大學“校—院”分權治理的有效性分析

吳旭

摘 要：在目前的大學綜合改革中，學校進行權力下放，賦予院系更多自主權，是“校—院”治理模式改革的主流方案。只有在學校的“建制性權力”得以增強的前提下，學校向院系分權才能實現治理改革的目標，并從“嵌入性”和“正當性”的角度提出增強學校“建制性權力”的對策。

關鍵詞：大學治理;分權;建制性權力

在大學內部，構建有效的“校—院”治理模式是推進學校治理能力和治理體系現代化的重要內容。從目前一些大學的綜合改革方案和實踐看，學校進行權力下放，賦予院系更多自主權，是“校—院”治理模式改革的主流方案。這種分權改革的思路和實踐，可以說是對中國改革經驗的借鑒。大量研究認為，中國改革開放的巨大成就得益于中央向地方分權。作為國家總體改革的一個縮影，大學希望通過內部分權來破除計劃體制遺留的集權模式的弊端，使不同院系、不同學科根據自身的特點來發展，是順理成章的改革路徑。但是，當今大學的改革不應當是“摸著石頭過河”的改革，而應當從歷史的參照系中總結改革的經驗。

在推進“校—院”分權改革時，首先要冷靜觀察、全面思考國家“央—地”分權的實際狀況，從而在改革前完善頂層設計，避免走彎路，減少改革成本。分權激發了地方的發展活力，但也有大量研究表明，分權造成中央調控能力弱化，導致“地方主義”等弊端。分權的兩面性引出一個不得不探討的理論和實踐問題：什么樣的分權模式才是有效的？只有明確了分權有效性的前提條件，才能避免“校—院”分權改革的盲目性、片面性。從邁克爾·曼（Michael Mann）提出的“建制性權力”（Infrastructural Power）概念入手，剖析其蘊含的“嵌入性”和“正當性”兩個維度，指出只有在學校建制性權力得以增強的前提下，學校向院系分權才是有效的，并從“嵌入性”和“正當性”的角度提出增強學校建制性權力的對策。

增強建制性權力：實現大學內部治理改革目標的路徑

在推進大學內部的治理改革時，必須明確：改革只是手段，不是目的，改革要達到的效果才是目的。手段應當服從、服務于目的。因此，在研究用何種方式推進大學內部治理改革前，首先要明確改革的目標。

按照全球治理委員會對“治理”的界定，治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續互動過程，這一持續互動過程的基礎是利益的協調。就學校和院系的關系而言，二者的利益具有一致性，但由于不同院系在學科特點、人員構成、資源獲取能力等方面存在差異，院系之間可能存在著利益沖突，院系的利益需求也可能和學校的整體政策存在矛盾。因此，在學校內部，利益矛盾的存在是必然的，而協調利益、解決矛盾，正是治理改革的目標所在。

就解決利益矛盾的路徑而言，構建在共同利益基礎之上的利益共同體是根本方法。利益往往不是利益主體自行能夠實現的，而是需要通過一定的社會途徑才能實現;利益實現要求的自我性和實現途徑的社會性，是利益內涵的最基本矛盾。通常情況下，由于存在不同的利益主體，決定了利益必須經過一定的競爭去實現。而競爭的結果，或是一方滿足了利益，或是兩敗俱傷，雙方都不能得到利益滿足，造成利益矛盾凸顯。因此，為更好地實現個體利益，就有必要形成一種建立在共同利益基礎上的利益共同體。在利益共同體中，能夠通過合理的利益分配，使每個利益主體都能分享利益，達到利益的有效占有。從大學內部看，由差異性較大的院系之間進行自我協調，解決利益矛盾的成本較大，因此需要在學校層面進行統籌協調;從大學與外部環境的關系看，由于大學的院系都不具備獨立的法人資格，只有學校作為一個整體才是獨立的事業法人單位，在大學與政府、社會、企業聯系日益緊密的背景下，以學校為整體建設利益共同體顯得更加重要。

那么，如何來構建利益共同體呢？這就需要有一種權威力量來調和利益矛盾—這種權威力量就是權力，“權力是一種力量，借助這種力量可以或可能產生某種特定的預期局面和結果”。在推進內部治理改革的過程中，增強學校的權力，有助于提高對利益矛盾的協調能力，強化對不同院系利益的整合。增強學校權力與向院系分權之間并不存在必然的悖論，并不意味著要重新回到高度集權的舊體制。有的觀點認為，分權改革意味著弱化學校層面的權力，片面地把增強學校權力等同于學校集權，這種認識必然導致內部治理改革陷入“分權—集權”的循環當中，使改革反反復復、原地踏步。這種錯誤觀點的產生，根源在于對權力的屬性不加區分。

在權力的屬性方面，邁克爾·曼提出了強制性權力（Despotic Power）和建制性權力（Infrastructural Power）的劃分。其中，前者是指國家在尚未和社會進行例行的、機制化的協商時，動用強制力來達到目的的能力;后者是指國家通過與社會建立穩定的溝通渠道，得以滲透社會的能力及在統治范圍內落實政治決策的能力。把上述概念運用到大學內部治理當中可以看出，計劃體制之下的權力行使方式，應歸為強制性權力的類型。在當今的治理改革中，應當堅決摒棄強制性權力。而在治理改革中發展學校的建制性權力，其意義在于：學校通過建立相應的溝通機制，可以和院系進行良性互動，使利益矛盾在持續的溝通、協商中得以妥善解決，從而順利推行學校決策。這種良性的溝通本質上就意味著學校和院系都是平等的權力主體，學校和院系之間的權力配置就不再是一種權力此消彼長、你強我弱的零和關系，分權改革也就能實現“權力被分享、使權力增加”的雙贏局面。

嵌入性和正當性：增強建制性權力的兩個維度

增強學校的建制性權力，是推進分權改革并保證其有效性的前提。在制定相應對策時，首先要確定一些關鍵問題：如何判斷以及增強權力的建制性？只有先確定判斷的標準，研究工作才可能繼續前進。

1.權力的嵌入性

建制性權力指的是國家事實上滲透社會，在其統治的領域內有效貫徹其政治決策的能力。這表明，“滲透”應是建制性權力的一個重要特征。那么，如何來理解“滲透”的內涵呢？endprint

在對發展型國家的研究中，彼特·埃文斯提出了“嵌入式自主性”的概念。在其著作《嵌入式自主性：國家與工業轉型》中，埃文斯認為發展中國家要成功實現工業化，就需同所有成功發展的國家一樣，必須在經濟發展中發揮著非常重要的作用，但他并不認為官僚體制干預社會活動越多，國家就越容易取得成功。他認為，通過干預社會活動來獲得官僚自主性是不夠的，而且也不能得到真正的自主性。相反，官僚體制必須內嵌于（Embedded in）社會關系中，從而使國家與社會緊密連結并且制度化，國家才能獲得發展。文章認為，“嵌入式自主性”是理解建制性權力“滲透”特征的一把鑰匙。

就大學的內部治理而言，學校要作為一個整體來行動，首先要處理好學校內部的關系，尤其是學校和院系之間的關系。要加強學校內部關系的整合，按照“嵌入式自主性”的觀點，學校首先需要“嵌入”到院系當中，與院系形成緊密的制度化聯系。增強“嵌入性”的意義在于，學校可以通過與院系的溝通互動，獲得院系的相關信息，對各個院系的發展狀況和利益需求進行準確的評估，對資源在全校范圍內進行合理配置，使各院系更加緊密地團結在學校這個利益共同體中。

2.權力的正當性

僅具有“嵌入性”并不等同于權力的建制性。從目前的管理體制看，大學普遍在教學、科研、人事、學生工作等各個系統中建立了學校與院系的對接機制，但學校職能部門和院系之間的矛盾經常存在：職能部門埋怨院系不執行自己的政策，影響了其管理的權威，而院系則抱怨職能部門的政策不符合自己的情況。為了理解和解決這一困境，就必須對建制性權力所蘊含的另一特性進行分析。

邁克爾·曼將兩個不同階段的問題進行聯系，但并未點明這兩個問題之間的轉化條件。事實上，國家建立組織滲透社會是一個階段，但是這并不意味著國家在治理范圍內能夠保證政策的落實。從前者走向后者，必須要有公民對于國家統治秩序和政策的認可。這種認可的基礎在于權力的“正當性”。正如盧梭所說：“即使是最強者也決不會強得足以永遠做主人，除非他把自己的強力轉化為權力，把服從轉化為義務。”因此，權力的“正當性”對于增強建制性權力也具有重要意義。

怎樣的權力才具有“正當性”呢？馬克思主義認為，利益是人們結成政治關系的原始動機，而政治關系不過是人們用來滿足自己利益要求的特殊途徑，社會一切政治組織及其制度都是圍繞著特定的利益而建立起來的。倘若權力主體利用自身的權力優勢，對利益進行強制性安排，而缺少與權力客體的溝通、協商，那么這種制度必然得不到權力客體的認可。因此，對利益的包容性就是制度有效性的來源;而只有包容利益的制度，才能真正成為權力正當性的來源。換而言之，學校權力的增強并不表現在其“強勢”，不在于對院系利益的遏制，而是表現在其能夠有效容納院系利益。

鑒于建制性權力的概念包含了兩個不可分割的階段，因此權力的建制性就必須同時具備“嵌入性”和“正當性”。只具備“嵌入性”，尚不足以獲得權力客體的認可，在行使權力的過程中就可能遭到權力客體的抵制;只具備“正當性”，尚不能有效扎根于院系，那么在權力的行使過程中就難以獲得充分的信息，無法對資源進行有效配置。

增強學校建制性權力的途徑

1.加強學校各職能部門之間的協同

學校的權力需要以各職能部門作為橋梁和紐帶，進而對院系產生影響。從大學內部的現狀看，各職能部門與院系之間已就某項工作系統（教學、科研、人事、學生工作、群團系統等）建立了較為密切的聯系，但各職能部門之間的聯系則比較缺乏，有的部門“領地”意識濃厚。這種“碎片化”的管理體制，使得學校權力被“條條”體系所切割，學校對于院系信息的掌握分散在各個領域，難以真正從全局對各個院系進行有效評估，也就難以作為一個整體“嵌入”到院系中去。因此，增強學校建制性權力的當務之急是打破部門之間的壁壘，使各部門之間有機聯系起來，實現各系統的信息共享和工作聯動，使整體性的“學校”不只是一個概念和意象，而是一個確實具備統籌整合能力的主體。

2.建立目標清晰的制度體系

有力的“嵌入”，必然要求行為主體之間構建可以相互理解的“共同語言”。有研究表明：明晰性能夠保證政策執行的相對高效率。從大學內部的治理看，就必然要求學校各項政策、制度具有明確性，能夠對院系帶來可見的預期。目前的現代大學制度建設還不夠完善，一方面，各項制度之間尚未形成聯動的系統;另一方面，由于具體的制度不夠明確，原則性規定、模糊性語言較多，職能部門對于政策的解釋多從自身的角度出發，不能給院系帶來穩定的制度預期，由此在職能部門和院系之間產生鴻溝，導致學校和院系之間無法有效溝通。因此，在政策、制度的制定中多采用確定性的表述，努力通過可量化的指標、可操作的措施來提高政策的明晰性，是促進學校有效嵌入院系的重要路徑。

3.以協商民主推進制度建設和政策制定

制度建設和政策制定是一個利益整合的過程。在這一過程中，采用什么樣的方式，直接決定著制度和政策能否在學校和院系之間達成共識。“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”，實行協商民主，能夠使大學的各類行為主體平等參與決策，使決策過程具有充分性和論辯性，決策結果具有權威性和有效性，對于高校完善內部治理結構具有重大意義。在協商民主的視角下，學校在制定制度政策時，應當把制度所涉及到的各方面利益群體都吸納進決策過程中，充分征求意見，在有關辦學活動進行前就明確運行規則和行為預期，確保頂層設計的民主性、科學性。要在與院系的持續溝通中，明確學校和院系之間的責權利，建立有效的院系自律機制和學校監督機制。當制度和政策一經確立發布后，學校和院系都應當嚴格依規行事，避免出現朝令夕改以及強調某方面的特殊性，搞“政策洼地”，要求特殊待遇等現象。

4.密切學校黨委和基層黨組織之間的制度化聯系

黨是大學建設發展的政治保障，加強黨的建設是增強學校建制性權力的重要路徑。從嵌入性的角度看：黨具有嚴密的組織系統，這首先保證了在黨的內部具備密切聯系、充分溝通的渠道。而黨組織在學校內部的各個層級、不同類型的組織中都基本實現或正在逐步進行覆蓋，這就有利于使黨的領導能夠扎根在學校建設的各條戰線，使黨的方針政策能夠滲透到學校發展的各個細胞。從正當性的角度看：首先，黨對大學的領導，具有上位法的基礎。黨對學校的領導，不僅是思想政治上的領導，而且是改革發展穩定全局上的領導，突出表現為把握大學的思想政治領導權、對重大問題和重大事項的決策權和對重大決議執行情況的監督權。其次，黨組織在長期實踐中形成了堅持群眾路線的優良傳統，這有助于使黨對學校的領導、對學校政策的制定，更加貼近基層實際和院系利益。最后，要真正實現黨在增強學校建制性權力中的作用，關鍵是要加強學校黨委和基層黨組織之間的制度化聯系，使黨組織內部凝聚力不斷增強，達到行動一體化的效果;要進一步發展黨內民主，通過健全黨代會代表任期制和提案制、舉行學校黨委和基層黨組織溝通會等方式，建立學校黨委和基層黨組織的有效互動渠道;要適應教學科研組織方式改革需要，由學校黨委統籌部署，優化基層黨組織設置，做到黨組織設置對學校各方面工作的全覆蓋，突出服務職能，營造和諧創新的組織文化，為教學科研、人才培養和部門中心任務的完成提供監督保證。endprint

參考文獻：

[1]例如：《北京大學綜合改革方案》就把堅持管理重心下移、穩步推進向院系放權等作為重要的改革內容。復旦大學制定了《關于推進校院兩級管理體制改革的若干意見》，啟動了校院兩級管理體制改革，學校根據院系的規劃和發展情況進行資源配置，由院系自主調配資源。一直由學校行政部門決定的人事、財務、資產、人才培養等審批權，也下放給院系等基層學術組織.

[2]國內也有翻譯為“基礎性權力”.

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[14]《高等教育法》第39條規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，其領導職責主要是：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成。”

（作者單位：北京大學黨委政策研究室）

[責任編輯：于 洋]endprint