依法治國視域下的依憲執政問題研究

陳承幗

摘要：依憲執政是指黨依照憲法治國理政并在憲法范圍內活動。依憲執政有著豐富的內涵和堅實的理論基礎。“依憲執政”的概念從正式提出到最終確立，經歷了一個長期探索、不斷發展的過程。在探索“依憲執政”的過程中，我們黨取得了很大的成效，但同時也存在著很多問題。當前，落實依憲執政，要求執政黨堅持依憲執政理念；確保黨在憲法法律范圍內活動；加強憲法實施，樹立憲法權威；普及憲法宣傳教育，讓憲法精神深入人心。

關鍵詞：中國共產黨；依法治國；依憲執政

中圖分類號：D920.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）06-0101-05

2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱黨的十八屆四中全會《決定》）指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”以黨的文件的形式明確肯定了依憲執政在依法治國進程中的重要地位和關鍵作用。

一、依憲執政的內涵及其理論基礎

所謂依憲執政，是指執政黨依據憲法的規定、憲法的精神和原則治國理政，全面貫徹落實憲法規定的各項制度、政策和公民基本權利，實現憲法的基本價值，運用憲法及其基本理論解決執政過程中的各種社會問題，匯集利益、表達要求、制定政策。簡言之，依憲執政是指執政黨依照憲法治國理政并在憲法范圍內活動。其內涵主要如下：

首先，現代法治的精髓是憲法之治，法治意味著憲法在國家的政治生活中具有至高無尚的地位。憲法是國家的根本大法，是國家法律體系的核心，是國家機構建立和運行的基礎，是公民權利的保障書。依憲執政意味著執政者要高度尊崇憲法，以確保國家機構在憲法法律的框架內運行，控制公權、保障私權，即黨的十八屆四中全會《決定》指出的“必須堅持黨領導立法，保證執法、支持司法、帶頭守法，堅決維護憲法法律權威。”

其次，法治的核心還在于多數人之治，即執政者不是以法治民，而是依據代表了全體人民共同意志的法律治理國家，是治官、治權。正如十八屆四中全會《決定》指出：“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。”

最后，法治是規則之治，依憲執政意味著執政黨的組織和黨員個人都要受到憲法法律的約束和規制。從理論上分析，黨的領導和黨的執政在內涵和外延上是有明顯區別的。“領導”是一個政治概念，意味著黨在國家政權和整個社會中居于核心地位，可以通過政治動員等方式，在全社會貫徹和實施黨的路線、方針和政策。“執政”是一個法律概念，指黨的代表們執掌和控制國家權力機關、行使國家權力處理國家事務的活動。我們黨在長期的執政實踐中，實際上承擔著雙重的政治角色。作為領導黨，我們黨把握國家的政治方向、重大決策、方針路線，向國家政權機關推薦重要干部。作為執政黨，我們黨通過其黨員間接行使其根據憲法和法律獲得的國家公共權力，包括立法權、行政權和司法權。以這種形式來構建國家政權關系、配置政治權力資源，能夠在事實上形成黨的至高無上的政治地位和巨大無比的政治權力，在這一意義上，“領導黨”也很容易凌駕于憲法和法律之上，游離于立法權、行政權和司法權等國家權力之外。過去的黨政不分和以黨代政，在很大程度上就是這樣形成的。

在依法治國的條件下，黨的領導方式和執政方式從原來依靠運動和政策轉變為依照憲法法律對國家、社會進行治理，即依憲執政。這意味著，執政黨應通過合法途徑在國家權力體系中占據主導地位，并通過國家公共權力機構，以國家的名義，在憲法和法律允許的范圍內，將自己的治國理念、政治綱領、方針政策和路線貫徹于國家的政治運作和社會管理的過程之中。自黨的十二大以來，我們黨歷屆黨章都明確規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。我國現行《憲法》第5條也規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權”。這里所說的“各政黨”，當然包括中國共產黨。

“堅持依法執政首先要堅持依憲執政”的提出，是新形勢下我們黨對于客觀認識執政規律、轉變執政方式和提高執政能力等進行深刻思考后的科學選擇，也是我國法治建設不斷深入發展、憲法問題日益凸顯的客觀要求，既表明了我們黨對憲法尊嚴和權威的充分尊重，又標志著我們黨對執政黨執政理念與執政方式的轉變。依憲執政，既是堅持黨的領導的題中應有之義，也是依法治國的必要前提，如果沒有執政黨的依憲執政，依法治國將不可能實現。其理由如下：

首先，我國現行《憲法》是中國共產黨領導中國人民結合中國具體國情制定的。從制定和修改的程序來看，現行憲法的制定和修改需要經過黨中央的同意，更需要經過全國人民代表大會的審議通過，而人民代表大會是代表全國人民的。也就是說，現行憲法是黨的意志以及全民意志和利益的集中體現。遵守憲法、依憲執政，維護憲法的權威，就是落實黨的主張、意志和政策，實現黨的宗旨的過程，也是維護最廣大人民基本權利的根本方式。

其次，憲法確認了我國的人民民主專政制度、人民代表大會制度、民族區域自治和特別行政區制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、選舉制度等各項民主制度。其中，人民民主專政制度和人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我國現行《憲法》第1條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”憲法通過確認這些民主制度，確立了中國特色社會主義制度、規定了中國特色社會主義道路。只有遵守憲法，依憲執政，樹立憲法權威，才能加強社會主義民主政治建設，確保人民真正當家作主。

再次，我國現行《憲法》明確規定了中國共產黨的執政地位，使中國共產黨的執政具有了合憲性的基礎。具體體現在：憲法修正案第18條全面完整地闡述了中國共產黨的領導地位：“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，都是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的……中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下……”。憲法修正案第19條明確規定了愛國統一戰線的構成及其組織形式：“在長期的革命和建設過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展。”憲法修正案第4條明確規定了中國的政黨制度：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”憲法序言明確了執政黨保證憲法實施的職責：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”從以上幾個方面的規定來看，堅持依憲執政，就是堅持中國共產黨的領導和執政。endprint

最后，盡管我國已經宣布于2011年建立了中國特色的社會主義法律體系，國家社會生活的主要方面都已經有法律進行規范，但我國恢復法制還只有短短的30余年，且目前正處于高速發展的社會轉型期，受經濟社會基礎、政治因素、立法水平等諸多因素的影響，一些法律、法規不能及時制定，或者已經制定的法律很不完善、可操作性不強；再加上現代社會，國家事務和社會事務紛繁復雜，并不是所有的事務都能夠用制定法來解決。這說明我國現行法律法規還存在與現實不盡相適應的方面，使得人民的一些合法、正當利益得不到法律的保護。在這種情況下，中國共產黨作為執政黨就有必要匯集不同的利益訴求，通過政策用憲法的價值填補立法的缺失，或者通過法定途徑向立法機關提出修訂法律的建議完善立法，根據憲法的規范、原則和精神平衡各方的利益。

二、依憲執政的歷史、現狀及其存在的主要問題

“依憲執政”的概念從正式提出到被黨的十八屆四中全會《決定》最終加以充分肯定，經歷了一個長期探索、不斷發展的過程。新中國1954年憲法的頒布，為我們黨從“領導黨”向“執政黨”的轉變提供了基本的法律基礎，但實踐中，政策和法律同時治理國家且政策治理實際發揮主導作用的“二元化”治理現象卻大行其道，特別是在1957年以后的一段時期，法律虛無主義和法律無用論盛行，依法治理、依憲治理無法成為治國理政的基本方式。1982年《憲法》的頒布施行，標志著我們黨治國理政的方略開始出現重大轉變，開始重視憲法和法律，執政觀和執政方略開始從政策調整轉向法律調整，并從法律調整開始轉為憲法治理。1999年的憲法修正案，將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入了憲法，“依憲治國”的理念由此形成。2004年時任總書記胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上提出：“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”，這是執政黨首次明確提出“依憲執政”的概念。2012年12月4日，習近平總書記在紀念現行憲法正式施行30周年大會上的講話中指出，“依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政”，強調了“依憲執政”在“依法執政”中的核心地位和重要作用。在2014年9月5日紀念全國人大成立60周年大會上的講話中，習近平總書記又強調指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，進一步明確了“依憲執政”在“依法執政”中的核心地位和重要作用。同年，黨的十八屆四中全會《決定》指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”這是以黨的文件形式充分肯定了“依憲執政”的根本性地位。

可以說，在探索“依憲執政”的道路上，我們黨經歷過了一個認識過程，并最終取得了巨大的成效。其成效主要表現在：我國現行的整個國家機構都是按照憲法組建起來的，憲法保障了人民當家作主，為改革開放和社會主義現代化建設提供了基本原則和法律依據，推動了國家民主政治和法治國家建設的進程，促進了人權事業的發展，維護了國家統一、民族團結、社會穩定。

同時，還應該承認，目前我們黨雖然已經確立了“依憲執政”的執政方略，但在具體的執政過程中，一些地方的黨組織及其成員卻往往認為這只是一句空話和套話。主要表現在：保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在；關系人民群眾切身利益的司法問題還比較突出；一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威；公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高。

導致這種狀況的原因，總體來說，主要是觀念和制度的問題。在觀念上，一是憲法意識沒有深入人心。憲法還沒有被人們所熟知和掌握，許多人特別是領導干部對憲法的具體內容和作用地位等不了解，更談不上遵從憲法和敬畏憲法，在他們的工作生活中，憲法還不如“紅頭文件”、“黑頭文件”和領導的講話有效。二是少數領導干部以權代法、以權壓法、黨政不分，影響了憲法的實施。一些地方和部門的領導干部不是依據憲法法律而是習慣于靠政策和行政手段想問題辦事情，有的甚至以言代法、以權代法、以權壓法，破壞憲法法律的執行。此外，一些組織和黨員領導干部黨政不分、以黨代政，更遑論依憲執政。

在制度上，首先，我國憲法實施的監督保障制度還沒有建立起來。一是目前還沒有建立專門的憲法監督機構。一方面，現行憲法雖然規定了全國人大常委會有解釋、監督憲法的權力，但一般來說，全國人大常委會的工作也有一個合憲性的問題，憲法監督也應包括對全國人大常委立法的合憲性監督。另一方面，全國人大及其常委會行使職權都只能在開會期間行使，而對眾多的法律、法規、規范性文件及各種行為是否違憲的監督檢查只靠開會是無法完成的。二是缺乏憲法監督程序。如誰可以提出憲法監督案，應該怎樣提出，提出后應該由誰審議、如何審議，審議后如何處理等，都沒有規定，以致無法開展憲法監督。其次，目前也缺乏貫徹實施憲法的配套法律。例如，現行憲法規定我國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，有申訴權和控告國家工作人員的權利，有在受到國家損害時取得賠償的權利，有勞動權和休息權等，但是，這些方面都由于沒有制定相應的配套法律，使得公民這些方面的憲法權利不便行使。以上存在的幾種種問題，都影響了憲法的實施和黨的“依憲執政”。

三、實現依憲執政的舉措

共產黨要長期執政，就必須轉化為一種制度性的正當性和合法性，必須遵循“黨在憲法和法律范圍內活動”的原則，實施依憲執政與依法執政，歸根結底要轉化為限制黨員領導干部的權力、尊重和保障人權來固化正當性。這樣的正當性和合法性才是根本的、全局的、穩定的、長期的。也就是說，黨要依憲執政，要用憲法約束住執政黨的權力，才能贏得執政的正當性。具體做到：

（一）堅持依憲執政理念

執政理念是執政黨圍繞執政目標所確立的基本理論原則和行為準則，是執政黨的執政宗旨和目標是否明確的前提條件。執政理念是服務于執政目標的，同樣，憲法精神也應當貫徹于執政的各個環節。我國現行憲法的形成和發展是以人的尊嚴和權利保障為基礎的，憲法的精髓就是保障私權利、限制公權利，這與我們黨“全心全意為人民服務”的執政宗旨是一致的。endprint

要堅持依憲執政理念，必須摒棄“人治”觀念的流弊。自20世紀50年代后期開始至“文化大革命”期間，執政黨的執政可以不受憲法法律的約束，這讓執政黨付出了沉重慘痛的代價，國家因此民生凋敝，經濟瀕于崩潰的邊緣。1978年12月改革開放以來，我們黨汲取了經驗教訓，適時修訂頒行了現行憲法及其修訂案，逐步恢復和維護了憲法秩序，確認了依法治國、保障人權、實行市場經濟、保障公民財產權、保障人權等憲法原則，從而取得了經濟的巨大發展和社會的相對穩定。但在這期間，也存在不少問題，在我們黨的執政中，個別領導無視憲法，將黨權凌駕于國權、民權和人權之上，例如，薄熙來在重慶發動的“以黑打黑”事件以及十八大后原中央政法委書記，南京市、昆明市、南寧市的市委書記等大老虎的落馬，就是破壞憲法、濫用公權所致。違憲執政導致黨群、干群矛盾加劇，群體性事件多發，冤假錯案不斷。實踐中，一些組織和領導干部，表面上也支持依憲執政，但在具體執政時卻依然我行我素，習慣人治，以人治代替法治，或者以人治推動“法治”，這些都是嚴重缺乏依憲執政理念的表現。這就要求我們黨應從全面推進“四個全面”戰略布局、從國家發展戰略高度來堅持依憲執政理念，落實依憲執政的具體措施。

（二）切實貫徹“黨在憲法和法律范圍內活動”原則

“黨必須在憲法和法律范圍內活動”要求執政黨要依據憲法和法律執政，黨的政策、黨內法規體系和黨的執政活動都要符合憲法法律的規定，不能與憲法法律相抵觸；同時，黨的領導和執政，必須在國家政權體制內進行，既不能凌駕于憲法法律之上，也不能置身于憲法法律之外。執政黨是保證實施憲法的工具，也是憲法監督的對象。這就要求執政的合憲性，即黨恪守憲法規定，按合法的程序進入國家政權體制，組成國家機構，依法行使國家權力；要求執政黨成為實施憲法法律的工具，而不是把憲法法律當成實現執政黨的主張的工具；任何國家公權力的設置和行使，必須要有憲法法律的授權，凡憲法沒有授權的，就不得設置或行使；當執政黨的組織和成員違反憲法法律時，還應當受到憲法法律的追究。堅決杜絕黨在執政過程中的黨政不分、以黨代政等違反憲法規定、損害憲法權威的現象。正如黨的十八屆四中全會公報所強調指出：“堅持依法執政，各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”

（三）加強憲法實施，樹立憲法權威

我們強調憲法實施的重要性，不僅有歷史的經驗教訓，還因為憲法實施是國家法治的保障，是國家穩定的基礎。依憲執政要求執政黨及廣大黨員領導干部嚴格遵守憲法、加強憲法實施、樹立憲法權威。由于多方面的原因，我國現行憲法自頒行以來，實施的效果并不盡人意，其中最大的原因和問題是我國憲法實施的違憲審查制度還沒有建立起來，憲法沒能司法化，國家、社會和公民個人對于執政黨的違憲活動沒法有效及時地進行追究和糾正，損害了憲法的權威。對此，黨的十八屆四中全會《決定》提出了健全憲法實施和監督制度的具體措施：“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。”“將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。”“建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。”這些具體的舉措，對于加強憲法實施，彰顯憲法權威，具有重大和深遠的意義。對此，習近平總書記強調指出：“要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制統一、尊嚴、權威，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環境，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。”

（四）普及憲法宣傳教育，讓憲法意識深入人心

依憲執政要求執政黨及其成員，都必須自覺遵守憲法規范，都必須樹立尊重憲法文本、遵守和執行憲法的意識，要有憲法情懷和憲法信仰，從黨和國家領導人到普通干部，都要自覺遵守憲法，維護憲法權威。并且，由于憲法的許多規定主要靠國家機關來貫徹執行，提高憲法觀念首先要提高領導干部的憲法觀念。為此，黨的十八屆四中全會《決定》指出：“各級黨組織和領導干部要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。”“完善國家工作人員學法用法制度，把憲法法律列入黨委（黨組）中心組學習內容，列為黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院必修課。”正如全國人大委員長張德江所說：“通過憲法宣傳教育常態化和長效化的安排，讓領導干部和國家工作人員充分認識我國憲法形成和發展的過程和歷史必然性，深刻認識我國憲法的深厚根基和豐富內涵，深刻認識我國憲法的巨大功效和重大現實意義，深刻認識我國憲法與改革開放同相伴、共命運的相輔相承關系，深刻認識我國憲法在國家法治體系中的至上地位和最高權威，深刻認識憲法同國家的未來方向和發展目標緊密相連，深刻認識‘堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政的重大現實意義，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力。”以上規定和領導講話精神，充分說明了普法宣傳教育的重要性。

責任編輯 陸瑩endprint