推進機構編制法治化　構建和諧的編制體系

滕寶玲

（116000 大連市機構編制委員會辦公室 遼寧 大連）

推進機構編制法治化構建和諧的編制體系

滕寶玲

（116000 大連市機構編制委員會辦公室 遼寧 大連）

全面依法治國是關系我們黨執(zhí)政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，從實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度提出了全面依法治國這一重大戰(zhàn)略部署。黨的十八屆四中全會專題研究依法治國問題，并作出我們黨歷史上第一個加強法制建設的專門決定，開啟了中國法治新時代。法治社會在本質(zhì)上要求依法治國，以法律作為確定治國方略的核心依據(jù)。因此，加強機構編制的法治化建設是現(xiàn)代法治社會的必然要求，也是我們構建社會主義和諧社會的必然要求。

一、我國機構編制法治化的現(xiàn)狀

經(jīng)過多年的努力，我國的機構編制法治化建設已經(jīng)取得了長足的發(fā)展。從中央到地方都在積極推進機構編制的立法和執(zhí)法。目前全國性機構編制方面的法規(guī)和規(guī)章主要有：《國務院行政機構設置和編制管理條例》（1997年8月頒布，為國務院行政法規(guī)，僅適用于國務院本級行政機構的設置和編制管理）、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年9月頒布，2004年修訂，為國務院行政法規(guī)，該條例適用全國的事業(yè)單位登記管理工作）、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（2007年頒布）；地方性的法規(guī)和規(guī)章主要有：《廣東省行政機構設置和編制管理條例》（2000年7月廣東省第九屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過。該條例為地方性法規(guī)，適用于廣東全省行政機關的機構編制管理工作。從目前情況看，是一個比較全面的地方性法規(guī)。）、《浙江省人民政府行政機構設置和編制管理辦法》（浙江省人民政府第59次常務會議審議通過，2000年10月以省長令的形式頒布。該辦法為地方政府規(guī)章，僅適用于浙江省政府本級。）、《遼寧省行政機構設置和編制管理規(guī)定》（省政府令第224號、2010年2月20日起施行）等等。在執(zhí)法方面，機構編制部門按照相關的法律法規(guī)和規(guī)章積極推進政府機構改革和事業(yè)單位改革，認真貫徹落實三定方案，嚴肅查處機構編制方面的違法違規(guī)行為，嚴格依法行政。

盡管如此，我國的機構編制法治化程度仍然不容樂觀。首先，我國機構編制的法制還不是很健全，相關的機構編制法律體系也很不完備。我國到目前為止尚未制訂出機構編制方面的一部基本法律，即業(yè)內(nèi)人士所謂的“機構編制法”。對于機構設置、職能配置、人員編制等都沒有以基本法律的形式規(guī)定下來，在很大程度上機構編制還存在無“法律”可依的狀態(tài)。當前迫切需要一部由國家立法機關出臺的機構編制方面的基本法律來規(guī)范機構編制法律行為。同時我們也發(fā)現(xiàn)，對于那些已經(jīng)制訂的機構編制方面的法規(guī)和規(guī)章，由于缺少作為上位法的機構編制基本法的支持而顯得蒼白無力，形同虛設。如不準超編進人、不準超職數(shù)配備領導干部等在各種法規(guī)和規(guī)章中都有規(guī)定，但實際上，各地或多或少地都存在超編超配的情況，也很少有受到嚴肅處理的。其次，當前機構編制方面的法律意識淡薄，機構編制法治理念嚴重缺位。由于我國一直未頒布過機構編制方面的基本法律，機構編制長期以來難以做到依法辦事，而更多情況下則是依據(jù)領導的意圖辦事。在平時的工作中，基本上都是用行政手段來管理機構編制的，設一個機構或撤一個機構，增加一個編制或減少一個編制，有時，往往只是領導的一句話就決定了。這種以個別人的意志而非法律意志作為機構編制依據(jù)的現(xiàn)象彰顯的是一種“人治化”的治國理念，與現(xiàn)代法治社會顯得格格不入。再者，我國傳統(tǒng)的機構編制管理體制、思維模式嚴重阻礙著機構編制法治化的進程。我國的機構編制管理體制一直就比較混亂，編制管理部門的主體地位很不明確。另外，在我國機構編制管理一直采取經(jīng)驗型的管理模式，機構設不設，人員編制配多少、領導職數(shù)定幾個，大多數(shù)情況下沒有法律法規(guī)的規(guī)定，也沒有具體標準，只有“工作需要”一句話。這樣的管理體制和管理模式下，法律很難對機構編制的主體、工作程序等做出明確的界定，機構編制工作也就難以實現(xiàn)法治化。最后，由于機構編制對象的特定化，導致機構編制被披上了一層神秘的面紗。這層神秘的面紗也是實現(xiàn)機構編制法治化的嚴重阻礙。在這層面紗下，機構編制政務公開不夠，所受監(jiān)督相對較少，機構編制資源孕育的權力成了不受監(jiān)督的絕對權力。這在一定程度上進一步增加了機構編制工作的隨意性，助長了長官意志，使我國機構編制中的“人治”現(xiàn)象更加明顯。

二、機構編制法治化的必要性

第一，推進機構編制法治化是建設社會主義法治國家的重要內(nèi)容，也是構建社會主義和諧社會的必然要求。黨的十五大提出了依法治國，建設社會主義法治國家的宏偉目標，并且寫入了憲法。所謂依法治國就是指以法律作為治國之本。依法治國的核心是依法行政。機構編制的主要內(nèi)容是國家行政機構的設置、職能配置和員額編制，屬于國家行政行為的范疇。因此，依法行政在本質(zhì)上要求機構編制的法治化。機構編制法治化通過對行政機構職能、編制等的法定化，特別是對行政機構設置、職能等進行法律上的規(guī)定，為依法行政提供了重要的基礎。如果行政機構的設定、職能配置、編制配備等相關的機構編制工作不能實現(xiàn)法治，那么依法行政就沒有組織保障，依法治國、建設社會主義法治國家也就無從談起。因此我們要堅定不移地推進機構編制法治化，建設社會主義法治國家。另外，根據(jù)黨中央構建和諧社會的要求以及胡錦濤同志對和諧社會基本內(nèi)涵的界定，我們可以得出這樣一條結論：和諧社會必然是法治社會。因而推進機構編制法治化，建設社會主義法治國家、法治社會自然也是和諧社會的應有之意。

第二，推進機構編制法治化是以科學發(fā)展觀為指導，全面推動社會主義事業(yè)發(fā)展的必然要求。科學發(fā)展觀主張以人為本，強調(diào)統(tǒng)籌兼顧和人與社會的全面發(fā)展。所謂以人為本，概言之就是以民為本。從機構編制的角度來講，就是要求機構編制的運作和管理能夠代表民意，能夠體現(xiàn)最廣大人民的根本利益。現(xiàn)代法治理論的研究成果表明，將民意和人民利益寄托于“法治”遠比“人治”要可靠的多。因此推進機構編制法治化是堅持以人為本、以民為本的必然要求。統(tǒng)籌兼顧與全面發(fā)展是科學發(fā)展觀的另一層深刻含義。傳統(tǒng)的機構編制體制下，往往是就事論事，在機構設置、職能配置、人員編制方面做不到統(tǒng)籌兼顧，從而導致當前機構臃腫、職能交叉、人員冗雜的現(xiàn)狀。只有從法律的角度兼顧性的規(guī)定機構編制的相關事項，將機構編制工作統(tǒng)籌發(fā)展的方案、步驟以法律的形式規(guī)定下來，才能最終實現(xiàn)機構編制的全面發(fā)展。

第三，推進機構編制法治化是實現(xiàn)機構編制規(guī)范化管理的必然要求，是健全機構編制管理體制的必然要求，也是解決當前機構編制管理問題的根本途徑。實現(xiàn)機構編制規(guī)范管理是機構編制工作的重要目標，而要做到機構編制的規(guī)范化管理，就必須推進機構編制的法治化。如果沒有對機構、職能、編制等以法律法規(guī)的形式予以規(guī)定，沒有對編制配備等做出程序上的法律規(guī)定，機構編制管理的規(guī)范化就如同空中樓閣。正是因為缺乏相關的法律依據(jù)，才導致了我國編制管理體制的不健全。機構編制管理的主體及其法律地位、機構編制管理運作的具體程序、違反機構編制管理的懲罰措施等等都缺乏相應的法律規(guī)定，這使得我國的機構編制管理體制難以有效的運作。要想理順我國的機構編制管理體制，就必須從法治入手。另外，當前我國機構編制管理存在一些深層次的問題，如長期以來存在的行政機關職責交叉扯皮、上下級政府間職責不清、機構編制設置長官意志明顯等，對于這些問題都需要通過法治來徹底解決。

三、機構編制法治化的具體分析

機構編制法治化首先要求有法可依。我國在機構編制領域的法制建設方面雖然取得了一定的成績，制定了不少有關編制管理方面的組織法規(guī)和政策規(guī)定，但是我國的機構編制工作始終未真正納入法制軌道。直到黨的十三大提出了要完善行政機關組織法，制定行政機關編制法，用法律手段和預算手段控制機構設置和人員編制，機構編制的法制建設才正式被提到了重要的議事日程。機構編制立法作為國家的一項重要立法活動，其目的和任務就是要通過法律的形式，明確機構設置、職能配置、員額編制管理中的各種法律關系，明確編制管理機關的法律地位和管理程序；用法律的強制力來保障和維護編制管理的權威性、嚴肅性，有效地控制機構膨脹和人員超編，最大程度的減少因機構職能交叉而帶來的行政成本，從而使作為國家機構編制對象的各類機關得以公正、高效的運行。

目前我們迫切需要一部機構編制方面的基本法，從而來明確機構編制管理的主體及其法律地位、機構編制管理的對象和范圍、機構編制管理的原則和方法以及機構編制管理的權限劃分和主管部門等。在此基礎上，進一步制定出機構編制方面的具體的法律，如機構設置法、人員編制管理法、國家機關總定員法等。在機構編制基本法和相關具體法律的指引下，國務院、國務院各部委以及各級地方人大、政府也可以根據(jù)實踐需要，通過制定相關的法規(guī)、規(guī)章對本級黨政機關的部門設置、權限和職責范圍、編制總額，做出原則性的規(guī)定，對于領導職數(shù)、專業(yè)技術人員與業(yè)務人員、行政與后勤人員的比例做出硬性規(guī)定。與此同時，各級編制部門也需要制定《工作實施規(guī)則》，用《規(guī)則》來規(guī)范本部門的工作程序和統(tǒng)一機構編制管理制度，等等。這樣就建立起了一個完整和統(tǒng)一的機構編制法律體系，從而為實現(xiàn)機構編制的法治化奠定堅實的基礎。

機構編制法治化要求做到有法必依。機構編制法律體系確立以后，機構編制工作便有了法律上的依據(jù)。接下來便是要求我們在機構編制工作中做到有法必依，嚴格按照法律來辦事。以往在確定具體的機構編制時，只能是由各級主要領導拍腦袋而定，有的機構的設置往往只要領導的一個批條，甚至一句話就能確定。在機構編制法治化的背景下，這種“拍腦袋式”的定編方式行不通了。機構的設置、職能的配置以及人員編制都必須嚴格依照相關的法律法規(guī)來確定。為此，在機構編制領域應當牢固樹立有法必依的理念，使大家在工作中形成自覺遵守機構編制法律的共識。一方面，機構編制管理部門可以通過培訓、考核的方式使工作人員學習、掌握好相關的法律，并以法律為準則指導工作，在機構的設置、人員編制的配備、部門職能的劃分等方面堅持嚴格按照法律的規(guī)定進行處理。另一方面，機構編制的被管理部門在工作中，也應當認真了解機構編制法，增強法治觀念，在工作中依法呈報，自覺減少違法違規(guī)擅自增設機構和增配人員編制的行為。只有大家都做到了有法必依，機構編制管理才能夠步入到法治的軌道上來。

機構編制法治化要求做到執(zhí)法必嚴。在法治社會，法律得到嚴格執(zhí)行的程度往往代表著法治文明的程度。執(zhí)法必嚴是法治國家、法治社會的應有內(nèi)涵。法律本身的權威性必然要求法律得到嚴格的執(zhí)行，如果制定出來的法律得不到嚴格執(zhí)行，那么它便失去了存在的意義。機構編制領域的法律為嚴格執(zhí)法提供了依據(jù)。嚴格執(zhí)行機構編制方面的法律首先要求各級領導干部遵守編制紀律，對于機構編制領域的相關事項，嚴格依法辦事，不向編制部門批條子、打招呼，不搞權大于法，以權謀私，以權代法。其次編制管理部門應當樹立編制就是法律的意識，工作中講法律，辦事流程法定化，以法律已，對于違反機構編制法律原則和程序的事項堅決抵制，不搞法外開恩，不攙個人私情，做到不折不扣地嚴格執(zhí)行機構編制領域的法律法規(guī)。只有做到了機構編制管理的執(zhí)法必嚴，才能夠長久地堅持機構編制的法治，才能夠體現(xiàn)機構編制法治化的現(xiàn)實意義。

機構編制法治化還要求做到違法必究。在機構編制管理過程中，編制部門要以法律為準繩，對各個單位、各個部門有關機構編制的行為采取定期通報、不定期抽查等手段實現(xiàn)動態(tài)、全程監(jiān)督，對于違反有關機構編制法律法規(guī)的行為決不姑息，徹底追究相關單位、責任人的法律責任，必要的時候可以依據(jù)編制方面的程序法規(guī)定，啟動司法程序來維護機構編制法的權威。另外，在追究相關責任人的法律責任時，違法必究要求對任何違反機構編制法律的責任人，不論其職務高低、權力大小，一視同仁的予以追究，這既是法律面前人人平等的體現(xiàn)，也是法治化程度的體現(xiàn)。

總之，推進機構編制法治化，構建和諧的編制體系，是建設社會主義法治國家、構建和諧社會的本質(zhì)要求。我們應當盡快地實施機構編制立法，實現(xiàn)機構編制管理的科學化、現(xiàn)代化和法治化，以理順機構編制管理體制，完善機構編制管理手段，提高機構編制管理效力，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府，為我國社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善、民主法制建設的進一步推進和全面建設小康社會提供強有力的組織保證。