制定憲法宣誓組織辦法的思考“緯度”

倪玲芳

黨的十八屆四中全會提出，要建立憲法宣誓制度。全國人大常委會根據全會的要求，已經出臺了實行憲法宣誓的決定，并自2016年1月1日起開始施行。同時，全國人大常委會的決定規定了地方人大及常委會選舉或者決定任命、地方“一府兩院”任命的國家工作人員，要進行憲法宣誓。具體組織辦法由省級人大常委會參照全國人大常委會的決定制定，報備案。因此，由省級人大常委會制定宣誓的具體組織辦法，是憲法宣誓制度在全國范圍內實施、制度“落地生根”的必然要求。目前，各省級人大常委會已經或者正在制定宣誓的具體組織辦法。制定具體組織辦法的基本要求、主要程序和內容，是值得思考和探討的問題。筆者認為，在制定具體組織辦法中，要抓住四條思考“緯度”，全面準確全方位落實要求。即要深入學習分析決定的主要內容；把握制定組織辦法的基本思路；選擇宣誓組織的三種表述模式；正確處理好三個關系。

一、對全國人大常委會關于實行憲法宣誓制度的決定分析

全國人大常委會決定對憲法宣誓的一些內容作出了規定。認真分析全國人大常委會決定的起草過程、主要內容，可以為制定省級組織辦法提供根本遵循，具有重要的指導意義。

（一）起草過程[1]。根據《全國人民代表大會常務委員會關于實行憲法宣誓制度的決定（草案）》的說明，決定草案的起草過程：全國人大常委會辦公廳負責草擬決定（草案）。起草單位認真領會四中全會精神，研究了近年來全國人大代表和社會各界關于實行憲法宣誓制度的意見建議，以及一些地方和單位開展宣誓活動情況，比較了一些國家實行憲法宣誓制度的規定和做法。在此基礎上，主要做了三個方面的工作：一是召開座談會，聽取意見。范圍是中央有關部門、部分地方人大、部分全國人大代表和專家學者。二是起草征求意見稿。匯總研究各方面的意見，起草草案征求意見稿。三是征求意見。征求了中央有關部門等各方面的意見，對草案征求意見稿反復進行了修改，形成了決定（草案）。

（二）常委會審議情況[2]。在十二屆全國人大常委會第十五次會議上對全國人大常委會決定（草案）進行了分組審議，常委會組成人員在充分肯定的基礎上，還提出了一些修改意見。法制委員會認為，草案是可行的，同時提出了修改意見。全國人大常委會決定表決通過稿與草案稿相比，主要修改了三個方面的內容：一是常委會組成人員對誓詞提出了許多修改意見，經綜合研究，將宣誓誓詞進行了修改，由65字改為70字。二是有的常委會委員提出，宣誓著裝的問題沒有必要在決定中規定，可由負責組織宣誓儀式的機關作出具體規定。通過稿刪除了這一規定。三是有的常委會組成人員提出，組織憲法宣誓不僅包括宣誓儀式的程序，還包括其他一些具體事項，也需要由負責組織宣誓儀式的機關作出規定。通過稿第八條第三款要求負責組織宣誓儀式的機關，對宣誓的具體事項作出規定。

（三）決定的主要內容[3]。主要有四個方面的內容：一是憲法宣誓制度的適用范圍。二是決定第二條規定了宣誓誓詞。三是把宣誓活動的組織，作為一個重要內容。決定將納入宣誓范圍的各級國家工作人員宣誓的組織工作，分為三種情形作了規定。四是宣誓的基本規程、宣誓儀式的場所等問題。決定只對宣誓儀式的一些基本要素作出統一規范。

二、把握制定組織辦法的基本思路

（一）制定原則。根據全國人大常委會決定第九條的規定，由省級人大常委會制定組織辦法。組織辦法應以地方組織法等有關法律、全國人大常委會決定等為依據，從本省實際出發，堅持依法有序原則和積極穩妥原則，確保實施憲法宣誓制度工作制度化、規范化，在本行政區域內得到全面有效實施。

（二）程序設計。在具體工作中，可先由省人大常委會相關辦事機構、工作機構牽頭。在操作上，一般由常委會選舉任免工作機構或者法制工作委員會承擔。起草單位需要認真研究全國人大常委會決定，積極開展調研和起草工作，就有關問題開展交流研討。召開座談會聽取省人大常委會相關部門、部分市、縣（市、區）人大常委會等的意見。匯總研究相關意見后，起草組織辦法（草案征求意見稿），再征求省級有關單位意見。從實際操作來看，有一些單位是必不缺少的，比如省委組織部、省政府辦公廳、省人力社保廳、省政府法制辦和省高級人民法院、省人民檢察院等單位的意見，然后對草案征求意見稿進行修改，形成辦法草案。由于組織辦法是貫徹黨的十八屆四中全會精神，落實全國人大常委會決定的重要舉措，因此，組織辦法草案應事先由省級人大常委會黨組報省委研究。然后，由主任會議提出議案，提請省人大常委會會議審議。

（三）主要內容。組織辦法主要是著眼于具體落實全國人大常委會決定，對宣誓的組織、宣誓程序以及形式等作出具體規定。這里需要思考的是，組織辦法的核心內容應當包括宣誓的組織，把各級國家工作人員有序地納入組織的范圍中。

三、選擇宣誓組織的三種表述模式

宣誓的組織是組織辦法的核心內容之一，在辦法中對組織工作的表述有三種可考慮的選擇模式，要根據當地實際，選擇最佳方案。

一是授權模式。這種模式，在組織辦法中只規定省本級的具體組織，比如對省人大選舉的國家工作人員，宣誓儀式由大會主席團組織；對“一府兩院”任命的國家工作人員，宣誓儀式由任命機關組織。對省以下各級采用授權方式，授權給各設區的市、縣（市、區）人大常委會；或者只授權給各設區的市人大常委會制定，報省人大常委會備案。

二是統一概括模式。組織辦法統一規定全省各級的宣誓，并且對各級宣誓對象的表述，根據地方組織法等的規定，采用概括的方式進行。

三是統一分層模式[4]。組織辦法統一規定全省各級的宣誓，并且對各級宣誓對象的表述，分省，設區的市、縣（市、區）兩個層次進行描述；對人大選舉的宣誓對象，還規定鄉鎮，共三個層次。

另外，地方組織法第八條規定，地方各級人民檢察院檢察長，須報上一級檢察院檢察長提請該級人大常委會批準。因此，對檢察長的宣誓，可以作出特殊的規定，報批準后，由選舉單位的人大常委會主任會議組織宣誓。

筆者傾向于“統一分層模式”，因為這樣規定既可以落實全國人大常委會決定，對各級國家工作人員宣誓的組織都有規定，又可以減少不同層級的人大及常委會分別制定辦法或者決定的成本。

四、正確處理好三個關系

一是處理好制定辦法與規定的關系。地方各級國家工作人員宣誓的具體組織辦法，應該由省級人大常委會制定。對省級人大常委會來說，這既是賦予的使命，也是應當承擔的責任。同時，決定規定，負責組織宣誓儀式的機關，對宣誓的具體事項作出規定。可見，對宣誓的具體事項作出規定的主體，應該是負責組織宣誓儀式的機關。因此，省級人大常委會要制定好宣誓的具體組織辦法，對宣誓的具體事項等細節問題，則不是組織辦法需要規定的內容，在內容確定上做到有所為，有所不為。

二是處理好核心條款與其他條款的關系。在組織辦法中，每一條應該都是必不可少的。核心條款應當包括憲法宣誓的范圍，宣誓的基本規程，以及宣誓的組織等，有些內容在全國人大常委會決定中已經作出了規定，因此組織辦法重點是要把宣誓的組織規定好，把地方各級國家工作人員納入宣誓組織的范圍中。其他條款，對豐富憲法宣誓的規定起到重要作用，是“錦上添花”。另外一些內容，有的可以在具體事項的規定中體現，有的還可以放入宣誓的具體實施方案中。

三是處理好效率與規范的關系。一個地方首先制定了憲法宣誓的組織辦法，或者負責組織宣誓儀式的機關對宣誓的具體事項作出了規定，這只是拋了“磚”，引起了大家的討論和分析。其他地方完全可以在原有基礎上，認真思考，“精雕細刻”，制定出更加符合當地實際，更加合理的辦法或者規定。在制定過程中，要堅持黨的領導、依法治國、人民當家作主有機統一，尊重科學規律，正確處理效率與規范的關系，不能因為追求進度而影響規范。堅持實事求是，對以往在選舉任免工作中好的做法繼續堅持和繼承，把它運用到宣誓工作中去。完善辦法制定的程序，認真開展調查研究，召開座談會，廣泛征求各方面意見；在常委會會議上認真審議，充分吸收組成人員的建議意見，使組織辦法成為經得起時間檢驗的“精品”。

總之，從全國范圍來講，無論是從內容還是形式上看，制定好組織辦法，關鍵是為了在本行政區域內全面、有效地落實憲法宣誓制度。

注釋：

[1][3]主要內容來源于全國人大常委會副秘書長韓曉武同志在十二屆全國人大常委會第十五次會議上所作的《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于實行憲法宣誓制度的決定（草案）〉的說明》中的“二、關于決定草案的起草過程”“三、關于決定草案的主要內容”，見《全國人大常委會公報》2015年第四號。

[2]本部分主要內容來源于全國人大法制委員會《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于實行憲法宣誓制度的決定（草案）〉審議結果的報告》中的內容，見《全國人大常委會公報》2015年第四號。

[4] 這種模式具體可參見2015年7月30日浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過的《浙江省組織實施憲法宣誓制度辦法》。

（作者單位：浙江省人大常委會辦公廳）