿陽）

淺論我國農村宅基地使用權抵押貸款的困境與對策

梁 睿

（621010 西南科技大學法學院 四川 綿陽）

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“宅基地抵押貸款”幾個字，會出現無數條鏈接，甚至還會有“宅基貸”這樣的專業貸款術語，同時也會看見不少的吐槽與求助。管中窺豹，可以看出，我國現階段的農村宅基地抵押貸款通過全國不同省市的試點工作的開展顯示出了它的必要性和可操作性。同時，我們也發現宅基地使用權抵押貸款存在著發展的瓶頸，本文通過對試點工作的困境提出對策以期對農村宅基地使用權的轉讓法律問題研究中提供參考意見。

宅基地使用權；抵押貸款

一、我國農村宅基地使用權概述

宅基地是農村居民的住宅用地，在我國，農村土地實行集體所有制，我國宅基地的所有權屬于農村集體所有，農村居民不享有土地所有權，只享有使用權。宅基地使用權事關農民切身的經濟利益、農村集體所有制實施狀況乃至整個社會經濟的可持續發展，是社會各界所廣泛關注和研究的問題。其主要特征表現為：第一，宅基地使用權的取得方式由法律明確規定。宅基地使用權是無償的，且其使用年限沒有限制，此外法律也明確規定農村村民一戶只能申請一處住宅用地；第二，宅基地使用權的范圍受到法律的規制。其作為生活資料只能用于建造生活住房，取得宅基地使用權的人，不得擅自變更用途；第三，我國法律規定使得宅基地使用權的流轉受到了嚴格的限制。

二、我國農村宅基地使用權抵押貸款的現狀

（一）全國不同省市陸續開展試點工作

1.四川成都試點

2008年4月3日，成都組建了全國首個農村產權流轉擔保公司，對利用宅基地、農村房屋、新居工程等抵押融資進行擔保是該公司主要業務。此舉開創了成都農民宅基地、農村房屋抵押融資的新渠道，使得農民手中最具活力的資本開始發揮作用。

成都市委市政府出臺的2008年“一號文件”（《關于加強耕地保護進一步改革完善農村上地和房屋產權制度的意見》）明確提出“開展農村房屋產權流轉試點”，進一步明確農村房屋產權的流轉范圍。隨后，成都市為解決相關問題出臺了《成都宅基地上房抵押融資管理辦法》、《成都市政府金融辦等部門關于成都市農村產權抵押融資總體方案及相關管理辦法的通知》（成辦發［2009］ 59號），《成都市集體建設用地上房屋抵押登記（暫行）規定》（成房發［2009］ 202號）等配套規定。

2.浙江嘉興試點

上世紀八九十年代，浙江省溫州市就開展了農村住房抵押貸款的試點，這一時期的試點主要屬于當地農村合作金融機構的自發行為，缺少政府的參與。這是浙江首次以政府為主導開展的農房抵押貸款試點始于2007年，在這一年11月嘉興市出臺了《農村合作金融機構農村住房抵押借款、登記管理暫行辦法》。

3.安徽宣城試點

安徽省宣城市宣州區從上世紀90年代中期就試點農村房屋產權登記，使得農民的房屋可以作為抵押物從銀行貸款。皖南農村商業銀行（原宣州區農村信用聯社）作為抵押貸款的金融機構，參與農房抵押貸款工作。最初，選擇國、省、縣、鄉道路兩側可用于經營、容易變現、實際“商住”兩用的房屋，或符合村莊規劃的中心村等確權發證的房屋開展抵押貸款業務。2000年以后，宣州區農房抵押貸款逐步走向常態化、規范化。

（二）農村宅基地使用權抵押貸款的困境

隨著我國宅基地使用權抵押融資改革的進行，農戶的生產經營狀況都有了相應的提升，但改革的阻礙也逐步凸顯。表現在：

第一，我國實行“房地一體”的流轉形式，因此我國宅基地使用權抵押必然會涉及到其所附著的房屋問題，雖然當下試點中部分地區己經開始頒布農村房屋產權確權證，但從整體上來看仍缺乏統一的規范。

第二，關于宅基地使用權主體的法律規定以及法律對流轉的限制造成了我國宅基地使用權抵押融資制度的難以確立。

第三，相配套的法律制度沒有得到很好的完善，比如風險化解機制、價值評估機構、交易市場以及融資信用體系在不同程度上都未建立或健全。

三、針對困境的對策

在改革的道路中，不會一帆風順，阻礙也會越來越多，也會越來越大，因此我們要做好面對困境的準備。

第一，修改并完善法律規定。首先，適當放寬宅基地使用權的主體。明確具體的農村居民個人為宅基地使用權主體，以利于抵押流轉時簽訂合同主體的合法性與排他性；其次，適當放寬宅基地使用權主體的地域范圍。通過適當放寬宅基地使用權主體的限制，可以有效解決金融機構抵押權實現的問題，在農民和金融機構之間實現一個良性的循環，進一步開展宅基地使用權抵押融資工作，推動農村經濟的發展。再次，應當允許宅基地使用權單獨進行抵押融資。

第二，規范宅基地使用權抵押貸款程序。首先，規范對宅基地使用權的權屬問題，即宅基地使用權的確權登記亟待規范與完善；其次，建立統一的抵押融資程序，現階段，各地對抵押程序的規定不一，地區間程序規定的差異化不利于農民對宅基地使用權的抵押貸款的合法化。

第三，相關配套措施的健全。首先，對價值評估標準的統一；其次，建立風險分擔機制，比如第三方保險機構作為風險轉移方，比如政府設立風險分擔基金等方式；第三，完善農村居民社會保障機制。農民一旦在宅基地使用權抵押融資中失去生產資料，將面臨著生存的困境，這就使得改革進展緩慢。當前在農村，不論是養老保險還是醫療保險都缺乏深度的覆蓋，雖然我國在農村已經基本建立起養老金保險制度和醫療保險制度，但是不論在其金額上還是在發放流程上都存在一定的不足，不能很好的保障農民的基本生活。

［1］曹洋天.宅基地使用權流轉法律問題研究.北京：法律出版社，2012年

梁睿（1980～），女，漢族，四川綿陽人，法學碩士，西南科技大學，主要從事公司與企業法方向研究。