醫療器械技術審評質量風險分析與控制

周 冬，張 弦，楊士友

（安徽省食品藥品審評認證中心，安徽 合肥 230051）

醫療器械技術審評質量風險分析與控制

周 冬，張 弦，楊士友

（安徽省食品藥品審評認證中心，安徽 合肥 230051）

目的 探討醫療器械技術審評質量風險的控制方法。方法 基于風險管理的原則，對影響技術審評質量的人員管理、注冊法規體系、制度管理、信息化管理和企業誠信度5個因素進行分析，提出控制技術審評質量風險的有效方法，以消除或降低技術審評質量風險，提升技術審評質量。結果與結論 通過實施風險分析，可對技術審評質量進行有效控制。作為省級技術審評機構，應持續改進質量管理體系，加強審評機構能力建設，提升審評工作效能，防控審評質量風險。

醫療器械；技術審評；風險管理

醫療器械屬于特殊商品，產品質量關系公眾健康與生命安全，以及民生與社會和諧。醫療器械注冊管理是保證醫療器械產品質量的重要手段，醫療器械技術審評是注冊管理的重要技術支撐，技術審評主要依照法定程序，對擬上市醫療器械的安全性、有效性及其結果進行系統評價，提出是否準予注冊的建議[1]，故技術審評質量的優劣關系到上市醫療器械產品的安全和有效。近年來，風險管理理念已廣泛運用到食品、藥品監管領域[2－3]，但如何將其融入醫療器械技術審評機構，目前國內尚無成熟經驗借鑒。為此，筆者結合省級審評機構工作實際，嘗試從風險管理視角，初步探討醫療器械技術審評過程中質量風險的分析和控制。

1 相關概念

風險分析是根據檢測到的數據推測風險的來源、風險所涉及范圍、損失程度、發生風險的可能性及其危害程度，并決定是否需要采取相應措施。風險控制是指采取各種措施和方法，消除或減少風險發生的可能性，或減少風險發生時造成的損失。通過分析醫療器械技術審評過程中可能涉及的風險要素，將人員管理、注冊法規體系、制度管理、信息化管理和企業誠信度納入技術審評質量風險的主要來源。

2 風險分析與控制

2．1 人員管理的風險

人員管理是技術審評機構資源管理過程中最關鍵的環節，技術審評工作質量的優劣，很大程度上取決于審評人員的專業素質，尤其是關鍵崗位人員（主審、復核）的業務能力和職業素養，將直接影響技術審評工作的完成質量。

風險分析：醫療器械產品種類繁多，產品知識涉及機械、電子、生物醫學工程、臨床醫學、藥學、化學和生物學等諸多學科，客觀上要求醫療器械技術審評團隊應當是兼具高素質、高學歷和多學科人才的專業技術隊伍。但目前省級技術審評機構人員編制少、成立時間短，審評人員配備不足，且人員專業背景較單一，審評工作很難依照醫療器械產品的基本分類（有源器械、無源器械和體外診斷試劑）進行合理的業務分工，導致審評工作中暴露出一些問題和隱患。一是審評人員跨專業背景審查產品，審查工作不能從技術層面深入挖掘，審評的關注點通常只集中在審查材料的規范性上，審評人員很難抓住審查的關鍵點，切中審評要害；二是審評人員缺乏系統的培訓，新進審評員一般都是邊學邊干，造成審評人員梯隊建設遲緩，始終無法建立結構層次合理、專業素質過硬的審評隊伍；此外，審評人員可能存在法律意識淡薄，權責認識不清，缺乏責任心，以權謀私等現象，這些都為技術審評工作帶來了質量風險。

風險控制：隨著《醫療器械注冊管理辦法》[1]《體外診斷試劑注冊管理辦法》[4]等注冊法規的相繼實施，新法規不僅提升了醫療器械產品通過注冊審查的標準，同時也對審評人員的業務能力提出了新的考驗。審評機構要擴充審評人員的學科背景，引進高水平、有經驗的人員充實審評隊伍；重視新進人員的專業化培訓，強化日常培訓，不斷提高人員的整體水平和素質；建立審評專家庫，充分運用專家資源，做到審評人員內部審查與外聘專家評審的有機結合；選派技術骨干到國家級審評機構學習觀摩，并加強與發達地區審評機構的溝通交流，充分汲取和借鑒人才隊伍管理經驗。努力發揮審評團隊的凝聚力和創造力，營造“比學趕幫超”的學習、工作氛圍。此外，建立健全與加強監督規范與審評行為有關的制度和規定，如審評工作紀律、職業道德規范、審評評議考核和審評責任追究制度等，充分做到風險防控，警鐘長鳴。這些都是控制“人員管理”風險的有效手段。

2．2 注冊法規體系的風險

注冊法規是審評人員開展技術審評工作的依據，也是確保審評質量的重要保障，故其體系的健全與否，直接關系到技術審評意見的權威性和公正性，影響到上市醫療器械產品的安全、有效。

風險分析：自2014年開始，我國醫療器械法規體系發生重大調整，國家食品藥品監督管理總局相繼發布了一系列注冊法規和規范性文件，新舊法規體系正處在過渡磨合階段。一方面，新的醫療器械注冊法規體系尚不完善，注冊法規相關配套文件出臺滯后，如《醫療器械分類管理目錄》《醫療器械命名規則》《醫療器械臨床研究技術指導原則》等仍處在征求意見階段；另一方面，新舊注冊法規施行的過渡期內，審評人員的審查尺度把握往往不一致，產品的技術審評要點仍在摸索、探討階段，像如何正確填寫和使用醫療器械安全有效基本要求清單、有源產品有效期研究資料的審查標準及軟件研究資料的撰寫要求等。還有醫療器械的技術文件和標準轉化修訂進度緩慢，許多工藝定型、成熟度高和臨床應用廣泛的產品還未出臺相應的國家標準、行業標準和注冊產品技術審查指導原則，這些都與醫療器械行業發展不相適應，同時也為技術審評工作帶來了質量風險。

風險控制：審評人員要密切關注注冊法規配套文件的更新和出臺，盡快領會和掌握新法規的實質，實時更新自身知識結構，同時緊跟新產品和新技術發展的步伐，與時俱進，把握技術審評的要點和關鍵。審評人員在工作中遇到問題要及時與行政審批機構研討協商，對于疑難問題要積極上報、請示和咨詢國家食品藥品監督管理總局注冊管理部門、審評機構和相關部門，如通過查詢和上報國家食品藥品監督管理總局標管中心醫療器械分類界定系統來明確產品的分類等。審評人員之間要加強溝通交流，審評機構要建立內部討論和集體評審的審評制度，明確技術審評補正資料的基本要求，逐步規范審評流程，統一審評尺度。審評機構還要加強對新注冊法規內容的研討、學習，如審評人員可結合企業申報產品特征，嘗試自己填寫醫療器械安全有效基本要求清單，做到知己知彼，審評人員通過積累經驗，揣摩出清單填寫的關鍵要素，這樣既能在審查時正確判斷清單填寫的合理性，更能指引產品技術審查的方向，確保技術審評工作科學、有序進行。此外，審評人員要積極學習國際標準，熟悉國際上同類產品最新的技術要求，及時追蹤國內外諸如醫用高分子材料、醫用電氣設備等產品的包裝、使用期限的確定依據，醫療設備中嵌入式軟件的風險管理研究方法及生物學評價研究進展，這些都是控制“注冊法規體系”風險的有效手段。

2．3 制度管理的風險

建立健全質量管理體系能使審評機構工作各環節做到規范有序并嚴格受控；制訂科學、合理的管理規定更能從體制上約束審評行為，要求審評人員必須遵照審評規范，認真履行審評職責，保證審評質量。顯然，制度管理的完善與否將直接關系技術審評質量的好壞。

風險分析：目前，醫療器械技術審評人員遵照國家食品藥品監督管理總局頒布的審評操作規范，對企業的注冊申報材料進行主審、復核和簽發，并對醫療器械產品的安全性和有效性進行評價，最后上報行政審批。由于各省受醫療器械審評機構能力建設遲緩、審評專家隊伍不健全等因素影響，技術審評機構在制度管理上存在很多缺陷，這些都是影響技術審評工作的風險因素。

風險控制：技術審評是醫療器械監管技術支撐的重要組成，醫療器械審評機構應當通過建立完善的質量管理體系，才能從制度上規范審評流程、優化審評環節，提升審評能力。審評機構通過積極啟動ISO9001等質量認證工作，全面梳理機構內部質量管理體系，通過編寫質量手冊、程序文件，制訂質量記錄表單，確保技術審評工作規范有序地開展。審評機構應結合日常工作需要定期開展質量體系內部審核和管理評審工作，查找工作的不足，并采取糾正和預防措施，從而進一步完善質量管理體系，做到防微杜漸，切實從制度層面控制技術審評的質量風險。審評機構還應做好審評專家庫的使用和管理，依據專家的業務特長，真正管好專家、用好專家，做到日常管理和年度考核相結合，以更好地服務于技術審評，確保審評質量，這些都是控制“制度管理”風險的有效措施。

2．4 信息化管理的風險

隨著信息技術和移動互聯網的發展和普及，各級食藥監部門和技術支撐機構均根據各自職能建立了業務辦公系統。醫療器械技術審評涉及大量的審評信息，如注冊申請人信息（生產企業、生產地址、住所）、產品信息（產品名稱、型號規格）、審評信息（審評報告、補正資料通知）和辦件流轉信息（審評辦件各環節流轉記錄）等。由于審評信息包含的數據資源過于龐大，如不能有效整合信息資源以構建準確、全面、穩定、可靠的審評信息管理系統，必將影響和降低審評效率，信息化管理也就難以為審評決策和審評工作提供參考依據[5]。

風險分析：作為受理、審評和審批的中間環節，技術審評的公開透明及審評信息發布的及時準確與否將在一定程度上影響醫療器械注冊管理工作的質量和水平[6]。以技術審評信息系統為例，該系統與行政受理和審批系統如不能做到無縫對接，一方面，技術審評數據信息只能自成體系，與受理、審批信息不能相互聯系及數據信息共享，必然會降低審評工作效率；另一方面，如技術審評信息系統不能自動篩選、分析歷史審評數據，就難以建立有效的審評指標體系來規范同類產品的審評尺度，增強同類產品注冊審評的一致性。同時，技術審評信息管理過程中，因政策法規變化、注冊形式變化、科技進步所引起的信息系統數據表達方式變化將影響審評信息提取、整合和利用。此外，醫療器械國家標準及行業標準數據庫、注冊產品技術審查指導原則數據庫及審評專家管理系統未進行動態、實時更新。以上都是影響技術審評工作的風險因素。

風險控制：鑒于國家政策法規調整的不確定性，審評機構應成立專門的信息部門，適時更新、升級審評信息系統，及時上傳或導入審評數據，確保審評信息實時推送，保證審評工作準確、高效。醫療器械技術審評信息化建設是一項長期、動態的系統工程，目前正值我國醫療器械行政審批制度改革的關鍵期，信息系統作為審評工作的重要載體，信息技術人員應定期梳理審評人員提出的系統需求，并依據需求調整項目功能，同時更新各類數據庫，如新法規的出臺要求在信息系統模塊中修改審評工作程序；新發布的國家標準、行業標準和注冊產品技術審查指導原則要求及時更新相應數據庫的存儲信息。同時，信息化管理過程中應明確審評信息系統中進度查詢、統計分析等模塊在各時間節點的設置，提升數據查詢、統計和分析功能的準確度。審評機構還應結合醫療器械行業發展趨勢和新產品的特點，拓寬審評專家的專業領域，持續調整和補充專家資源。此外，基于質量源于設計的理念，從信息系統的設計開發著手，充分考慮信息系統建設的人性化、智能化和可持續性，必將不斷夯實技術審評信息化支撐體系，切實控制“信息化管理”引發的質量風險。

2．5 企業誠信度的風險

技術審評階段，企業應如實按照注冊申報要求和補正資料修改意見提供技術審評資料，但由于主、客觀因素，審評人員難以真正依據企業產品的真實情況進行技術審核。

風險分析：部分企業對醫療器械注冊申報資料撰寫的要求不明晰，提交注冊的申報資料內容不全面，流于形式；或申報資料內容不能完整反映產品設計開發的生命周期；部分企業在準備申報資料時，有意回避產品研發的關鍵點和控制參數；部分企業出于知識產權保密，產品技術資料內容描述簡單，對于能體現產品安全性和有效性的系統研究結果，不能提供準確的評價證據，造成技術審評工作不能有效深入，無法科學評判產品的安全性和有效性，掩蓋了產品風險及可能引起的危害。以上都是技術審評工作中存在的風險因素。

風險控制：進一步加強醫療器械產品注冊質量管理體系核查，根據注冊申報材料和體系核查的雙保險確保注冊申報資料的真實性和完整性，避免任何來源的虛假材料作為審評的依據，保證技術審評工作的科學性；審評人員應規范自身職業操守，對企業產品的核心信息嚴守保密規則，加強與企業的溝通、互信，以保障上市產品安全有效為工作出發點，切實從技術審查角度找出產品可能存在的風險點，并運用風險管理手段使“企業誠信度”引發的風險降低并可控。

3 討論

隨著我國行政審批體制改革的不斷深化，尤其是我省（安徽省）通過實行“審批查”制度改革，使技術審評、行政審批和監督檢查3個環節切實做到相互分離、相互監督和相互配合，并明確了技術審評機構的職責，即只承擔審批事項“審”的職能。醫療器械技術審評主要服務于行政審批，審評工作本質是行政行為，必須嚴格遵守現行法規要求。審評機構要充分認識醫療器械技術審評過程中可能存在的質量風險，并采用科學的方法給予控制。

從風險管理角度看，技術審評是注冊管理的關鍵控制環節，也是醫療器械產品注冊質量風險要素之一。本文從省級技術審評機構層面，基于風險管理的原則，初步探討了醫療器械技術審評的質量風險。筆者認為，通過建立素質過硬、學科豐富的專業審評隊伍，密切學習貫徹新法規要求和變化，建立完善審評機構質量管理體系，加強審評管理系統信息化建設及加強與企業的溝通、互信等措施，必將從源頭上防控技術審評過程中存在的質量風險。

此外，醫療器械技術審評還應當與生產許可、不良事件監測、檢驗檢測、監督檢查、飛行檢查和專項整治等監管環節緊密結合，通過綜合運用風險管理理念和科學管理工具，分析和研判醫療器械注冊管理過程中的質量風險，從而建立科學、嚴謹的質量風險控制方法及完善的醫療器械注冊管理體系。

鑒于醫療器械技術審評的重要性和特殊性，今后國家食品藥品監督管理總局將適時組織開展對省級醫療器械技術審評能力建設情況的考核和評估[7]。此舉將從制度設計上進一步管控省級技術審評質量風險。作為省級技術審評機構，應當持續改進質量管理體系，加強審評機構能力建設，提升審評工作效能，防控審評質量風險。

[1]醫療器械注冊管理辦法[Z]．國家食品藥品監督管理總局令第4號，2014．

[2]陳 旻，阮桂平．食品藥品檢測實驗室的風險管理探討[J]．中國藥房，2014，25（33）：3 090－3 093．

[3]黃 可，周瑞麗．基于HACCP方法對藥品經營質量風險管理研究[J]．中國醫藥工業雜志，2014，45（8）：795－799．

[4]體外診斷試劑注冊管理辦法[Z]．國家食品藥品監督管理總局令第7號，2014．

[5]范 乙．信息技術對我國藥品技術審評工作的保障作用[J]．中國藥事，2009，23（8）：752－754．

[6]藍翁馳，許 偉．國家醫療器械技術審評信息系統建設之思考[J]．中國藥物警戒，2013，10（6）：341－343．

[7]國家食品藥品監督管理總局．食品藥品監管總局關于加強省級醫療器械技術審評能力建設的指導意見（食藥監械管[2013]220號）[EB／OL]．[2013－10－23]．http：／／www．sfda．gov．cn／WS01／CL0845／93647．html．

Risk Analysis and Control of Medical Device Technical Evaluation

Zhou Dong，Zhang Xian，Yang Shiyou
（Anhui Center for Food and Drug Evaluation＆ Certification，Hefei，Anhui，China 230051）

Objective To study the risk control of on medical device technical evaluation．Methods According to the principle of risk management，5 factors that might influence the quality of technical evaluation were analyzed，namely personnel management，system of registered regulations，system management，information management and the degree of credit of the enterprise．Effective measures to control risks of technical evaluation was promoted to eliminate and reduce quality risks of technical evaluation，and to improve the quality of technical evaluation．Results and Conclusion Risk analysis can effectively control the quality of technical evaluation．The provincial technical evaluation institution should prevent risk and control the quality by continous improvement of quality management system，as well as strengthening，institutional capacity building and improving working efficiency．

medical device；technical evaluation；risk management

R954

A

1006－4931(2016)02－0013－04

周冬，男，主管藥師，研究方向為醫療器械注冊審評，（電話）0551－63710226（電子信箱）zd1223＠ada．gov．cn。

2015－06－30)