瓊州海峽客滾船運輸的運營模式和管理機制

駱義++焦芳芳++梁玉潔

【摘 要】 為維護瓊州海峽客滾船運輸市場秩序，提高運輸安全水平和服務質量，分析“大班輪”運營模式實施前瓊州海峽客滾船運輸市場現狀，提出瓊州海峽客滾船運輸從“輪班運營、定時發班”起步，通過“定時定船發班與滾動發班”相結合的過渡，實現“定時定船發班”班輪化運輸的發展模式。在管理機制方面，針對瓊州海峽客滾船運輸管理機制存在的問題，提出通過港航企業聯合成立港航聯席會，實現運營秩序交由企業自律、政府負責安全及服務質量監督的管理機制。

【關鍵詞】 瓊州海峽；客滾船運輸；運營模式；港航管理局

瓊州海峽是連接祖國大陸與海南島的重要海上通道，絕大部分過往人員、物資和所有車輛經此通道過海。近年來，隨著海南島經濟快速發展和海南國際旅游島開發建設，瓊州海峽客滾船運輸市場快速發展，過海旅客、車輛、貨物呈快速增長趨勢。經過管理部門近兩年的聯合整頓，瓊州海峽客滾船運輸市場服務質量有了較大改善，旅客海上滯留、船舶空載搶班等情況明顯減少，但客滾船運輸整體服務水平距離政府和民眾的期望還有差距，也不適應海南國際旅游島的發展定位。多年來，交通運輸部對瓊州海峽省際客運市場實施運力宏觀調控，以防止由惡性競爭產生的安全隱患。在市場機制缺乏的情況下，健全管理機制是維護市場秩序、提高運輸安全水平和服務質量的重要抓手。

1 “大輪班”運營模式實施前瓊州海峽客滾船運輸市場狀況

1.1 市場秩序混亂，惡性競爭長期存在

船舶在本省碼頭尤其是本公司碼頭裝卸車客時得到優先安排，裝載能力大的船舶班次加密；但在外省碼頭或其他公司碼頭裝卸車客時受到刁難，得不到及時排班。同省企業之間存在同樣問題，尤其是目前“港航一家”的現狀，更為大企業提供了優先排班的便利。目前實施的“大輪班”模式執行情況并不理想，上述現象仍然存在。

瓊州海峽南北兩岸的航運公司和港口業主根據廣東、海南兩省行政區域劃分，利用各自港口調度優勢，優先給予本省船舶排班，長期進行不正當競爭，導致船舶裝載、卸載和進出港秩序混亂，運輸高峰期大量旅客、車輛滯留岸上或者海上，運輸效率低下且存在安全隱患。客滾船舶承擔著瓊州海峽客貨運輸的重任，同時也享有得天獨厚的運輸市場利益，因此，客滾船運輸企業有責任保證瓊州海峽水上運輸通道的暢通、安全、便捷。

1.2 非本港籍船舶靠泊難，運輸效率低下

瓊州海峽南北航線長約16 n mile，正常航行時間約1.5 h，但旅客和車輛從候船至到達對岸約需，等船和等碼頭耗費較長的時間，導致船舶運輸效率低下。由于企業間的排擠，非本港籍的船舶滿載旅客和車輛到港，即使有空余泊位，港口調度也可能不安排靠泊卸載，使滿載船舶長時間在海上等待，導致旅客和車輛有岸不能上；非本港籍的空載船舶可能遭遇港口調度不安排裝載，導致大量旅客和車輛長時間在碼頭等待，有船不能上。

1.3 船舶空載航行現象造成安全隱患和資源浪費

船舶在非本省碼頭得不到裝載機會，則采取空船回本港的方法搶奪客貨資源，因而出現極不合理的“空航”現象。據統計，瓊州海峽船舶空載率曾達到15%左右。空航船舶為爭取時間回本港搶奪客貨源，經常采取冒險航行、高速航行、強行超越等危險手段，這就極易形成緊迫局面，出現事故險情。空航造成了大量的油料浪費，船員也得不到應有的休息，并且導致通航密度增大，造成航道資源浪費。

1.4 港航企業發展經營理念落后、市場競爭不足，致使服務質量低下

航運企業和港口企業發展經營理念落后，雖然目前瓊州海峽滾裝船舶進行了大量更新換代，但也僅能滿足運輸功能，船舶的舒適度及高質量的旅行功能仍顯不足。由于本地員工占比極高，且文化程度不高，船舶服務員和港口現場管理人員素質和服務意識低，無法滿足海南國際旅游島開發的服務需求。

2 “大輪班”運營模式的實施和未來 運營模式的發展

2.1 實施方案

2013年，為進一步提高瓊州海峽客滾運輸的服務質量和水平，保障瓊州海峽運輸通道安全、有序、暢通，根據《交通運輸部關于加強瓊州海峽客滾運輸市場管理的意見》和廣東、海南兩省人民政府關于瓊州海峽輪渡運輸的有關規定，以安全有序、公平競爭為原則，按照“輪班運營、定時發班”模式，廣東省交通運輸廳與海南省交通運輸廳聯合制訂了瓊州海峽客滾船舶輪班運行實施方案，8月1日起按“大輪班”模式進行。

“大輪班”的基本秩序是船舶裝載、卸載，以船舶到港先后順序為基本秩序；港口泊位調度以作業船舶優先于非作業船舶、卸載船舶優先于裝載船舶為基本秩序，在不影響船舶到港卸載情況下，已卸載的船舶原則上安排就地待裝；旅客和車輛乘船渡海以到港先后順序為基本秩序。當適用泊位緊張影響船舶卸載時，港口調度應提前在靠泊適用泊位的非作業船舶中依次將最后一班排班待裝載船舶調離泊位。船舶開始裝載至結束裝載的時間不得超過2 h。

根據瓊州海峽客滾運輸的實際繁忙情況，客滾船舶發班分為定時發班和滾動發班。兩省輪渡運輸管理部門根據實際運行情況調整定時發班的時間段，增加或減少定時發班密度，但須提前10個運行日向社會公布。在定時發班時間段外，按照客滾船舶到港先后順序實行滾動發班，即在不違反裝載時限的前提下，裝滿即發。

2.2 運營模式應遵循的原則

在實行“輪班運營、定時發班”運營模式以來，輪班運營秩序取得空前好轉，定時發班取得顯著成效，準點率明顯提升，市場反映良好。瓊州海峽客滾船運輸市場秩序混亂，一方面是由“港航一家”、航運公司實力差距較大、海峽兩岸管理機制不統一等眾多因素造成，改革不能一蹴而就，應循序漸進，以避免改革帶來的市場不穩定因素的集聚，確保改革有序進行；另一方面，瓊州海峽客滾船運輸是服務海南國際旅游島建設的重要交通通道，客滾船運營模式的規劃應不斷適應海南國際旅游島的發展要求。各發展階段運營模式的確定都應遵循以下原則。

2.2.1 堅持發揮政府管理與市場調節的雙重作用

瓊州海峽及其客滾運輸船舶分別是交通運輸部“六區一線”“四類重點船舶”水上交通安全監管的重點區域和重點船舶。由于瓊州海峽特殊的海況氣象，客滾船結構的特殊性以及較大的旅客運輸量，其安全問題受到社會廣泛關注，對社會穩定和經濟發展影響較大。交通運輸部、海南省、廣東省以及各級政府部門均將瓊州海峽水上運輸安全作為重中之重。由于市場監管、控制措施的實施，抑制了市場自動調節機制的作用，導致企業失去了主動提高運輸服務質量的積極性。客滾船運營模式的規劃在發揮政府監管力量的同時，應遵循市場規律，尊重市場的選擇。

2.2.2 協調兼顧旅客、貨主、航運企業等各方權益和利益

客滾船運營排班模式主要涉及旅客、貨主、航運企業三方的權益和利益。由于陸島運輸的特殊性，客滾運輸對兩岸民眾的日常出行具有不可替代性。客滾船運營模式的規劃應在維護航運企業適當經濟利益的同時，保護旅客和貨主應有的權益。

2.2.3 綜合考慮旅客、車輛運輸的安全性、便捷性、經濟性

對于航運企業而言，滾動發班的船舶其裝載率幾乎可達到100%，經濟效益最佳，但卻造成了旅客、車輛在船上的長時間等待，降低了客滾船運輸的便捷性，且易造成旅客情緒波動產生安全隱患。這種運營模式過于突出經濟性的重要地位，而弱化安全保障、服務質量的需要，將造成經濟與安全產生矛盾時航運企業更注重經濟而忽略安全。經濟效益第一的觀念還造成了品牌意識的缺失，企業仍然處于資金原始積累階段，缺少企業文化、優質品牌建設的意識，從而導致了服務質量較低的現狀。客滾船運營模式的規劃應從客滾船運輸的全局出發，綜合考慮旅客運輸和車輛運輸的安全性、便捷性和經濟性。

2.3 未來運營模式的發展階段

未來瓊州海峽客滾船運輸運營模式還將經歷以下兩個發展階段。

（1）定時定船發班與滾動發班相結合。為維持市場穩定性，不斷探索適應市場需求發展的瓊州海峽客滾運輸運營模式，應將定時發班與滾動發班相結合作為過渡階段，逐步向定時定船與滾動發班相結合發展。滾動發班作為補充，是為了滿足不同的客貨運需求，并根據運輸淡旺季靈活調整運力。

（2）定時定船發班。待瓊州海峽客滾運輸運營模式進入成熟階段，定時定船發班將成為常態，實現班輪化運輸，促進運營模式公平、科學、有序、可持續發展。定時定船發班運營模式可使旅客在選擇出行時間的同時，也可選擇船舶及航運企業，由此恢復市場競爭秩序。

3 瓊州海峽客滾船運輸管理機制存在的問題

瓊州海峽客滾船運輸目前由海南、廣東兩省的港航管理部門分別管理，各省又涉及港航、安監、海洋、航道、海事、環保等多個部門，在市場監督管理方面主要涉及瓊州海峽輪渡運輸管理辦公室（以下簡稱海峽辦）和港航管理局兩個部門。

3.1 海峽辦與港航管理局職責存在交叉，市場 監督管理權限與經營資格審批、行政處罰 權限分屬兩個部門

海峽辦全權負責瓊州海峽輪渡運輸的運政管理，在海南省是交通運輸廳直屬事業單位，在廣東省是交通運輸廳直屬參公事業單位。海峽辦是海南和廣東海峽航運秩序的主管部門，多年來在海峽運輸市場秩序協調管理方面起到不可替代的作用。根據海南省與廣東省2005年聯合印發的《瓊州海峽輪渡運輸管理規定》，兩省分別設立海峽辦，履行的職責包括：（1）負責貫徹實施有關法律、法規、規章和規范性文件；（2）協調處理港航之間從事瓊州海峽輪渡運輸中的糾紛；（3）定期公布海峽輪渡調度班期，組織、指導港航企業做好車船銜接、疏運工作，維護海峽運輸秩序；（4）根據海峽輪渡運輸的實際情況，提出加強運輸管理的措施，報兩省交通行政主管部門批準后實施；（5）根據省交通行政主管部門的委托，依法查處違反海峽運輸市場管理規定的行為。

港航管理局的職責也包括對港口和水路運輸的經營秩序、安全生產、環境保護進行監督檢查，與海峽辦的職責存在交叉。但是，僅從瓊州海峽的客滾船運輸來看，發揮主要作用的是海峽辦。港航管理局主要負責對從事港口經營的單位和個人的經營資格審批或者審核上報等工作；對違反港口管理的違法行為依法實施行政處罰，并受省廳的委托對航道違法行為、水路運輸違法行為實施行政處罰。監督管理與經營資格審批、行政處罰在管理部門上的分離，導致海峽辦的監管工作失去抓手。

3.2 兩岸缺乏有效的統一管理機構或聯合管理機制

兩岸港航企業之間的惡性競爭根源在于行政區劃管理導致的地方保護主義。由于兩岸港航企業隸屬于不同省份，地方保護主義觀念又根深蒂固，搶奪利益資源時以省為單位，抱團對抗，互相排擠，造成了兩岸港航企業之間的惡性競爭。兩省管理制度不統一、對同一管理標準的把握尺度不同，兩岸港口、航道等基礎設施發展規劃不同步，已經影響了兩岸港航企業的經營生產活動及市場的有序發展。

3.3 港航、海事、航道等管理部門及企業間缺少溝通，管理標準不統一、行業發展不協調

船舶與港口發展的不協調是管理部門間缺少溝通造成的典型不良現象。一方面，當航運企業申請更新船舶以增加運力時，港航管理部門主要審批載車和載客數，缺乏對船舶噸位尺度的把關，導致新建船舶尺度明顯超過港口和航道的接納能力，造成通航安全隱患；另一方面，船舶、港口、航道缺少統一的發展規劃，導致瓊州海峽客滾船運輸發展趨勢不明朗，市場引導不明晰。

4 瓊州海峽客滾船運輸管理機制發展建議

在運輸企業較多、實力相差較大，且容易產生惡性競爭的市場環境下，政府對運營秩序仍需建立有效監管機制，發揮宏觀調控作用，保證市場的有序發展。隨著企業的重組和聯營，在形成穩定市場競爭環境下，瓊州海峽客滾船運輸應建立運營秩序交由企業自律、政府負責安全及服務質量監督的管理機制。

港航企業聯合成立港航聯席會，實現了運營秩序交由企業自律。港航聯席會根據客滾船運輸成本制訂最低限價，要求各企業根據市場需求和各自船舶的營運狀態、競爭策略，在限價基礎上確定自己的市場價格。為了有效維持運輸市場秩序、糾正違規行為、控制價格無序競爭的局面，港航聯席會可以組建市場協調小組負責日常的聯絡、協調工作，規定小組成員組成、協調小組的活動方式和相關內容。協調小組通過及時通報、討論、解決各企業日常運營中出現的問題，并規定對已形成共識的自律事項；各企業若要調整運營規則須通過協調小組成員確認方可變動實施，否則被視為違規行為。

協調小組除監管、協調市場運價外，還通過要求各船舶運輸企業安裝售票查詢系統，及時公開運量、運價、代用票等信息，為協調小組協調市場提供技術支持；將年度運輸數據分析提供給各單位決策領導，便于各單位領導根據數據分析及往年市場情況制訂年度生產計劃。

此外，船舶運輸安全和運輸服務質量管理仍需同時具有管理權與處罰權的政府部門進行監管，具體建議如下：

（1）市場監督管理與行政審批、處罰相結合。針對瓊州海峽客滾船運輸，海峽辦和港航管理局的職責范圍應進一步加以明確，通過行政機構整合或建立聯合管理機制，將市場監督管理與行政審批、處罰掛鉤，建立有效的監管機制。

（2）建立兩岸聯合管理機構。由廣東、海南兩省建立瓊州海峽渡運管理聯合機構，對渡運秩序和運輸安全進行協調管理，并細化明確相關行政管理部門職責。聯合管理機構從瓊州海峽客滾船運輸市場的全局出發，對兩岸港口、航道進行統一規劃，對船舶運力審批標準進行統一控制，建立統一的管理制度。

（3）完善瓊州海峽客滾船運輸安全管理聯席會議制度。建立瓊州海峽客滾船運輸安全協調溝通機制，進一步完善由港航、海事、安監、公安、氣象、航道、航運企業、港口企業等各相關方參加的聯席會議制度，建立安全管理長效機制，共同協商研究解決客滾船運輸安全管理存在的問題。