準市場和有限競爭：體育公共服務改革的探索

摘要：傳統的行政福利型體育公共服務供給機制嚴重制約了政府的服務供給能力，降低了體育資源配置的均衡性與效率。市場化和均等化改革也未能從根本上改變我國體育公共服務供給與人民需求之間矛盾日益加劇的現狀。結合我國國情，借鑒“準市場”理論的有限競爭模式，從戰略優勢、市場要素及運行、保障實現3個維度探討體育公共服務準市場配置的運作與實現。構建以政府角色、服務供應方選擇、主體間關系、服務質量監控、保障體系為5大要素的體育公共服務準市場配置運行機制，提出從改善政策執行、提高政府能力建設和社會組織培育等方面予以保障實現。

關鍵詞： 體育公共服務;準市場;有限競爭;政府角色;需求導向

中圖分類號： G 80053文章編號：1009783X（2016）01001305文獻標志碼： A

Abstract：Traditional administrative supply mechanism of sports public service constrains capacity of the government to balance sport resource allocation and increase efficiency.Actually，reform on marketization and equalization failed to change the present situation of growing contradiction between supply and public demand in sports public service.With the introduction of quasimarket theory，constraints and operating mechanism were discussed for the achievement of efficiency structure and institutional arrangements on quasimarket allocation in sports public service.This paper analyzed three different models of supply in public services.It pointed out smooth running of mechanism depended on the changing role of government，selection of service providers，relationship between government and providers，supervision and security systems.The system was designed to challenge the institutional environment，services supply capacity of government and services undertaking for social organizations.

Keywords：sports public services;quasimarket;limited competition;role of government;demand oriented

收稿日期：20150407

基金項目：教育部人文社會科學基金（14YJC890021）;上海市哲學社會科學規劃課題（2013ETY001）;上海市浦江人才計劃（13PJC094）。

第一作者簡介：齊超（1982—），女，河北唐山人，博士，講師，研究方向為管理理論與公共政策。

作者單位：上海體育學院 經濟管理學院，上海 ?200438

School of Economics and Management，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China.

向公民提供基本公共服務，是國家基本公共服務體系“十二五”規劃的重要內容。其中，體育公共服務，即由政府主導提供，旨在保障全體公民生存和發展基本健身和娛樂需求的服務，尤其是與群眾體育密切相關的基層公共體育設施建設與全民健身活動的開展，成為我國政府在“十二五”期間著力推進基本公共服務保障工程的重點領域之一。

國外關于體育公共服務的研究，始于20世紀90年代后期新公共服務理論的提出。該理論反思和批判了“企業家政府”觀點的缺陷，強調政府作為服務者而不是掌舵人的思想，成為當代西方政府改革的價值取向及模式。西方學者在體育公共服務領域的研究側重介紹當代西方體育政策發展概況及公共行政和公共管理理論對體育公共管理事務的影響[1]。體育公共服務資源配置的研究集中在討論政府角色、目標分析及公私合作伙伴關系等[2]。對制度層面的操作性政策的分析較為缺乏[3]。國內學術界對體育公共服務改革的探索研究可歸納為2個方面：一是多元主體的體育公共服務市場化、社會化改革[45];二是縮小城鄉差距的體育公共服務均等化改革[67]。然而，不論是市場化改革還是均等化改革的研究，都未能從根本上改變我國體育公共服務供給與人民需求之間的矛盾，體育公共服務供給能力有限的狀況在一定時期內仍然持續，體育資源配置的結構性失衡與區域性失衡還將并存[8]。為了解決體育公共服務資源配置的低效率與不均衡，本研究引入“準市場”理論，從戰略優勢、市場要素及運行、保障實現3個層面探討體育公共服務準市場配置的運作與實現，為我國體育公共服務的改革與發展提供一個新的思路。

1公共服務準市場配置的提出

20世紀70年代末，隨著全球范圍公共行政改革浪潮的推進，傳統壟斷公共服務供給模式導致服務質量和效率低下、政府財政負擔加重、腐敗等問題頻現，發達國家政府紛紛嘗試創新公共服務供給機制，在教育、醫療、就業、住房保障等傳統政府直接供給的公共服務領域，引入市場競爭機制，準市場（quasimarkets）理論由此興起。“準市場”一詞最初由Williamson在其1975年發表的《市場與等級制度》一文中提出，而后英國學者Grand和Bartlett于90年代初進一步將“準市場”理論歸納概括和系統化[910]。

“準市場”是介于傳統行政福利型和市場經濟型之間的一種政策模式，即在公共部門和福利性項目中有限引入市場競爭機制。尤其適用于那些既要滿足政府的社會福利功能，又要利用市場機制提高效率和質量的公共服務領域（見表1）。

在傳統的行政福利模式中，公共服務事業往往由政府直接管理，或政府委托的準政府部門管理，完全依賴公共財政的資金支持，受益人即人民可無償獲得而無須直接付費。這種服務供給形式雖然有助于在更大程度實現社會公平并滿足弱勢群體的需求，但也導致運行效率低下、公共資源浪費，損害了人民的自由選擇權。隨著人民需求的日益多元化和層次性，公共財政不堪重負。

我國從20世紀90年代中期開始了少量的利用私營資本投資公共服務的嘗試，并逐漸地完善相關法律法規，鼓勵非公有資本進入公共服務和基礎設施領域實行特許經營。2000年以后，在政府的引導下，國內掀起了一股公共服務市場化改革的浪潮。然而，改革的結果卻不容樂觀。據報道，2002年起安徽省長豐縣實施農業用水改革，即由企業化管理、市場化運作的供水公司直接向用水農戶賣水[11]。初衷是為了改變耕地灌溉效益低，用水“大鍋飯”的局面，然而改革后，水費卻成為農戶最大的負擔，拒交現象普遍。因田地水道的特殊性，供水公司也無法實現供水標準和收費量化。隨著農戶和供水公司之間矛盾的加劇，地方政府又不得不再次參與，以行政干預手段維持供水秩序。此外，醫療衛生改革的過度市場化[12]、深圳公用事業改革的監管缺乏[13]等諸多案例，都受到學者們的批判。在公共服務領域實行市場化運作，盡管經濟效率高，競爭充分，因其私有權利追逐利潤最大化的本質，往往忽視公共服務的社會公平性與福利性，容易引發社會矛盾。可見，對于公共產品和服務的供給，單純的市場化不能實現公共利益至上的目標，無法承載社會福利功能。

為了保障政府福利目標實現，提高服務質量和經濟效率，減輕政府財政負擔，實行有限競爭和市場機制有限介入的準市場模式吸引了人們的視線（見表1）。在該模式下，以政府為主導，鼓勵公私部門和各類營利性、非營利性社會組織積極參與，打破行政福利型的資源壟斷，推動多元供應主體間橫向競爭，提高服務供給機構和項目的運行效率和服務質量，利潤最大化不再是服務供給的終極目標。政府的財政支出不再以撥付和直接補貼的形式，代之以預算、憑單制或政府集中采購。政策主體間的行為規范依賴于合同約束，更加關注服務對象（即人民）的自由選擇權，人民可“以腳投票”的方式實現服務供給機構的優勝劣汰。部分服務項目免費，部分服務項目依運營成本的需要可實施低收費，一方面體現服務受益者的個人責任、約束其過度的服務需求，另一方面增加服務供給機構的資金來源。引入第三方對服務供給機構的業績進行考核評價，作為服務合同延續和政府資金支持的依據。

表 13種公共服務供給形式的比較

類目傳統行政福利型準市場型市場經濟型

政策主體

政府及行政部門

政府主導，各類公共私人、營利性和非營利性社會組織參與企業

服務供應商關系政府供給，壟斷多元供應商，橫向競爭多元化，獨立，競爭

服務供給目標公共利益，國家所有不一定利潤最大，不一定私人所有利潤最大化，私人所有

財政支出形式財政撥付，直接補貼預算，憑單，集中采購貨幣購買

管理方式行政管理合同約束市場契約

關注焦點服務項目服務對象選擇權，“以腳投票”消費者

服務對象使用者免費，全民福利部分免費，部分低收費市場化收費

績效評價內部控制引入第三方對服務機構業績考核評估市場化評估

優點社會公平、兼顧弱勢群體需求減輕財政負擔、增加資源利用效率、滿足需求層次性無財政負擔、經濟效率高

缺點

公共資源浪費、效率低下、財政負擔沉重、服務供給同一化無法實現對部分極端貧困弱勢群體的需求覆蓋

不考慮社會公平與福利性，易引發社會矛盾

注：表格內容系作者自行整理。

可見，在公共服務領域實行準市場配置，其實質是構建一種新的公共服務提供機制。從供應方角度，將市場競爭理念引入傳統的公共服務政府壟斷性供給格局，允許包括公共和私人組織、營利與非營利機構等各類社會組織參與競爭，以此提高公共服務供給的有效性。從消費方角度，可以采取憑單制等形式在給予服務對象補貼的同時不損害其消費選擇權，使供應方致力于滿足服務對象需求。從政府角度，政府仍然保持對公共服務的財政主導權，是公共服務的資助者、規制者和購買者。從世界各國政府公共服務準市場配置的發展歷程來看，其實質是追求政府即委托者與生產者角色分離、政府管制與市場競爭有機結合、以合同約束取代行政管理的過程。換言之，政府扮演了公共服務的委托者角色，通過競標、指定預算或憑單制的方式由人民（即服務消費方）在競爭性選擇服務供應方的過程中實現資源的再分配。

2我國體育公共服務準市場配置的戰略優勢與現實選擇

體育活動既是人民群眾的物質權益、精神權益，又是一種政治權益。為人民提供優質高效的體育公共服務，也是我國建設服務型政府基本理念的應有之義。體育公共服務，相較于教育、醫療、公共衛生等其他基本公共服務，有其特殊之處：其供給的缺乏對人們生活的影響具有潛在性;需求強度系數往往低于基本生活需求;不屬于醫療、教育等迫切性選擇需求;供給需要政府長期的持續性投入;人民體質的改善和健康等實施效果的顯現具有滯后性。同時，體育公共服務還具有一定的政治經濟功能。競技體育的獎牌效應有助于促進國際交流與合作，群眾體育的廣泛開展將進一步推動體育消費市場的擴大，提高賽事經濟的注意力效應;因此，通過體育公共服務的準市場配置，一方面減小了政府長期投入的資金壓力，另一方面，有助于提高體育公共服務供給的有效覆蓋率，推動欠發達地區創造新的經濟增長點。結合我國體育公共服務現狀，來自政府的供給壓力與人民群眾的需求推動力，以及市場化的滲透力，使準市場配置模式成為體育公共服務供給的必然選擇[8]。

從減輕政府的服務供給壓力角度，我國傳統的體育公共服務供給以政府為單一主體，有限的公共財政資源無法滿足人民的需求;除總量不足以外，對于人民需求的指向性缺乏和目標層次不清，加劇了體育公共服務資源配置的盲目性和不均衡性，降低了服務質量和資源利用效率。以體育場地為例，第6次全國體育場地普查數據公報顯示：截至2013年底，我國平均每萬人擁有12.45個體育場地[14]，人均體育場地面積為1.46 m2。對比2005年發布的第5次普查數據公報可知，雖然全國體育場地數量和人均擁有量均大幅增加，但仍遠低于發達國家水平，并且結構性區域性資源配置失衡在東、中、西部之間和城鄉之間仍然存在。實行準市場配置體育公共服務，使政府從體育公共服務的生產商和供應商轉變為委托方和市場監管者，降低政府管理成本的同時，促進政府的監管、制度設計和制度供給等進一步完善。

從滿足人民需求角度，經濟的發展推動人民的精神文化需求向多元化、多層次、高標準、高品位轉變。從第6次全國體育場地普查數據公報可知，2003—2013年的10年間，物質性投入如體育場地和設施的建設得到普遍重視，全國體育場地總數量增長99.34%，人均體育場地面積增長41.75%，每萬人擁有體育場地數量增長89.21%[14]，但體育專業人才隊伍的培養、體育文化宣傳、體育項目的開展及配套制度建設等非物質性投入仍嚴重不足。體育活動已經突破了傳統強身健體、娛樂身心的基本功能，演化出更高階的生活質量、文化品位、價值分層等社會功能。準市場配置體育公共服務，為實現多元化的服務供給與市場化推動下的服務質量與效率的提高拓展了制度上的可能性，為不同層次的居民賦予更多的體育公共服務選擇權，增進社會福祉，促進社會公平。

從適應市場化機制角度，有限地利用市場競爭機制，將社會資源尤其是社會組織和民間資本吸引到由政府主導的體育公共服務供給大軍中。長期以來，我國體育公共服務的供給主體局限于從中央到地方的各級體育行政部門。盡管政府已采取措施吸引部分體育社會組織參與體育公共服務的供給，但由于此類組織力量和規模有限，缺乏市場競爭力，與體育行政部門存在利益依附關系，這些因素都影響并制約著其服務供給能力。在全國體育場地中，國有成分仍占主體地位，行政機關和事業單位管理的體育場地面積占比63.15%[14]，對政府財政和國有經濟的依賴，也使得體育公共服務供給步履維艱。發揮市場機制下社會資源的高效性和能動性所帶來的鯰魚效應，充分發揮公共資源效用的同時，促使社會化體育公共服務供給者提高服務創新、專業程度和競爭力，推動民間體育組織和社團的成長壯大，為體育事業的長足發展奠定基礎。

3體育公共服務準市場配置的市場要素及運行

由表1可見：公共服務準市場配置的缺陷在于，盡管可以通過降低政府的財政負擔和限制服務對象不合理的服務接受行為，從而減少公共資源的浪費并降低社會成本，使人民享有更多的自由選擇權以接受更加優質的服務;然而對于部分極端貧困的弱勢群體而言，即使少量付費也仍然提高了他們獲得基本公共服務的門檻：因此，實踐中，為了彌補這一缺陷，達到體育公共服務準市場配置高效率、可回應、可選擇和公平的目標，必須建立一個存在多個服務提供者和服務接受者的競爭性的市場，實現供給層次的細分;使市場中的服務供求雙方均有機會以低價獲取準確的信息，完善服務接受者的需求表達和反饋通道;盡可能降低市場中服務供求雙方的交易成本，消除不確定性;幫助接受者和提供者建立良好的激勵動機，避免出現“優汰劣存”現象（如圖1所示）。

圖 1體育公共服務準市場配置的運行

首先，明確政府在公共服務配置中應當發揮的作用和所扮演的角色。政府退出部分公共服務領域的直接供給，代之以承擔服務目標和服務內容的確定、財政支付、服務結果的監督和評估職責。

其次，公共服務供應方的選擇是影響服務質量和效率的重要因素，服務供應方之間競爭關系的健康程度決定資源配置模式的有效性。理論上，政府公共部門和各種營利性、非營利性社會組織都可以成為服務供應方，選擇標準只在于能否以同等的服務效率與質量達到同等的服務目標，但從實際情況來看，非營利組織是大多數西方政府進行公共服務采購委托的主要對象[15]。原因在于發達國家的非營利組織能夠提供專業化差異化的公共服務與政府供給形成功能互補，且非營利組織不存在對政府的行政依附或隸屬關系，組織具有鮮明的非營利性和公益性特征，符合公共服務供給的社會福利性原則。西方政府對非營利組織的監督重點是其活動的公益性、受益分配的合理性、組織行為及管理的合法性等[16]。

第三，政府作為委托者，根據經濟社會發展情況和人民需求決定服務供給的種類數量，以及供給模式的市場化程度，根據服務性質和服務內容選擇服務供應方。西方國家的政府和服務供給方之間更多的表現為有條件的合作伙伴關系，對話與約束并存[17]。

第四，服務標準的設計和服務質量的監控為政府的服務供給模式評估修正和后續服務供應者的選擇替換，以及市場競爭秩序的維護提供依據。西方發達國家政府主要通過制定規則和標準實現廣義上的政府監管職能[18]。

最后，準市場化服務的有效運作還依賴于制度環境的改善和社會參與式服務網絡的構建等保障體系的建立和完善。從制度層面來看，西方發達國家普遍采用建立合法的、經雙方協商認定的合作框架的方式[19]。這種合作框架從法律的高度對政府及服務供給方明確責任，并規定行政問責與對服務供給方問責的措施。社會參與式服務網絡的構建則強調不同利益群體的訴求表達及廣泛參與。在這個由多方構建的利益傳輸和服務供給體系中，不僅強調服務的作用和效果、個體需求的滿足，更重要的是實現人民對于自身需求和呼聲得到關注的滿足感，以及社會組織對自身發展的成就感，增加人民與社會組織對政府的價值認同。由此建立以政府角色、服務供應方選擇、主體間關系、服務質量監控、保障體系為5大要素的體育公共服務準市場配置運行機制。

4體育公共服務準市場配置的保障實現

隨著市場的發展，體育公共服務供需中存在的再規制和官僚主義會增加交易成本和管理負擔，導致服務供給方對于需求方的關注降低，需求方的選擇權和退出權將受到一定程度的限制，而服務委托者（即政府）與提供者之間的信任度和相互尊重也將大大減少;因此，體育公共服務準市場化的制度設計還需要一定的后續保障條件，它對政策執行、政府能力建設和社會組織的服務承接能力都提出了挑戰。

4.1政策執行的有效

體育公共服務的準市場配置同樣面臨著外部供應方的機會主義行為、市場調節的缺陷、采購法規問題及政府分權化等方面的問題，如何進入合理的操作層面即政策執行的有效性是支持或破壞供給服務成功的一個重要因素。目前，有2種模式為發達國家所普遍采用。一是契約模式，由服務供給方與政府簽訂提供公共服務的供給合同（即契約），政府以公共財政購買供給方所提供的公共服務。其優勢在于政府能夠控制公共服務的供給內容和數量，劣勢在于服務供給方往往受制于政府，失去了市場化經營的自主權。二是公私合作模式，政府不必出資購買公共服務，以政府特許或招標的形式鼓勵私人商業性機構參與公共服務的供給，賦予其一定期限的投資收益權。其優勢在于既節省了政府財政開支，又實現了對有限社會資源的利用，提高公共服務的生產能力，劣勢在于容易出現權力尋租，對政府的監管能力也提出更高要求。從目前我國的公共財政收入和在體育公共服務領域的支出現狀來看，公私合作比契約模式更加符合我國體育公共服務準市場配置的宗旨。如體育場館設施建設、體育組織的運作、群眾體育活動的舉辦和社區體育管理等均可采用公私合作模式。一方面，公私合作的財政投入小于契約模式，減小了資金壓力;另一方面，公私合作模式仍然可以實現體育公共服務供給主體的多元化、公私部門的功能互補和體育服務供給的有效性。

4.2政府公共服務供給能力的提升

基于國情，我國體育公共服務體系尚不完善，需要政府按照經濟社會的發展需求及各地區的統籌安排，對體育公共服務進行指導性調控;初級階段的市場經濟環境也無法有效承擔大規模的體育公共服務準市場化調節。體育公共服務供給能力的局限性，降低了供給總量，縮小了服務對象的范圍，加劇了供給與需求之間的矛盾。以群眾體育為例，截至2014年7月，我國社會體育指導員數量達到147萬名[20]，每1 000人約擁有1位社會體育指導員，而日本2013年社會體育指導員與人口的比例就達到1∶600[21]。盡管公共體育部門一直在加大資源的投入量來提高體育公共服務水平，然而與廣大人民群眾的公共體育訴求仍有一定差距，因此，以政府為主導、綜合運用計劃和市場手段的體育公共服務準市場供給模式是目前的最優選擇。政府應當不斷強化其服務供給能力，提升與各類體育公共服務供給機構合作共事能力，科學決策、合理分工，優化供給程序，完善效率評價和監管機制。隨著我國體育公共服務體系建設的推進和市場經濟的不斷成熟，未來體育公共服務供給可以逐步向深度市場化剝離。

4.3社會組織的培育

鑒于近年來我國各類體育俱樂部和民間體育組織的快速發展，體育社會組織可以成為我國體育公共服務供給的重要主體，其專業化、差異化的體育服務能夠為政府供給提供有效互補。據統計，截至2013年底，我國社會組織數量達到54萬7 000個[22]，但其中大部分為養老、扶貧救助、衛生、社區服務、慈善機構類社會組織，體育社會組織僅為2萬3 600個[23]，占比4.3%。數量較少、經費不足、規模和資源的局限性，都限制了體育社會組織的服務供給能力。戶籍關系、職稱晉升、醫療社保等制度性障礙進一步加劇體育公共服務專業類人才的流失，體育社會組織發揮服務供給功能力不從心。此外，目前承接體育服務供給的組織以非營利性社會組織為主，然而社會組織發展不平衡，社會知曉度較低，規模有限，年齡、知識結構不合理，缺乏體育專業技術人才和專職工作人員的現象普遍存在，因此，除政府在政策上給予個性化扶持和支持外，公信力和服務能力建設也是承接體育公共服務的非營利性社會組織自身亟待加強的方面。另外，這些非營利性社會組織需要保持其相對獨立性，應逐步割斷與政府的行政依附或隸屬關系。為了解決我國體育資源配置的區域性失衡問題，可以在欠發達地區選擇性地培育扶持部分體育非營利組織，使其逐步承擔相應的服務供給責任，以此帶動區域體育公共服務水平的提高。

5結束語

將有限競爭理念引入傳統的體育公共服務政府壟斷性供給格局，有利于提高體育公共服務供給的有效性和需求指向性，最大限度地保護人民的消費選擇權。政府應充當體育公共服務的財政資助者、規制者和資源再分配者。同時，為了彌補體育公共服務準市場配置可能出現的，少量付費對部分極端貧困弱勢群體的需求擠出現象，必須建立一個供需主體多元化的競爭性市場，并細分供給層次、完善需求表達通道、降低交易成本、促進良性互動，這些對政策執行的有效性、政府能力建設和社會組織的服務承接能力都提出了更高的要求。

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