論城市軌道交通PPP項(xiàng)目特許投資商風(fēng)險(xiǎn)及成本管理

張玥

（中交佛山城市軌道交通2號線一期工程EPC項(xiàng)目總經(jīng)理部 廣東佛山 528000）

論城市軌道交通PPP項(xiàng)目特許投資商風(fēng)險(xiǎn)及成本管理

張玥

（中交佛山城市軌道交通2號線一期工程EPC項(xiàng)目總經(jīng)理部 廣東佛山 528000）

隨著城市軌道交通項(xiàng)目工程規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一種全新的項(xiàng)目建設(shè)模式被運(yùn)用到項(xiàng)目建設(shè)中。PPP作為一種新的項(xiàng)目合作模式，有效的解決了政府部門在城市軌道交通方面資金不足的局面。但是，因?yàn)槌鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)項(xiàng)目復(fù)雜，牽涉到的因素比較多，因而具有較大的潛在危險(xiǎn)。本文主要闡述了城市軌道交通PPP項(xiàng)目特許投資商風(fēng)險(xiǎn)及成本管理。

軌道交通；PPP；風(fēng)險(xiǎn)；成本；管理

引言

PPP模式運(yùn)用在城市軌道交通中，能夠有效的解決目前軌道交通建設(shè)部門面對的一些問題。PPP模式具有提供新的資金來源、增加政府部門收入以及提高公共服務(wù)供給的數(shù)量和效率的特點(diǎn)，因而目前較多的運(yùn)用在城市軌道交通建設(shè)中。但是因?yàn)檎块T與合作私人部門的目的不同，并且軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，使得項(xiàng)目建設(shè)中產(chǎn)生了很多的風(fēng)險(xiǎn)以及成本管理方面的問題，因而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理和成本管理是十分必要的。

1 PPP模式特點(diǎn)

PPP（Public-Private-Partnership，以下簡稱“PPP”）是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。其中政府資本一般指財(cái)政類資金，社會資本指財(cái)政類資金外其他社會資本。通常模式是政府和社會資本共同組成SPV（特殊目的機(jī)構(gòu)），針對基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。其主要特點(diǎn)包括：

1.1 PPP采用一種典型的項(xiàng)目融資形式

投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

1.2 PPP采用一套風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案

PPP按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，社會資本原則上承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 PPP采用一種基于項(xiàng)目績效的付費(fèi)機(jī)制

PPP項(xiàng)目前期階段，除項(xiàng)目評估論證外，將借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作的項(xiàng)目進(jìn)行篩選。項(xiàng)目采用PPP標(biāo)準(zhǔn)文本和操作流程，財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目績效評價結(jié)果，采用動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，根據(jù)合同約定對價格和補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整。

1.4 PPP形成一種社會管理模式

PPP將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機(jī)結(jié)合。PPP堅(jiān)持平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，通過減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，簡政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

PPP可通過設(shè)計(jì)合理的利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和動態(tài)項(xiàng)目績效評價機(jī)制，有效減少在BT、BOT模式中常出現(xiàn)的投資高估冒算、政府被迫兜底、社會資本方暴利或虧損、運(yùn)營和服務(wù)效率低下、項(xiàng)目糾紛高發(fā)等情況。

2 城市軌道交通PPP項(xiàng)目特許投資商風(fēng)險(xiǎn)分析

財(cái)政部及發(fā)改委正制定PPP的政策框架，在城市交通軌道項(xiàng)目中，各地政府優(yōu)選項(xiàng)目合作伙伴，采用標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程和合同文本，長期合同關(guān)系比較清晰、未來補(bǔ)貼納入預(yù)算，可預(yù)測現(xiàn)金流較為穩(wěn)定，政府主管機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目適時進(jìn)行績效評價，相對BT、BOT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)較小。但PPP項(xiàng)目特點(diǎn)也決定了該類項(xiàng)目存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。①PPP項(xiàng)目建設(shè)周期較長，涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高、不同行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異大，專業(yè)性較強(qiáng)。②PPP項(xiàng)目還款來源主要基于項(xiàng)目現(xiàn)金流。推進(jìn)PPP項(xiàng)目，應(yīng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域性整體規(guī)劃，項(xiàng)目配套設(shè)施及區(qū)域內(nèi)同類型項(xiàng)目情況，以及對項(xiàng)目現(xiàn)金流的影響。③PPP項(xiàng)目主要為公益性項(xiàng)目，其環(huán)保、價格等審批較易受輿論影響，可能會對施工進(jìn)度、業(yè)務(wù)經(jīng)營等產(chǎn)生不利影響。城市軌道交通PPP項(xiàng)目特許投資商主要面臨著政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)以及建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，應(yīng)建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

3 城市軌道交通工程PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理

3.1 政治風(fēng)險(xiǎn)的管理

投資商應(yīng)該加強(qiáng)投資項(xiàng)目之前的市場調(diào)查，對可能存在的政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的了解和掌握。同時，應(yīng)該與政府簽訂相關(guān)協(xié)議，保證投資者能夠得到一些法律上的報(bào)賬。同時，還可以申請政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移；在城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)中，投資者需要對自身無法進(jìn)行控制的風(fēng)險(xiǎn)采取有效的措施進(jìn)行轉(zhuǎn)移，盡量的對產(chǎn)生的損失進(jìn)行降低。因?yàn)檎物L(fēng)險(xiǎn)是以最小的代價獲得最大的利益，所以通常政治風(fēng)險(xiǎn)是由公共部門來承擔(dān)的。

3.2 金融風(fēng)險(xiǎn)的管理

金融風(fēng)險(xiǎn)通常產(chǎn)生在項(xiàng)目建設(shè)以及運(yùn)營階段，該風(fēng)險(xiǎn)通常是由政府進(jìn)行擔(dān)保，投資商進(jìn)行承擔(dān)。比如北京的地鐵10號線一期PPP項(xiàng)目，在選擇貸款銀行的過程中是通過公開招標(biāo)的方式進(jìn)行選擇的，最終選擇了中國一行。中國銀行提供了比較優(yōu)惠的利率條件，并且設(shè)計(jì)出的貸款方案能夠提供本外幣多種投資組合，所以最終被選擇。不僅使得項(xiàng)目建設(shè)中避免了出現(xiàn)升息的風(fēng)險(xiǎn)，還能夠保證降息帶來的收益，使得投資商實(shí)現(xiàn)了低成本貸款融資。

3.3 信用風(fēng)險(xiǎn)管理

在城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)中，只有參建各方具有可靠性和一定的信用，才能夠保證項(xiàng)目建設(shè)的成功。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，只要存在一方出現(xiàn)違約的現(xiàn)象，那么項(xiàng)目建設(shè)最終都會以失敗告終。所以，必須要選擇信用高和可靠的合作伙伴。在選擇合作伙伴的過程中，投資商應(yīng)該通過各種方式獲得合作企業(yè)的相關(guān)信用信息，選擇優(yōu)秀的合作伙伴。同時提供擔(dān)保合同、銀行保函或其他的現(xiàn)金差額補(bǔ)償協(xié)議；委任獨(dú)立會計(jì)師審計(jì)合作企業(yè)。此種風(fēng)險(xiǎn)既可能來自公共部門也可能來自私人部門，因此應(yīng)遵從誰引起的有誰負(fù)責(zé)的原則管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)管理

在一些軌道交通PPP形式中，政府可能會被要求以財(cái)務(wù)擔(dān)保的方式承擔(dān)一部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，如稅收優(yōu)惠、債務(wù)負(fù)擔(dān)、收益保證、競爭限制等。如北京的地鐵四號線PPP項(xiàng)目，是國內(nèi)首條采用PPP模式運(yùn)作的城市軌道交通項(xiàng)目。在運(yùn)營期內(nèi)，為了避免出現(xiàn)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，政府投資方將與社會投資者分擔(dān)客流風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)實(shí)際客流低于預(yù)測客流一定程度時，政府投資方將減免PPP公司應(yīng)支付的租金，分擔(dān)部分客流風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)實(shí)際客流高于預(yù)測客流一定程度時，政府投資方將調(diào)高租金，分享PPP公司超額票款收入。

4 城市軌道交通PPP項(xiàng)目特許投資商成本管理對策

4.1 完善管理辦法和政策法規(guī)

規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等法規(guī)，明確PPP運(yùn)作相關(guān)操作流程，建立政府對企業(yè)在安全、服務(wù)、運(yùn)營、價格等方面進(jìn)行監(jiān)督、約束、激勵的規(guī)則與機(jī)制，降低社會投資者進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的成本，完善政府部門的科學(xué)、合理的決策和管理。

4.2 加快前期準(zhǔn)備工作，做好項(xiàng)目宣傳

從項(xiàng)目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。在項(xiàng)目投資主體多元化的PPP模式中，必須要對項(xiàng)目本身進(jìn)行商業(yè)化的策劃包裝，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定商業(yè)計(jì)劃書，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)向廣大潛在投資者進(jìn)行路演，最終確定科學(xué)、合理的融資結(jié)構(gòu)。

4.3 建立項(xiàng)目的成本測算和價格調(diào)整機(jī)制

政府應(yīng)建立科學(xué)合理的成本效益曲線，進(jìn)行詳盡和準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)評價，以保證政府的資本金投入、財(cái)政補(bǔ)貼投放有據(jù)可依，并有助于私營部門投資者做出正確的投資決策，同時也為城市公用事業(yè)項(xiàng)目商業(yè)化運(yùn)作提供技術(shù)、財(cái)務(wù)等基礎(chǔ)資料支撐。要在為保證項(xiàng)目的公益性而實(shí)行的政府定價與城市公用事業(yè)項(xiàng)目商業(yè)化運(yùn)作所需要的自主定價之間，建立科學(xué)、合理、靈活的價格調(diào)整機(jī)制。

5 結(jié)語

綜上所述，PPP模式下的城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)過程中，主要遇到的風(fēng)險(xiǎn)有政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)以及金融風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，為了保證項(xiàng)目建設(shè)效益的最大化，必須做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理以及成本管理。

[1]沈潔.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證研究[D].浙江工商大學(xué)，2011（06）：57～58.

[2]王灝.加快PPP模式的研究與應(yīng)用推動軌道交通市場化進(jìn)程[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2004（01）：68.

[3]劉雷.PPP（公私協(xié)作）在北京軌道交通建設(shè)運(yùn)營中的應(yīng)用研究[D].對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2005（03）：43～45

F572

A

1004-7344（2016）10-0273-02

2016-3-20

張 玥（1985-），女，中級經(jīng)濟(jì)師，本科，主要從事成本合約、計(jì)量支付、風(fēng)險(xiǎn)管理等工作。