巴西、阿根廷的立法制度

胡健

2015年9月，我隨團訪問巴西、阿根廷兩國，拜訪了兩國聯邦議會及有關委員會、部分州（省）議會和市議會、相關政府部門，重點考察了兩國的立法制度。現將了解的情況和一些思考介紹如下。

一、兩國的立法程序和審議制度

巴西和阿根廷兩國的政體與西方一些總統制國家相似，均實行三權分立、聯邦制和兩院制。參眾兩院是立法機關，議會和政府是法案的主要提出者；專門委員會的審查是法案提交議會表決的前置程序；法案需先后由眾議院和參議院表決通過，兩院之間對法案有不同意見主要通過議會黨團進行協調；總統對議會通過的法案可行使否決權，議會再次審議時可以3/5多數強行通過該法案，等等。

1.關于兩國議會基本情況

本屆巴西國會參議院共有議員81名，各省均有3名參議員；參議院設有主席團和經濟事務委員會、憲法、司法和公民委員會、人權和立法參與委員會等11個常設委員會。眾議院共有議員513名，設有主席團和憲法、司法和公民委員會、財政和稅務委員會、人權和少數民族委員會、公眾立法參與委員會等20個常設委員會。

本屆阿根廷國會參議院共有參議員72名，每省和首都各選3名，任期6年，每兩年改選三分之一；參議院設有憲法委員會、人權保障委員會、經濟與投資委員會等26個專門委員會。眾議院共有眾議員257名，由各省和首都按人口比例直接選舉產生，任期4年，每兩年改選二分之一；眾議院設有憲法事務委員會、法律委員會、財政預算委員會等45個常設委員會。

巴西參眾兩院的法律顧問介紹，巴西采用兩院制的主要原因，一是因為歷史傳統，巴西共和國的前身巴西帝國，模仿英國議會體制設立了平民院和貴族院，此后雖然不再有貴族與平民的階級區分，但兩院制的傳統一直延續下來；二是因為采用了聯邦制，一方面需要按人口比例分配議員名額的眾議院，代表所有民眾平等參與立法，另一方面需要按州平等分配議員名額的參議院，代表各州平等參與立法。巴西國會建筑還充分反映了民主與集中相結合的理念。巴西眾議院辦公樓的外形像一只碗口向上的碗，象征著民主，歡迎、包容各方面的意見；參議院辦公樓的外形像一只碗口向下的碗，象征著集中，在分析的基礎上提煉民意，作出決斷。

2.關于立法動議權

巴西憲法規定，除聯邦總統、參眾兩院議員享有立法動議權外，聯邦最高法院在司法機關經費、法院組織形式等事項上享有立法動議權。另外，1%的巴西選民可聯署提出法案。為此，眾議院組織法規定設立公眾立法參與委員會，專門負責收集、整理、研究公眾提出的立法建議，對其中有價值的，該委員會將起草法案并以委員會的名義向議會提出建議。阿根廷憲法則規定，聯邦總統、參議員、眾議員享有立法動議權，但預算案只能由政府提出，稅收和征兵的立法權專屬于眾議院。

近年來，從提案數量看，巴西政府提案與議會提案呈現出此消彼長的態勢。據巴西眾議院法律顧問介紹，截至2008年，在眾議院審議的所有法律草案中，當年提出當年通過的87%都是政府提出的。2008年之后，這一比例發生了變化。從2008年到2014年，50%是議會提出的，40%是政府提出的，10%是司法機構提出的。之所以出現這樣的變化，主要有兩個原因：一是，議會強化了專門委員會的批準權；二是總統發布的臨時命令數量減少。值得注意的是，盡管議會提出的法律案的比例不斷上升，但議員個人提出法律案通過的成功率并不高。比如，2009年議員個人提出2195個法律案，2011年議員個人提出3900個法律案，2012年議員個人提出3000個法律案，與美國國會不相上下；但最終成為正式法律的，每年則不到200個。

3.關于專門委員會的審查

在巴西和阿根廷議會，所有法案按專題送有關專門委員會審議，專門委員會在聽取有關專家、立法助手的意見后，在委員會主席的主持下，投票決定是否將該法案提交議會表決。

憲法、司法與公民委員會是巴西眾議院常設委員會之一，其重要職能是在其他專門委員會審查完畢后，對所有法案的合憲性和修憲議案的可行性進行分析，并向議會全體會議提出審查意見，在立法過程中發揮著至關重要的作用。它共有132名成員，超過眾議院全體議員的五分之一，其中正式委員66名，候補委員66名，名額均按照各政黨議員的比例分配。在國會會期內，該委員會每周二、三、四定期開會，每個月至少召開全體會議12次。該委員會還承擔以下職能：向議會全體成員提供憲法與法律方面的咨詢；處理議會程序方面的上訴；對議會中與憲法、民法、選舉法、國家機構組織法以及政黨、議員任期等相關的問題提出意見。2015年，該委員會已經完成243項意見，其中正式意見97項，批準意見146項。阿根廷眾議院的憲法委員會和法律委員會也在立法程序中發揮類似作用。

4.關于兩院之間的立法協調

巴西憲法規定，一院通過的法律草案必須得到另一院的批準，如果另一院提出修改意見，則退回提案的議院重新討論。從理論上來講，眾議院和參議院都可以提出法律草案，但在實踐中，法律草案一般先由眾議院提出或者討論。以政府提出的法律草案為例，先交由眾議院討論，如眾議院否決，則立法程序終止；如眾議院同意，則交由參議院討論。如果參議院同意，則法律草案送總統簽署后生效；如果參議院提出修改意見，則退回眾議院繼續討論；如果參議院否決，則立法程序終止。阿根廷參眾兩院通過的任何一個法案，都要送另一院投票表決，另一院可以通過，修改或者補充，也可以否決。任何法案被否決后，不得再列入當年的議會議程。如果僅是修改或者補充，法案可再送回原提案議院復議，經絕對多數通過后，呈交總統批準。在巴西和阿根廷，兩院之間如果對法律草案出現分歧，主要由議會黨團進行政治溝通和協商，力求達成一致，避免立法程序空轉。

5.關于總統否決權

兩國總統對法案的批準權都是實質性的，但阿不常用，巴則相反。在阿根廷，很少由總統直接行使否決權，對兩院分歧的法案主要通過兩院的相互牽制、協商去解決。據阿根廷眾議院第一副秘書長介紹，歷史上很少出現總統和國會相互否決的情況，特別是如果總統和議會多數派屬于同一黨，根本就不會出現這樣的情況。但從2009年開始，由于反對黨占據了更多席位，情況有了一些變化。比如2009年，阿根廷反對黨以微弱多數優勢在國會通過了一項關于退休金的法律案，但被總統駁回，由于沒有得到三分之二多數議員的支持，最后這部法案流產。這樣的情況很罕見，主要原因就是政治力量的分布發生了變化。

在巴西，總統經常行使否決權。我們訪問巴西眾議院的當天，巴西眾議院開會至凌晨兩點，創下歷史記錄，主要是討論被總統否決、退回眾議院重新討論的32項法案。經過激烈辯論和政黨斗爭，其中26項未達到五分之三多數議員支持，維持總統否決效力，自動撤出立法程序；還有6項由于涉及情況復雜，還將在議會繼續辯論。這些法律草案的主要內容是反對黨議員為表達對當前經濟形勢的不滿而提出的對政府施壓的經濟措施。當然，如果兩院通過的法律案被總統否決，要先退回眾議院重新討論，參眾兩院在五分之三議員堅持原案的情況下，有權直接頒布法案。據介紹，議會推翻總統的否決決定，在歷史上曾經有過先例，但十分罕見，主要是因為國會很難形成五分之三的多數意見。另外，一旦出現國會與總統相互否決的情況，某種程度上就已經不再是法律問題，而是政治問題，說明總統的民意支持率比較低，才會容易受到國會議員的挑戰。

6.關于特殊立法程序

在巴西，有些法律案在兩院中均可由委員會直接通過而不須議院批準。如命名某個州為“巴西糧倉”、授予某個人榮譽稱號等方面的法案，只具有象征意義，在每一個議院中只要由三個常設委員會審議批準，而且沒有議員提出異議，便即刻生效，不須全院審議，提高了整體立法效率。2002年以前，常設委員會自行批準的法律草案只占56%；2002年后，這一比例上升到88%。還有一種特殊的立法程序是總統發布臨時行政命令。在巴西，總統可以發布臨時行政命令，但臨時命令具有時間期限，到期前需得到參眾兩院的批準，方可成為正式法令。在阿根廷，總統也可以發布具有一定緊急性的、政府行政管理所急需的法令，但這類法令不能涉及刑法、稅法、選舉法等法律，且必須附有實施期限，在到期前必須得到國會中一院的批準才能繼續生效。

二、兩國維護法制統一的主要做法

巴西、阿根廷是比較典型的三權分立制國家，主要通過事后的司法審查制度來維護國家的法制統一，即由聯邦法院在個案中對法律、政府法令和地方法規是否違反憲法進行審查，如果發現某項法律、政府法令或地方法規違憲，可以宣布其無效或者要求制定機關予以修改。如果沒有個案，聯邦法院不能主動啟動違憲審查程序。但在立法過程中，兩國也十分注意對法律、政府法令、地方法規是否違反憲法或者違反上位法進行嚴格的事前審查，以維護法制統一。

一是在立法體制方面，聯邦和省（州）的立法權限是比較清晰的。兩國憲法、法律對聯邦與州（?。┑牧⒎嘞捱M行了比較清晰的界定。比如，阿根廷憲法列舉了聯邦議會9個方面的立法權限，還規定，凡按本憲法規定屬于聯邦政府之外的一切權力和各省加入聯邦時以特別協議明確保留的權力，均屬省政府。各省不得行使屬于國家的權力，不得簽訂政治性的地方協議；不得制定有關貿易、內河航行或航海的法律；在議會頒布民法、貿易法、刑法和礦業法后，各省不得另行頒布這類法律，對已經頒布的法規必須進行相應修改；各省不得對公民和國籍、破產、偽造貨幣或國家文件等事項頒布法律。據此，火地島省為吸引投資想調整稅收優惠等措施，地方立法沒有這方面的權限，只能求助于聯邦立法作出規定。又如，在巴西，環境保護屬于聯邦與州、市共享的立法權限。在這種情況下，聯邦立法必須是原則性的，只規定基本原則；各州根據當地的特點制定實施辦法或細則，如規定如何申請和發放環保許可證等；各市可以對具體問題進行立法，如規定垃圾站選址、固體垃圾回收方式等。同時，還在立法范圍上作出明確區分：聯邦法律明確規定，凡屬于海岸線環境保護的，須由聯邦立法；屬于內湖及河流的環境保護，則由各州立法。據此，里約市議會針對環境許可證頒發條件作出了更為嚴格的規定。憲法、法律對中央與地方立法權限的清晰界定，使得各個立法主體在制定法律法規時就對自身立法權限作出清楚的判斷，從源頭上減少或避免因下位法律法規違反憲法或上位法的現象。

二是行政立法既靈活高效，又受到議會的有效監督。巴西現行憲法取消了總統直接頒布法令的權力，但另外規定，總統可以頒布臨時措施。臨時措施是一種具有法律效力的行政立法行為，只有在特別和緊急狀態下方可使用，且一經公布立即生效。近年來，為了推行相關政策，政府發布的臨時措施越來越多；臨時措施已經成為一種經常性的行政立法，發揮著與行政法規類似的作用。為了提高行政效率，同時維護法制統一，巴西憲法規定，臨時措施的有效期限是120天，在議會沒有討論之前，一直有效。120天屆滿，如果議會仍然沒有討論該臨時措施，其他議程一律停止，先對臨時措施進行投票。如果臨時措施被議會否決，議會應當通過法律，確認該臨時措施在120天內是有效的。此外，臨時措施不能涉及公民基本權利、民事、刑事等領域。阿根廷憲法也規定，除了為執行國家法律制定實施條例外，總統還可以發布具有一定緊急性的、政府行政管理所急需的法令，但這類法令不能涉及刑法、稅法、選舉法等法律，且必須附有實施的期限，在到期前必須得到國會中一院的批準才能繼續生效。比如，2009年阿根廷總統曾就向父母沒有工作的未成年人發放補貼問題發布了總統令，因為這是社會普遍關注的，也是比較急需的。在到期前，眾議院批準了這項總統令。

三是在法案審議過程中，有關專門委員會對法律草案是否違憲進行嚴格審查。巴西國會的每個議員雖然都有權提出法案，但議會審議的不少法案都是政府提出的。根據不同性質，法案的審議程序有所不同。通常情況下，法案宣讀后應按專題送有關專門委員會審議，該委員會須在5日內提出修改意見；有關專門委員會審議通過后，再送憲法、司法和公民委員會審議，只有經該委員會的多數議員表決通過后才能提交眾議院全體會議討論。憲法、司法和公民委員會的審查重點，是該法案是否違反憲法、是否與其他法律相沖突。如果某項法案被該委員會判定為違憲，即終止議會審議程序；如被判定為部分違憲，該委員會則要提出修改意見。因此，該委員會在維護法制統一方面發揮著十分重要的作用。阿根廷眾議院的憲法事務委員會、法律委員會在立法過程中也發揮了類似的作用。

三、兩國議會的立法專業隊伍建設

議會的主體是議員，議員是民意代表，也是政治家，在國家政治生活中發揮極其重要的作用。但巴西、阿根廷兩國，議會的順暢運行，同樣離不開一支高素質、職業化的議會立法工作專業隊伍。首先，隨著經濟社會的發展，議會立法事項和討論的議題越來越多元化，議員由于精力和專業所限，必須有立法專業人士提供服務。其次，議員和政黨有“貧”“富”之分，有錢的議員可以聘請多一些專業人士作為助手，政治獻金多的政黨甚至可以建立自己的智庫或者研究機構，這對其他議員和政黨是不公平的，也不利于議會充分發揮平衡利益的作用。因此，需要議會立法專業隊伍面向全體議員提供中立、客觀的服務。再次，議員雖然都有個人助手和工作班子，但流動性強、質量參差不齊、專業知識也不可能面面俱到，其履行職權，離不開議會立法專業隊伍的工作協助和專業支持。

巴西、阿根廷兩國議會立法專業隊伍的特點是：第一，規模大。巴西人口2.028億，國會共有參議院議員81名、眾議院議員513名，參眾兩院目前分別聘用法律專家200名左右（編制數240名），共分4個方面，20個專業，其中絕大多數是法律專家或者具有法律背景，也有少數醫生、經濟學家、建筑師等專家。阿根廷人口4011萬，眾議院議員257名，其議會秘書處和議員信息處共有職員近200名，為眾議員提供立法和其他服務保障。第二，地位高。兩國議會立法專業隊伍的專業性較強，以法律顧問為主體，社會地位較高，對高素質的專業人士有較強的吸引力。與我們進行工作會談的巴西眾參兩院法律顧問，都是法律界的資深人士，長期從事立法工作，不僅在交流中表現出了較高的專業素養，積極主動地回答問題、介紹情況，而且對自己從事的職業充滿感情，具有很強的職業自豪感。第三，待遇好。沒有一定的待遇，留不住優秀的立法人才，也就不能保證議會的議事效率和立法質量。與我們進行工作會談的阿根廷眾議院第一副秘書長介紹，眾議院工作人員的待遇與私營機構相同或與類似資歷的人士相比，一般都要稍高一些；高層工作人員的待遇，雖然要比那些大企業的CEO略低一些，但仍是比較可觀的。因此，在眾議院從事立法工作的人員具有長期性和穩定性。第四，作用大。兩國議會立法專業隊伍中，除少數提供會議組織、媒體公關、對外交往、文字記錄、編輯公報等行政服務工作外，絕大多數從事起草法律草案、議員發言稿、提供專業數據和分析報告、分析法律草案條文合憲性等立法支持工作，對于提高立法質量具有十分重要的作用。比如，巴西參議員提出的86%的法律草案、眾議員提出的90%的法律草案，都由法律顧問起草；參議院通過的96%的法律草案、眾議院通過的95%的法律草案，都由法律顧問審核把關。

巴西、阿根廷兩國議會立法專業隊伍建設給我們以深刻啟示。兩國議員都是專職的，在有個人助手和工作班子的前提下，仍高度重視議會立法專業隊伍建設，充分發揮法律顧問等專業人士的作用。我國人大代表都是兼職的，沒有個人助手和工作班子，由各級人大常委會的辦事機構和工作機構提供集體參謀助手服務，這就更加需要加強專業隊伍特別是立法工作隊伍建設，為深入推進科學立法、民主立法，不斷提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系提供堅實的人才保障和專業支持。

（作者單位：全國人大常委會法工委）