論城管執法者的相對人意識

屠建學

（730010 甘肅行政學院法學部 甘肅 蘭州）

論城管執法者的相對人意識

屠建學

（730010 甘肅行政學院法學部 甘肅 蘭州）

如何解決我國城管執法中存在的問題，理論和實務方面的專家提出過很多有價值的觀點。然而很少有人從城管執法者對相對人的意識這一視覺進行思考，筆者以為，樹立尊重相對人人權意識、樹立對相對人之平等主體意識、樹立讓相對人參與城管執法之意識，是城管執法者對相對人應有的基本意識，也是經過城管執法者的努力真正能夠得到實現的。因此，城管執法者應改善并提高對相對人的執法意識以保護相對人權益也保護執法者自身權益。

城管執法；相對人；平等主體；參與

我國的城市管理綜合行政執法（以下簡稱“城管執法”），總體而言存在不少問題，如莫于川教授就認為我國的城管執法存在“執法體制問題、執法權限問題、執法依據問題、執法手段問題、執法經費問題、執法環境問題等”［1］，同時，城管執法在很多方面也為媒體和民眾所詬病。客觀的講，造成城管執法存在較多問題的原因是多方面的，如體制方面的障礙、執法權限的不清、法律依據的不足以及城管執法者本身法律意識的欠缺等。本文擬從城管執法者對相對人［2］的意識這一視覺進行簡單分析。

人們常說“觀念決定行動”，意思是說有什么樣的觀念就會產生什么樣的實際行動。在此，觀念與意識具有相似的含義，也就是說，有什么樣的意識就會產生相應的實際行動。因此，樹立良好的意識，對一個人從事某項活動具有不同尋常的意義。城管執法者的相對人意識是其法律意識的一種，是指其在城管執法過程中對相對人應有的態度、觀念及對相對人在城管執法法律關系中地位的認識等。對于近年來處于風口浪尖的城管執法者而言，如何走出執法困境，樹立良好執法形象，是城管執法管理者、具體城管執法者迫切需要解決的難題。對此，專家和實務工作者提出了很多有價值的觀點。筆者以為良好法律意識的樹立，特別是其對相對人良好執法意識的樹立無疑對提高執法效果、改善與民關系、樹立良好形象、減少社會矛盾等方面均具有重要意義。

那么，城管執法者在實際執法過程中到底應該如何對待相對人，即樹立什么樣的相對人意識呢？筆者以為，在城管執法過程中，執法人員起碼應對相對方樹立以下基本意識：人權意識，即尊重相對方；平等主體意識，即將相對方當作法律關系的主體而非單純的管理對象；讓相對方參與的意識，即讓相對方參與到對其“權益可能有影響”［3］的行政決定中來。詳論如下：

一、城管執法者應樹立尊重相對人人權的意識

作為一個“城管執法”者，首先應該樹立人權意識，尊重相對人作為獨立個體應具有的基本人權。尊重相對人人權，是我國憲法的基本要求［4］。人權入憲，反映了我國憲法對公民基本權利的尊重以及公民基本權利保護范圍的拓展，是我國經濟社會不斷發展和進步的集中體現。然而，有了憲法的條文不等于就有了相應權利的實際保護，憲法的規定只有在實踐中得到落實，人權才能從紙上的權利最終轉化為相對人實際生活中的權利。城管執法者在實際的執法過程中，在很多情況下其執法行為針對的就是相對人的基本人權，從媒體大量報道及起訴到法院的案例來看，每年因城管在執法過程中打人而引發的沖突著實不少，并且在某種程度上成了社會和媒體熱議的焦點。以近年發生的案例來看，從“轟動一時的湖北天門城管打人致死”，到如今各地陸陸續續傳出城管打傷打死人的事件。城管執法者打人，拋開其它因素，單就頻頻發生的打人事件本身而言，反映了城管執法者人權意識的缺失甚或對人權的漠視。我們的國家正在發展，社會正在進步，社會個體的基本人權理應得到更充分的關注。可發生在城管身上的大量暴力執法事件，使普通行政相對人不能不對包括城管執法在內的行政執法行為產生懷疑，由此更進一步可能產生對政府權威、職能的懷疑。筆者以為改善并提高城管執法者對相對人的執法意識，首先應從尊重相對人基本人權開始，切實把相對人當人。如果我們要給城管執法者的相對人意識一個基本底線的話，尊重相對人基本人權應該就是這個底線。可以想像，一個缺乏基本人權意識的城管執法者怎么會在執法過程中自覺的尊重相對人生命、健康等基本權利，至于重視相對人財產等權利，更是難以提及。

二、城管執法者應樹立對相對人的平等主體意識

前述人權意識，源自憲法之規定，具體到行政法法律關系中，改善并提升城管執法者對相對人的執法意識，關鍵是要樹立對相對人的平等主體意識，也就是要把相對人當作城管執法法律關系的主體而非單純的管理對象或者執法對象。從現代行政法律關系理論上講，相對人既是執法對象，更是行政法律關系的主體。作為行政法律關系的主體，在包括城管執法在內的行政執法過程中，履行行政主體依法為其確定的實體義務自不待說，但享受行政程序上的權利更是自不待言。相對人以法律關系主體的身份參與城管執法過程并享受相應程序權利應是理所當然。然而，相對人之主體法律地位這種法理上的應然并沒有在城管執法過程中得到應有的體現，或者說并沒有轉化為現實的主體法律地位。以發生在北京的“萬圣書園拆遷案”［5］為例，執法者在強制拆除萬圣書園店招的過程中，顯然是把萬圣書園當作單純的執法對象來考慮，并未將其作為強制拆除法律關系的另一方主體，執法者從而也就不可能考慮通過相應程序義務的履行來保證相對人程序權利的實現，于是就上演了沒有告知、沒有督促、沒有聽證、沒有申辯的單方強制拆除之城管執法劇。執法者何以有如此明顯之程序違法，拋開其它因素，筆者以為其欠缺相對人之法律主體意識是其中一個非常重要的原因。事實上，我們發現實踐中大量發生的城管違法事例或案例中，大多數是由于城管執法者因欠缺相對人主體意識而不履行程序義務并進而導致侵犯相對人程序權利所造成的。因此，改善并提高城管執法者對相對人的意識必須樹立平等主體意識，要把相對人當作城管執法法律關系的一方當事人來看待。

三、城管執法者應樹立讓相對方參與的意識

從前述相對方的主體意識更進一步推導，城管執法者還應樹立讓相對人參與到實際城管執法過程的意識。主動讓相對人參與到執法過程中來，也是落實人權意識和主體意識的具體表現。人權意識和主體意識雖然能體現對相對人的尊重，但畢竟比較原則和抽象，要把對相對人的尊重落到實處，還需切實樹立讓相對人實實在在參與到執法過程中來的意識，即樹立讓相對人參與的意識。具體而言，在城管執法的過程中，執法者應樹立主動表明身份的意識，主動告知事關相對人利益行政決定的意識，說明理由意識（說理意識），主動聽取相對方意見的意識，重大事項聽證意識。

長期以來，受官本位思想的影響，在我國包括城管執法在內的行政執法中，告知、說理并聽取意見意識的缺失可以說是一個較為普遍的現象。而在近年的城管執法中，以上程序方面基本意識的缺失又尤為突出。實踐中大量發生的城管執法者與相對人之間的暴力沖突又剛好印證了這一點。所以有學者就講“城管執法人員在執法時很少告訴相對人有申辯等權利，而這一比例竟然高達69%！這是一個駭人的數字。”［6］讓相對人參與，似乎僅僅成了學者們在理論層面的研討與呼吁，至于實務界則仍然是你說你的，我行我的。這是一種可怕的現象，是對基本程序意識的熟視無睹，歸根結底是對相對人權利的漠視。事實上，正是由于缺乏讓相對人參與的意識，才實際上造成了相對人對城管執法的誤解、相對人與執法者之間的沖突和相對人權利的受損。因此，城管執法者應努力做到讓相對人參與：告知其理由及權利，聽其發言及申辯。一則這是實現相對人程序權利的基本保證；另則這些程序義務的履行過程又實際上能起到化解民怨、排解民憤的作用；再則也是對民生的重視，因為城管執法不僅僅是為了城市的漂亮好看，而且更應該是讓老百姓生存有道。所以，改善并提升城管執法者對相對人的意識必須樹立讓相對人參與城管執法過程的意識，相對人的充分參與是城管和諧執法的基本路徑。

四、結語

我國的城管執法是行政管理綜合執法改革的成果，同時本身仍然處在改革過程中，面對體制不暢、權限不清、依據不足等困境，城管執法者自身尚無力解決之。而改善并提高對相對人的執法意識以保護相對人也保護執法者自身權益是其所應做到的，如盡力而為之，也是真正能夠做得到的。由是，提高城管執法水平，宜先從改善并提升城管執法者對相對人態度、觀念等意識入手。

［1］莫于川.城管執法工作法治化的基本路徑（J），北京聯合大學學報（人文社會科學版），2006年3月第四卷第1期.

［2］此處相對人包括自然人、法人和其他組織，在本文后面論述的人權意識部分則指自然人.

［3］此處所指對相對人權益的影響，可能是負面的，也有可能是正面的，不應單純是處罰、強制等損益行為.

［4］1999年修改的我國《憲法》規定“國家尊重和保護人權”.

［5］陳海萍.公民合法預期之保護［N］，法制日報，2007.07.22（008）.

［6］張永和.城管執法為人詬病之原因透析［J］，云南大學學報法學版，2009（4）.

屠建學（1970～），男，甘肅臨洮人，甘肅行政學院法學部副教授，研究方向為政府法治。