關于中國共產黨黨紀“兩規”措施的若干問題

李天昊

摘要：中國共產黨黨紀“兩規”措施是黨內法規規定的紀檢機關調查黨內違紀案件的一項紀律約束措施和組織措施，其歷史淵源最早可追溯到民主革命時期的軍事禁閉。中華人民共和國成立初期，由于被調查人不具備隱匿、逃逸的條件，黨內違紀案件檢查不限制被調查人的人身自由。隔離審查措施與“兩規”措施高度相似；“文化大革命”時期被廣泛使用，成為“兩規”措施的雛形；改革開放以來，在以經濟案件檢查為主的背景下，“兩規”措施應運而生。隨著依法治國逐步推進，“兩規”措施已經完成規范化，正努力向法治化邁進。

關鍵詞：中國共產黨；黨紀；“兩規”措施；若干問題

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）06-0030-07

《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（中紀發[1994]4號）第二十八條第（三）項規定，黨內違紀案件調查機關有權“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”，這就是“兩規”措施的黨內法規依據，“兩規”就是“規定的時間”和“規定的地點”的簡稱。

“兩規”措施是黨內法規規定的紀檢機關調查黨內違紀案件的一項紀律約束措施和組織措施，最顯著的特點為限制被調查人的人身自由?！皟梢帯贝胧┑漠a生不是一蹴而就的，而是有著深厚的歷史淵源。

一、禁閉與“兩規”措施

禁閉是世界通行的措施，一般在軍隊或監獄中實施。嚴格地講，禁閉是一種處分，而不是調查案件的措施。在黨內違紀案件的調查和處分中，最早限制人身自由的是軍事禁閉。

在我軍歷史中，禁閉有時被稱作“入悔過室”。我軍頒發涉及禁閉或入悔過室的紀律條令共計8部。第一部為1930制定的《紅軍士兵會章程》，該章程規定：“關禁閉須經主管官處理”。1933年8月頒發的《工農紅軍紀律暫行條令》，1935年9月頒發的《獎懲條例》，1942年2月頒發的《軍隊紀律條令》規定了入悔過室的處分方式。1939年、1943年、1951年、1953年頒發的紀律條令又重新采用“禁閉”稱謂。禁閉處分的最長期限為15日至21日。

20世紀50年代中期，一些帶兵干部濫用禁閉措施，這種以罰代教的行為助長了軍閥殘余作風，嚴重損害官兵團結。出于軍隊正規化建設的考慮，經葉劍英元帥提議，中央軍委于1957年決定廢除禁閉處分。禁閉措施被廢除了31年，直到1988年6月，中央軍委批準下發《軍隊基層建設綱要》，規定“對擅自離隊、打架斗毆、聚眾鬧事等嚴重危害部隊建設的人員，要嚴肅處理。除執行現行《紀律條令》的懲戒規定外，還要制定禁閉、除名等處罰措施?！苯]措施重新啟用。但僅僅7年后，《軍隊基層建設綱要》于1995年修訂，刪除了禁閉的處罰規定。自此，軍隊中的禁閉處罰成為歷史。

軍隊中的禁閉措施可以作為“兩規”措施的歷史淵源，主要有四點原因。第一，禁閉和“兩規”都是限制人身自由的組織內部措施。禁閉產生于民主革命時期，經歷大革命的失敗，中國共產黨建立了屬于自己的軍隊，軍隊內部事務屬于黨內事務，限制人身自由的措施最早被運用到黨內軍隊系統中?！皟梢帯贝胧﹦t將限制人身自由的案件檢查方式擴展到軍隊以外，但仍然僅在黨組織內部使用。禁閉和“兩規”的實施主體、對象都限定在黨內，都是黨組織內部措施。第二，禁閉和“兩規”的產生都是迫于情勢的需要。在戰爭年代，禁閉對維護軍隊紀律發揮了巨大作用，是解放戰爭取得勝利的重要條件?！皟梢帯笔窃诟母镩_放以來腐敗犯罪日益嚴重的情況下產生的，對維護黨的紀律、純潔黨的隊伍、提高黨的執政能力起到重要作用。兩者的產生都有一定的權宜性。第三，禁閉和“兩規”都經歷了一個不斷規范化的過程。禁閉和“兩規”在產生之初，缺乏批準、審核和執行等程序方面的規定，被嚴重濫用。隨著黨建工作不斷進步，對兩者的規定也日益完善。第四，禁閉和“兩規”都經歷了從頻用、濫用到少用、慎用的過程。嚴厲的措施對維護黨紀軍紀效果顯著，一旦濫用對黨和軍隊的破壞也是巨大的。黨中央、中央軍委高瞻遠矚、審時度勢，嚴格限制兩者使用。禁閉處罰在1957年被取締，后雖有所反復，但現在已經徹底廢除?！皟梢帯彼坪跻苍谧呓]的老路，從“慎用”、“少用”，到“最后不用”。

二、新中國初期的黨內案件調查方式

新中國成立初期，黨內違紀案件調查不限制被調查人的人身自由。1949年12月，中紀委全體會議通過了《中共中央紀律檢查委員會工作細則》，次年1月，中央政治局批準了該《細則》。《細則》共十條，分別規定了中紀委的機構設置、工作原則、檢查范圍、工作方式、處分原則、報告制度等，僅規定檢查黨內違紀案件“應聽取違犯紀律的組織或黨員個人的意見，以啟發其進行自我批評。”《細則》未賦予紀檢機關限制人身自由的調查權。實踐也確實如此，無論多么重大案件，被調查人的人身自由都會受到保障。以高崗案為例，1954年2月，黨的七屆四中全會召開，高崗隨后被定性為“進行宗派活動，反對中央領導同志”“把自己所領導的地區看作個人資本和獨立王國”“進行奪取黨和國家權力的陰謀活動。”即使高崗所涉問題如此嚴重，其也未被限制人身自由，每天晚上都可以回到其北京東交民巷8號的住所。1954年2月17日，高崗企圖開槍自殺未遂，隨后又一次企圖觸電自殺，被妻子攔住，事后妻子搬去與高崗一屋同住。直到同年8月16日，高崗自殺前夜，仍與其妻子聊天到很晚。再如，廬山會議后彭德懷被定為“彭德懷反黨集團”首要分子，僅被免去國防部長和軍委副主席職務，被安排在北京頤和園附近掛甲屯吳家花園務農，1965年還被派往四川擔任中共中央西南局“三線”建設委員會第三副主任。在高崗案和彭德懷案中，我們黨未對其實施限制人身自由的強制措施，只暫停二人職權，這充分說明新中國成立初期，黨內違紀案件的調查是不限制被調查人人身自由的。

違紀行為涉嫌犯罪需要依法逮捕的，由國家機關實施限制人身自由的強制措施。以劉青山、張子善案為例，劉青山時任中共石家莊市委副書記、前天津地委書記，張子善時任天津地委書記，1951年11月，中共河北省委第三次代表會議集中揭發二人問題，后查明二人貪污、騙取國家貸款總計約171.63億元（舊幣），這些錢可以買糧食2000萬斤。河北省委、紀委隨即建議河北省人民政府對他們依法予以逮捕，得到周恩來總理批準。11月29日上午，河北省公安廳依法逮捕了張子善，劉青山當時在國外，12月12日回國后立即被逮捕。在該案中，違紀與犯罪競合，對劉青山、張子善實施限制人身自由強制措施的主體是國家機關，包括黨委和紀委在內的黨的機關僅享有限制人身自由的建議權，不享有直接執行權。endprint

新中國成立初期，黨內案件檢查不采取限制人身自由的強制措施，主要有三點原因。第一，限制被調查人人身自由的原因之一，是防止被調查人篡改、偽造、隱匿證據，阻礙調查。新中國成立初期，黨內違紀案件以政治案件為主。政治案件中的證據，多為言辭證據，實物證據較少，即使被調查人人身自由未受限制，也很難篡改、偽造、隱匿言辭證據。第二，限制被調查人人身自由的另一原因，是防止被調查人逃逸、隱匿和離境。新中國成立初期，個人對所在單位的依附性非常高，逃逸、隱匿十分困難，離境就更難了。如李英柱貪污盜竊集團，從1949年至1960年間盜用、盜取公款23000多元，貪污48000多元，主犯李英柱“企圖劫機叛逃”。當時逃逸只能用“劫機”的方式，說明個人即使不被限制人身自由，也是很難逃逸、隱匿和離境的。第三，新中國初期，自我批評和主動承擔責任是黨內主流，被調查人往往主動承認問題，在被調查人認錯態度良好的情況下，不需要繁重周密地調查即可解決問題，沒必要限制被調查人的人身自由。

三、隔離審查與“兩規”措施

（一）隔離審查的產生和發展

隔離審查限制被檢查人的人身自由和通訊自由，是“兩規”措施的重要淵源。1952年“三反”“五反”時就開始運用隔離審查。1954年憲法明確規定了公民各項權利，隔離審查用得少了。“文化大革命”時期，隔離審查被重新運用，在“彭、羅、陸、楊案”中，對時任北京市委第一書記彭真、中共中央宣傳部部長陸定一、中共中央辦公廳主任楊尚昆都只是“停止了工作”，而對時任解放軍總參謀長羅瑞卿則“緊急召至上海，遭到軟禁，”開始隔離審查。

正式確立隔離審查措施的是劉少奇、王光美案。1967年7月江青、陳伯達、康生利用毛澤東、周恩來都去武漢視察的時機，擅自決定組織群眾批斗劉少奇、鄧小平和陶鑄夫婦。7月18日晚上，造反派闖進劉少奇、王光美中南海內居所，把二人分別押送到中南海內的西大灶食堂和西樓大廳批斗。批斗會結束后，劉少奇被帶到福祿居前院，王光美被帶到后院，兩人分開看管，不允許見面，不準子女同他們接近。這就是隔離審查，即分開隔離、監護審查，其原意是將劉少奇和王光美分開且不準許外人探視。隔離審查措施客觀上限制了被審查人的人身自由，正如當年8月7日劉少奇寫給毛澤東的信中所說，“我已失去自由”。劉少奇被隔離審查不久，“文化大革命”初期三大干將王力、關鋒、戚本禹問題突顯。毛澤東指出，三人“是破壞文化大革命的，不是好人”，“大、大、大毒草?！庇捎谏縿訆Z取軍權、外交權以及在群眾運動中只強調斗爭、不抓緊團結等問題，王、關、戚三人相繼被隔離審查。如果說對劉少奇、王光美隔離審查主要是為了將兩人分開，那么對王力、關鋒、戚本禹采取隔離審查措施主要是為了停止三人職權，防止三人產生更大危害。

“文化大革命”期間，政治運動頻出，隔離審查愈發頻繁，為了規范隔離審查措施，各地革委會相繼出臺了關于隔離審查的規定，使隔離審查措施有了存在的合法性基礎，但無法根除對隔離審查的濫用。林彪、江青集團肆意隔離審查他們認為有政治問題的黨員干部，甚至各種名目的組織都可以任意關押審訊被他們認為是“階級敵人”的人。到了1968年，隔離審查達到了登峰造極的程度，據胡耀邦回憶：“1968年黨的八屆十二中全會上，……開會前，很多中央委員都被‘打倒、被批斗、靠邊站、住牛棚。中央委員會開會湊不齊人。當時毛主席不得不下一道指令，突擊解放了一批老干部。”住牛棚就是限制人身自由，必須突擊解放一批老干部黨的全體會議才能召開，可見檢查范圍的之廣。中紀委副書記、監察部長錢瑛就在關押、隔離中被迫害致死。在當時，還有北京紅衛兵造反派五大領袖也在“清查‘五一六反革命集團”運動中被打成反革命，接受隔離審查。可見，隔離審查在“文化大革命”中被廣泛運用。有趣的是，也正是隔離審查結束了文化大革命，也結束了隔離審查自身。1976年10月6日，華國鋒、葉劍英、汪東興等人根據政治局多數人的意見，對王洪文、張春橋、江青、姚文元等人實行隔離審查，一舉粉碎“四人幫”，標志著“文化大革命”結束?！拔幕蟾锩苯Y束后，隔離審查淡出歷史舞臺。

（二）隔離審查與“兩規”的比較

“文化大革命”以前的隔離審查，基本都是私刑，非常不規范，實施主體和對象不限于黨組織和黨員，與“兩規”的可比性較差。“文化大革命”時期的隔離審查有兩類：一是中國共產黨及其各級組織（包括各級革命委員會）決定和實施的對黨員干部的隔離審查，二是各類造反派組織自行實施的隔離審查。第二類隔離審查的實施對象不限于中共黨員，實施主體（造反派組織）的歷史認可度非常低，最終不一定形成有效的黨內處分或不處分，與當今“兩規”制度基本無可比性。因此，本部分著重比較中國共產黨及其各級組織（包括各級革命委員會）決定和實施的對黨員干部的隔離審查。

1.隔離審查與“兩規”的聯系。

這二者間的聯系主要體現在以下四個方面：第一，兩者都是限制人身自由的措施。這是兩者最顯著的共性，也正因如此，兩者才具備聯系在一起的基礎。第二，兩者都暫停被調查人職權。暫停職權是限制人身自由的必然結果。隔離審查和“兩規”措施都直接剝奪被檢查人職務權力，宣布被調查人政治生命終結或陷入政治生涯低谷。第三，兩者在某種意義上都秉承執政黨意志?！皟梢帯贝胧┦屈h內違紀案件檢查措施，直接體現黨的意志。隔離審查是“文化大革命”時期的特有產物，實施主體是革命委員會，“文化大革命”初期，“革命委員會”集黨政軍大權于一身，包攬黨務、行政、司法等各項工作；黨的九大以后，開始恢復各級黨組織工作，黨委會和革委會被明確規定為領導與被領導的關系，這種一元化的領導體制使黨的組織行政化、權力化。因此，“革命委員會”的行為是執政黨意志的體現。“兩規”和隔離審查都是執政黨意志的體現。第四，隔離審查是“兩規”的雛形，“兩規”是對隔離審查的發展。隔離審查和“兩規”在性質、實施主體、對象和方式上具有一致性?！拔幕蟾锩睍r期，隔離審查制度存在的時候，是沒有“兩規”制度的；“文化大革命”結束以后，“隔離審查”不再使用，若干年后，在黨內違紀案件檢查又出現了限制人身自由的措施，即“兩規”措施。兩者性質的一致性和時間上的連貫性表明，“兩規”是在隔離審查制度基礎上產生的，隔離審查是“兩規”的重要淵源，“兩規”是對隔離審查的發展。endprint

2.“兩規”措施與隔離審查的區別。

隔離審查產生于“文化大革命”的動亂年代，“兩規”措施產生于改革開放后國內腐敗日益多發的背景下，這注定兩者存在一些區別。第一，兩者產生的原因不同。隔離審查是出于隔離同案人并暫停其職權而產生，客觀造成了限制人身自由的結果，本身帶有懲處的因素。“兩規”的產生則以查明案件事實為目的，屬于一種調查手段，本身不具有懲處性質。第二，兩者檢查的案件類型不同。隔離審查以檢查政治案件為主；“兩規”是在腐敗日益加劇的情況下產生的，是反腐利器，以檢查經濟案件為主。第三，兩者的實施主體不同。隔離審查的主體是各級革命委員會，革命委員會的性質非常特殊，但本質上為政權組織，相當于現在的各級政府；“兩規”的主體是各級紀律檢查委員會，是黨的組織。第四，兩者的實施對象不同。上海市革命委員會于1968年2月5日頒布的《關于隔離審查審批權限的規定》（滬革[68]11號）將隔離審查對象界定為“混入革命隊伍內部的叛徒、特務和有重大政治嫌疑”，隔離審查對象不限于共產黨員；“兩規”的對象僅限于共產黨員。第五，兩者的正當性屬性不同。嚴格來說，隔離審查不是黨內生活的正常手段，華國鋒、葉劍英、李先念、汪東興在研究解決“四人幫”問題時認為：“我們同‘四人幫的斗爭是勢不兩立、你死我活的斗爭，已超出正常的黨內矛盾和黨內斗爭的范圍，不宜采取黨內生活的正常手段來解決。”由此可見，領導人也承認隔離審查不是“黨內生活的正常手段”。相對而言，“兩規”是正常的辦案手段，具備充分的黨內法規依據，有一定的理論基礎和嚴格的操作程序，實施20多年來，取得了顯著成效。隔離審查屬于權宜之計，在正當性上存在瑕疵；“兩規”措施的正當性要強于隔離審查。

四、“兩規”的產生和沿革

（一）“兩規”產生的時代背景

改革開放以前，政治運動頻繁，政治案件是黨內案件檢查的重點。1978年黨的十一屆三中全會摒棄了“以階級斗爭為綱”的指導思想，把黨和國家的工作中心轉移到經濟建設上來。如果說中國共產黨成為執政黨使黨員干部有權可腐，那么物質生活的日益富足則使腐敗有利可圖。伴隨這一變化，黨內案件檢查的重點也從政治案件轉移到以經濟案件為中心的非政治案件上。

經濟領域的違紀案件日益增多，作案手段、情節日益復雜，成為案件檢查的最主要內容。少數黨員干部在解放思想的同時，警惕性降低，權力、美色等多種誘惑撲面而至，瀆職和濫用職權、違反道德的案件也成多發趨勢。如2007年，湖南湘西自治州原州長杜某，涉嫌與北大女學生石某發生性關系，6個月后，杜某被指示連夜赴長沙接受調查，次日，湖南省紀委宣布對杜“雙規”。

筆者匯總了2014年1月1日至2014年10月31日中紀委網站“案件查處”一欄公布的處分完畢的案件。2014年前10個月期間，中紀委網站公布給予黨紀、政紀或刑事處分的案件179例，其中171例公布了案由，具體如下表：

中紀委網站2014年1月1日-2014年10月31日

在上述171例案件中，很多人同時觸犯多項黨的違紀，如山西省官員謝某，“利用職務上的便利為他人謀取利益，收受巨額賄賂，并伙同他人貪污公款；違反廉潔自律規定，收受禮金；與他人通奸?！蓖瑫r涉嫌“受賄”“貪污”“收受禮品禮金”和“通奸”四項違紀事由。因此，該表涉案例數總和遠大于171例。

從上表可見，以受賄為代表的經濟違紀案件最多，包括八類情形，涉案數為231例。違反道德案件僅為通奸一類，但涉案數共45例，排在第二位。失職瀆職案件共38例，排第三位。政治違紀案件雖有四類，但僅有5項。改革開放以來，黨內違紀案件的查處的重心已經從政治案件轉向以經濟案件為主的非政治案件。

（二）“兩規”的產生和確立

“兩規”措施的產生和確立，經歷了一個由實踐到政策、由政策到行政法規、由行政法規到黨內法規的過程。

1.限制人身自由調查方式的產生。

1994年《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》正式確立了“兩規”措施，但“兩規”的實踐要早于此。最早運用“兩規”辦案的是中紀委前副書記劉麗英，1983年，在中紀委檢查室工作的劉麗英運用“兩規”查辦了山西運城一批違法亂紀案件?！皟梢帯币幏兜拇_立直接源于梁湘涉嫌以權謀私案。1989年，時任海南省長梁湘涉嫌嚴重違紀被立案調查，有位證人守口如瓶，時任監察部領導赴海南省督辦此案，指示“無論如何都要讓該證人呆在詢問地點”。此案破獲后，監察部在召開內部會議時，該領導“把在調查過程中采取的這一特別措施提了出來，并建議將此措施制度化。”次年，國務院發布《中華人民共和國行政監察條例》，正式賦予行政監察機關行使“兩規”措施的職權。

“兩規”措施是在實踐中產生，是運用限制人身自由的方式調查黨內違紀案件的必要性決定的。檢查黨內違紀案件不采取限制人身自由的強制措施，主要有四點原因，一是政治案件不擔心被調查人篡改、隱匿、毀損證據，二是被調查人沒有逃離出境的條件，三是黨的機關和政權機關分工明確，四是自我批評、認錯是主流。在新時代的背景下，這四點原因都發生了變化。第一，經濟案件成為主要違紀事由。偵破貪污案件主要依靠物證，包括各種財務賬目，而偵破受賄案件必須依靠被調查人供述和證人證言。如果不限制被調查人人身自由，可能發生串供和篡改、隱匿、毀損物證的巨大危險。第二，全球化為逃逸、隱匿甚至是出境打開方便之門，限制被調查人人身自由成為防止其逃逸出境的重要手段。第三，新中國成立以來，黨的組織逐漸行政化、權力化，加強和改進黨的執政能力建設使黨和國家職能不分的痕跡慢慢褪去，但是徹底清除仍需要時日。在這種條件下，黨內違紀案件檢查運用限制人身自由這種具有顯著“刑事強制性”的措施，仍在社會可接受的范圍內。第四，被調查人抵觸認錯。政治案件的查辦，人云亦云，經濟案件的查辦，講究證據。在經濟案件中，主動認錯意味著政治生命的終結，而且，大多數經濟違紀案件都涉及刑事犯罪，主動認錯意味著面臨牢獄之災，被調查人自然對認錯表現出抵觸情緒。在被調查人不認錯（罪）的情況下，案件調查需要時間，因此有必要限制被調查人的人身自由。endprint

2.“兩規”的正式確立。

1988年8月23日，中紀委公布了《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例（試行）》，這是第一部黨內案件檢查工作的專項黨內法規，第二十二條第（二）項規定：“檢查人員有權向知情的單位和個人調查取證。任何黨組織和黨員有義務如實提供證據。參加調查取證不得少于二人?！焙苊黠@，該項未對“如實提供證據”的時間和地點做規定，此時的取證措施并不限制被調查人人身自由?，F行“兩規”的規定，就是在此基礎上發展來的。

1987年7月，國務院監察部成立。1990年12月9日，國務院發布《中華人民共和國行政監察條例》，第二十一條第（五）項規定：監察機關有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題作出解釋和說明”。這是最早關于“兩規”的依據，不是黨內法規的依據，而是行政法規的依據，只適用于行政監察案件中。

1993年1月，黨的紀律檢查機關與政府的行政監察部合署辦公，黨的紀檢機關在對屬于行政監察對象的黨員干部進行檢查時，可援引《行政監察條例》采取“兩規”措施。1994年3月25日，中共中央紀律檢查委員會印發《案件檢查工作條例》，其中第二十八條第（三）項就是“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”，是現行“兩規”措施的依據。

1997年5月9日，《中華人民共和國行政監察法》公布并開始實施，該法將1990年的《行政監察條例》關于“兩規”的規定更改為“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁”。這一更改有兩點意義，第一，將“兩規”更名為“兩指”，將行政監察的強制措施與黨內案件檢查的強制措施從名稱上區別開來；第二，規定“兩指”不得限制被調查人人身自由。自此，“兩規”成了黨內案件檢查專有措施。2010年6月，全國人民代表大會常務委員會修改了《行政監察法》，但對關于“兩指”的條款未做改動。

（三）“兩規”的規范化進程

自“兩規”措施正式確立以來，其可否限制人身自由仍存在爭議，各地的做法也不同。第一個規范“兩規”的黨內文件是《中共中央紀委、監察部關于紀檢監察機關依法采用“兩指”“兩規”若干問題的通知》（中紀發[1998]7號），規定采用“兩規”措施“不準使用司法手段，不準使用司法機關的辦公、羈押場所和行政部門的收容遣送場所”“不準修建用于采用‘兩指‘兩規措施的專門場所。”這意味著當時決策者傾向于“兩規”不得限制或變相限制被調查人的人身自由，這在前一年《行政監察法》中也得到了印證。

2000年1月，中紀委辦公廳印發《關于紀檢機關使用“兩規”措施的辦法（試行）》（中紀發[2000]1號），相比1998年的《通知》做了一百八十度大轉彎（U-turn），允許紀委拘留（detain）涉嫌腐敗的共產黨員。該《辦法》還規定了“兩規”的適用條件、主體、程序、地點等問題，對完善“兩規”制度起到重要作用。同年9月，《中共中央紀委辦公廳關于省、部直屬事業單位紀委、紀檢組可否使用“兩規”措施的答復》（中紀辦[2000]137號）對“兩規”主體做了更細致的規定。

2000年12月16日，時任中共中央總書記江澤民對浙江省臺州市紀檢監察機關在使用“兩規”措施過程中發生的一起嚴重違紀違法事件作了重要批示。翌年，中紀委先后印發《中共中央紀委、監察部關于正確使用“兩規”“兩指”措施的通知》（中紀發[2001]4號）和《關于進一步規范使用“兩規”措施的通知》（中紀發[2001]15號），這兩個文件從“兩規”的適用條件、主體、權限、審批程序、工作制度、責任追究等方面做了進一步規定，例如只有縣處級紀委才可以使用“兩規”措施，不得對非黨員使用“兩規”措施等。2005年，《中央紀委關于完善查辦案件協調機制進一步改進和規范“兩規”措施的意見》（中辦發[2005]28號）和《關于紀檢監察機關嚴格依紀依法辦案的意見》（中紀發[2005]7號）出臺，首次規定了“兩規”期限，規定了更嚴格的審批和實施程序，并引入對“兩規”的監督機制和備案制度。

2005年以來，“兩規”制度仍在不斷的完善中，涉及“兩規”的黨內規范性文件不斷出臺，如《中共中央紀委關于進一步加強和規范辦案工作的意見》（中紀發[2008]33號），《關于進一步加強黨的紀律檢查機關辦案安全工作的意見》（中紀發[2010]3號），《中央紀委關于使用“兩規”措施的規定》（中紀發[2012]12號）等，這些黨內文件使“兩規”更加規范化、合理化、人性化。

地方紀檢機關也出臺了一些關于“兩規”的規定。北京市大興區紀委于2001年2月就出臺了“兩規”適用專項規定，河北廊坊市廣陽區紀委（2003），山東省蓬萊市紀委和陜西省紀委（2006）對“兩規”也有專項規定。

（四）“兩規”的趨勢

“兩規”措施與國家法律存在一些不協調的地方。如“兩規”限制人身自由與立法法第八條法律保留條款不協調，“兩規”查辦涉嫌刑事犯罪的黨內違紀案件與國家司法管轄原則不協調等。

1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，“依法治國”寫入憲法。2002年黨的十六大報告提出：“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，……實施黨對國家和社會的領導。”改革和完善黨的領導方式和執政方式，要求“規范黨委與人大、政府、政協以及人民團體的關系”，各級黨委應僅行使執政黨的領導權和執政權，保證傳統的國家權力由國家機關行使，傳統國家事務有國家機關處理，并“支持各方獨立負責”。“兩規”是我國向法治社會過度的權益之策，已經實現了規范化的過程。在依法治國、改革和完善黨的領導方式和執政方式的時代背景下，“兩規”未來的發展趨勢，必將是融入我國社會主義法治體系之中，最終實現法治化。

縱觀本文，筆者以時間坐標軸的方式“兩規”大事大致紀錄如下。虛線部分為“兩規”確立前部分，實線部分為“兩規”確立后部分。

責任編輯 何成學endprint