權力制度化的難點及法律思考

吳玉章

摘要：權力制度化的問題是十八大以來黨中央治國理政大局的一個關鍵組成部分，是深入推進反腐敗斗爭、全面依法治國、全面深化改革及加快國家治理現代化的需要。權力制度化的場域由三個層次組成，即法律體系、權力結構和民族性格。這三個層次在現實中呈現出非常復雜的情況，給實現權力制度化造成困難。應通過立法、嚴格執法、公正司法、普遍守法以及法律監督等法律途徑，保證權力制度化的實現。

關鍵詞：權力制度化依法治國權力結構法律體系司法公正

中圖分類號：DF0 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）01-0005-11

引言

最近，黨中央提出權力制度化，提出把“權力關進制度的籠子里”。 ①這是十八大以來的黨中央在“治國理政”觀念上的新突破，也體現了對中國特色社會主義建設事業的新的規律性認識，值得我們不同學科，尤其是法學、政治學、倫理學、歷史學等學科的學者認真研究思考。

所謂權力制度化，指的是把權力的運行通過規則的形式固定下來的過程。其實，權力與制度原來是兩個不同層次的概念。權力是強制影響他人的力量，而制度則是規定某一領域或某一方面行為的規則組合。從學術邏輯來說，它們是不搭界的，但是，由于某些原因，特別是隨著西方制度經濟學的某些研究結論逐漸傳入我國，隨著人們對當前腐敗現象的認真思考，權力與制度逐漸聯系起來。

圍繞權力制度化的問題，筆者根據自己的思考，將分別探討權力制度化的必要性、權力制度化的場域和特點、權力制度化的原則、難點，以及法律解決之策。

一、權力制度化的必要性

權力制度化絕不是一個孤立的政治口號，更不是心血來潮的沖動之舉，相反，它是十八大以來的黨中央治國理政大局中一個關鍵的組成部分，具有非常重要的理論和現實意義。甚至可以說，如果權力制度化不能實現，黨中央治國理政的總設想，乃至小康社會建設就有可能落空。

首先，權力制度化是深入推進反腐敗斗爭的需要。

黨的十八大以來，黨中央順應黨心民意，不斷推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。在黨中央的堅強領導下，黨風廉政建設和反腐敗斗爭不斷取得新的進展，廣大人民群眾拍手稱快。對此，習近平總書記評價說，“黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了新的重大進展，黨風政風為之一新，黨心民心為之一振”。《習近平在中共中央政治局第二十四次集體學習時強調：加強反腐倡廉法規制度建設，讓法規制度的力量充分釋放》，載《人民日報》2015年6月28日第1版。

在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中，我們發現，腐敗分子大都有一個共同現象，那就是其掌握的權力幾乎沒有限制，參見前引①中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第50頁。 約束他們權力的制度措施即使有一些也形同虛設，不能發揮其應有的作用。再加上少數黨員領導干部思想、作風上沒有底線，一有機會，就大撈一把，結果危害了黨和國家。正基于此，黨中央開始重視對于權力的限制措施，開始強調權力制度化，強調將權力關進制度的籠子里。習近平總書記指出，黨風廉政建設和反腐敗斗爭所取得的成效還屬于“階段性的成效”，前引②。還沒有取得最后勝利，“當前，黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”。前引②。

為了深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，在采取其他措施的同時，還必須加強權力制度化的設計和安排，“發揮法規制度的激勵約束作用，推動形成不敢腐不能腐不想腐的有效機制”。前引②。 應該說，權力制度化是防止產生腐敗分子的重要制度性措施，是針對腐敗現象的治本之策。2015年7月8日至10日，王岐山同志在視察陜北時指出，（從紀委的角度看）權力制度化既要考慮頂層設計，又要考慮解決突出問題。《王岐山在陜西調研時強調：堅持紀嚴于法，實現紀法分開，推進全面從嚴治黨制度創新》，資料來源于中紀委監察部網站：http：//wwwccdigovcn/ldhd/gcsy/201508/t20150803_60085html，最后訪問時間：2015年7月24日。 應該說，他的講話是對權力制度化問題的進一步解讀。

其次，權力制度化是全面推進依法治國的需要。

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。其不僅展現了法治中國的美好前景，而且還提出了全面推進依法治國的新要求?？梢哉f，在中國法治發展道路上，四中全會的《決定》具有里程碑的重要意義。

“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日中國共產黨第18屆中央委員會第四次全體會議通過），載《北京日報》2014年10月29日第1版。 要實現這一總目標，在堅持中國共產黨領導的前提下，我們還必須堅持“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利，履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權”。前引⑧。

按照全面推進依法治國的要求，我們必須強調權力制度化，強調將權力關進制度的籠子里，從而實現法治國家、法治政府和法治社會一體建設的理想局面。

再次，權力制度化是加快國家治理現代化的需要。

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中第一次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社2013年版。 的改革目標。

在我國，所謂國家治理，就是黨領導人民管理公共事務。參見李林：《依法治國與推進國家治理現代化》，載《法學研究》2014年第5期。 從歷史上看，國家治理是一個不斷完善、從粗線條到細線條逐漸進化的過程。也就是說，國家治理的體系和能力經歷了一個逐漸提高、逐漸完善的過程。隨著社會從前現代社會進入現代社會，國家治理也存在一個同步的發展趨勢，也將逐步進入現代化的發展階段。

國家掌握著一國之內最大的權力，如何能夠保證權力依照制度的規定、依照法律的規定行使，是一個國家治理現代化必須要考慮解決的問題。因此，約束權力，使權力的產生和行使制度化，并實現將權力關進制度的籠子里，就是國家治理現代化的題中應有之義。

還應該看到，國家治理現代化要求依照法律規定行使權力，還隱含著重視法治而不是依靠人治的基本原則。隨著法律權威的不斷加強，隨著法律在國家和社會生活中地位的不斷提高，人們將越來越多地相信法律，按照法律規定活動。而法律地位的提高將使得人治的空間日益狹隘，人治的“市場”也日益萎縮。因此，國家治理現代化也將意味著，在我們這樣一個“人治”傳統存在了幾千年的國家，法治將大行其道。

最后，權力制度化是全面深化改革的需要。

權力制度化最根本的原因，說到底，就是全面深化改革的迫切需要。從這個意義上講，沒有全面深化改革，也就不可能有權力制度化口號的提出。

當前的改革進入了深水區，比較容易改革的領域和行業大都已經先后推進了改革，也先后都取得了很大的成績?，F在的改革領域大都是一些真正的難點、真正的“硬骨頭”領域，是傳統利益最集中的區域，也是少數人最不能也不愿放棄的利益領域，其中就包括行使權力所帶來的巨大利益。

然而，目前的形勢要求我們必須全面深化改革，不是停止改革來分享利益而是通過深化改革獲得“紅利”。在全面深化改革中，盡管權力是一個牽一發而動全身的重要問題，但是，改革者沒有退路，必須直面權力領域，必須約束權力的行使，一定要將權力關進制度的籠子里。

二、權力制度化的場域

權力制度化問題確實比較復雜，它是在一個具體的環境內發生的，而這個具體環境，筆者稱之為場域，法國哲學家?？略浱岢鲞^“場域”的概念，“在?？碌难芯恐校渴疬@個詞出現在一個新的詞匯場域的內部，這個場域旨在理解網絡運作或某種串聯的成形……”參見[法]阿蘭·布羅薩：《?？拢何ｋU的哲學家》，羅慧珍譯，漓江出版社2014年版，第31頁。 它是權力制度化展開、轉折，乃至完成的現實環境。這個場域都包括哪些因素，是我們首先需要關注的問題。筆者將對場域內的法律體系、權力結構，以及侵潤在權力運行方式之中的習慣、歷史、民族性格做一個說明，因為，如果對上述因素不了解、不熟悉，那么，無論我們希望從外面或上面強加給我們生活于其中的場域或環境什么理想，什么高大上的口號，最終只能是自說自話。更嚴重的是，如果我們對于這個場域的發展規律認識不到位，這個場域就只能按照自己的既定步伐不緊不慢地發展。

（一）如何認識權力

權力，按照德國學者韋伯的理解，是“迫使他人按照權力擁有者的意愿行事的能力”，轉引自[美]理查德·拉克曼：《國家與權力》，酈菁等譯，上海世紀出版集團2013年版，序言。 而被迫者在其他情況下并不會如此行為。從法學上定義，權力意指人們通過一定行為或不行為而改變某種法律關系的能力。而法律上的權力，簡單地說，則是指由法律規定或授權的改變某種法律關系的能力。

根據美國法學家霍菲爾德的理解，在法律中，有八個基本概念非常重要，它們是構成整個法律理論體系大廈的基石，其中，權力概念意義不凡。與眾不同的是，霍菲爾德提出一種觀察和思考權力概念的方式，即把權力放在一個相互聯系的體系之中加以理解。也就是說，應該在相互關系中理解權力。為此，他提出了關聯和對立兩種層次。他認為，與權力概念相互關聯的是責任，而與權力概念相互對立的則是無能力。按照沈宗靈先生的理解，所謂相互關聯，指的是兩個概念之間相輔相成、缺一不可的關系，例如權力與責任；而相互對立則是指兩個概念之間相互沖突或矛盾的關系，例如權力與無能力。沈宗靈：《現代西方法理學》，北京大學出版社1992年版，第146頁。 責任是按照法律規定，人們必須為的一定行為，一旦不為或錯誤行為就會受到懲罰。而無能力則指無論是行為還是不行為都不能改變既定的法律關系。也就是說，所謂關聯是指，與權力概念密切聯系的概念，而對立則是指與權力概念所指完全相反的內容。前引B14，第148頁。

按照霍菲爾德的思路，權力與責任的相互關聯關系又可以區分出兩種情況：一種是當權力與責任由不同主體分別承擔時，就表現為（權力主體）我能夠做什么，（責任主體）必須接受；另一種是當權力與責任由同一主體承擔時，表現為在某些法律關系中，（權力主體）能夠做什么，而在另一些法律關系中，（權力主體）則必須接受來自相關人員的作為。

霍菲爾德上述認識給人們的啟示是多方面的，重要的是，他不認為權力概念是孤立的，而是提倡一種在相互關系中認識權力的方式。應該說，這是一種比較貼近事實的理論觀察方法。實際上，無論是自然界還是社會生活，沒有絕對孤立的事物存在，而是相互關系中的存在。

按照霍菲爾德的理論，既然權力與責任是相互密切聯系的兩個概念，那么，權力與責任就意味著彼此不能分開。首先，有權力，一定有責任。我國在相當長一個時期，掌權者可以不必為自己的錯誤決策或者不法侵害承擔責任。一旦權力運行出了問題，他們不是推卸責任，就是調動了之?，F在，這種做法不行了。即使調動了，甚至即使已經退休，也要為自己的錯誤決策承擔責任。其次，有責任，一定就要追究責任履行的結果如何。一旦掌權者掌握權力或行使權力出現了問題，發生了不法侵害，掌權者一定要受到法律追究。黨的機關、國家的法律機構一定要追究當事人的責任。因此，從學理上看，權力并非一個絕對的存在，它一定與責任相互聯系，不存在沒有責任的權力。

我們現在提倡的權力制度化，實際上是有所側重的，權力制度化絕不僅僅是指將權力逐漸給予制度的存在形式，而是以限制權力、監督權力為特點的制度化過程。也就是說，權力制度化側重于“把權力關進制度的籠子里”。從法學上講，權力制度化首先要求權力法律化。從人類歷史經驗看，盡管人們采取了多種辦法約束權力，

有些人可能對權力的政治約束、道德約束有更大的興趣，

但是，法治國家的實踐證明，只有法律對于權力的約束才是真的約束，也才是成功的約束。

（二）權力制度化的場域特點

權力制度化是一場現實的活動，是針對現實政治中的某些弊端而提出的一種糾正策略，目的是改造現實政治的某些環節。為此，我們有必要認真了解權力制度化的具體場域，也就是權力制度化具體發生和不斷完善的具體環境。我們生活的環境是相當復雜的。它是由政治、法律、經濟、社會、文化、歷史、民族性格等因素組成的復雜統一體。為了敘述的方便，筆者將這個場域的特點大致分為三個層次來介紹，即法律體系、權力結構和民族性格。

1法律體系

所謂法律體系，就是指“一個國家所有的法律，依照調整對象和調整方法的不同而對現行法律做出的分類”。信春鷹：《中國特色社會主義法律體系及其重大意義》，載《法學研究》2015年第4期。 劉作翔教授認為，法律體系是一國之內所有現行法律規范，按照不同法律部門分類，按照一定的原則組織起來的統一整體。夏勇主編：《法理講義》，北京大學出版社2010年版，第574頁。 即對于一個國家來說，有法律并不等于已經具備了法律體系，只有當該國的所有現行法律按照不同法律部門，按照一定的原則被組織成一個整體時，我們才能說，這個國家具有了法律體系。法律體系的形成不僅表明一個國家法律發展的成熟程度，而且還表明這個國家的法律意識有了普遍的提高。按照學者的歸納，我國社會主義法律體系的七大部門，按照公法、私法和社會法的劃分，可以將憲法、憲法相關法、行政法、刑法視為公法，民商法屬于私法，經濟法是公法與私法的結合，而社會法既是一個獨立的部門，也是一個大的類別。前引B16。

新中國成立之后，經過六十多年，特別是改革開放三十多年的努力，我們已經具有了一個體現中國特色的社會主義法律體系。2011年3月10日，在第十一屆全國人大第四次全體會議上，全國人大常委會委員長吳邦國同志宣布，黨的十五大（1997年）提出的到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標，如期完成。其重大意義在于，“國家治理的各個主要方面已經有制度可用，有法律可依，有規章可遵、有程序可循，表明以憲法為核心，以法律體系為基礎的國家治理制度體系已經形成”。前引B11。

當然，中國特色社會主義法律體系已經形成并不意味著萬事大吉，什么都不需要再做了，還需要我們根據黨的十八大精神、十八屆三中全會《決定》和四中全會的《決定》不斷完善法律體系，使之成為內容科學準確、部門分類齊全、不同位階法律關系符合邏輯，同時又能夠順應時代和社會發展的“活”的法律體系，從而為國家治理的現代化和社會發展提供可靠保障。

目前我國法律體系有以下幾個特點值得重視：第一，黨中央高度重視法律，特別是2014年10月中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。以中央全會的形式討論并通過全面推進依法治國的決定，在我們黨的歷史上還是第一次，彰顯了我們黨堅持走依法治國道路，并將依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略的堅定決心。在此基礎上，我們一定要堅持重大改革于法有據習近平總書記提出“于法周延”的要求。參見前引②。 的根本原則，絕不能再繼續“什么法不法的，干起來再說”的心理。第二，盡管中國特色的社會主義法律體系已經形成，但是，這一法律體系目前還有不少不足需要我們及時填補或改正，這也是黨的十八大、十八屆三中全會《決定》和四中全會《決定》規定的一項重要任務。一方面，目前的法律體系還不健全，還有若干領域沒有或者說缺乏明確的法律規定，例如社會組織領域、慈善領域、新聞出版領域等，這種情況亟待改變。另一方面，目前的法律實施還有很大提高的空間。正如習近平總書記指出的，“有了法律而不能有效實施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話。”轉引自張文顯：《法治中國建設的重大任務》，載《法制日報》2014年6月11日。 換句話說，目前的法律權威性還不充分，嚴肅性還不到位，在有些領域，法律還是一個稻草人，甚至是一紙空文。

在實踐中，法律上對于權力的約束和監督雖然存在，但是還很不充分，也缺乏力度。其中大致有兩個問題值得高度注意：第一，現有法律還不完善，還有不少問題缺乏法律上的直接規定和約束。習近平總書記指出，“我們的制度有些還不夠健全，已經有的鐵籠子門沒關上，沒上鎖?；蛘邧艡谔珜捔?，或者柵欄是用麻桿做的，那也不行?！鼻耙僦泄仓醒爰o律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第129頁。 第二，現有法律的權威性不夠。習近平總書記指出，我們的制度不少，可以說基本形成，但不要讓它們形同虛設，成為“稻草人”，形成“破窗效應”。前引①中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第128頁。 有些人對于法律和制度還是“視而不見、聽而不聞”。前引①中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編書，第128頁。 在“任性的”權力面前，法律和制度還只能算是一個“小兄弟”。

與法律不完善的問題相比，法律的權威性不夠更為嚴重。在全國各地的改革實踐中，經常有突破法律，有時甚至突破憲法規定的行為。盡管有些情況下，這些突破法律、憲法的行為可以通過改革實踐效果來證明突破的合理性，但是，這種不受規范約束的行為還是值得注意和警惕的，因為沒有權威的法律就好比沒有牙齒的老虎，不發光的燈。缺乏權威性的法律只能是擺設。我們總不能在建設法律制度的同時，又開始破壞法律制度。

2權力結構

對于權力制度化來講，比法律體系更為深刻的一個層次，就是權力結構。與其他國家相比，在我國，權力結構的影響就更為明顯，也更為直接。

所謂權力結構，是指按照一定原則組織起來的權力整體。周永坤教授將權力結構定義為：“權力的組織體系、權力的配置與各種不同權力之間的相互關系?！敝苡览ぃ骸稒嗔Y構模式與憲政》，載《中國法學》2005年第6期。 現代西方國家權力結構的特點是三權分立。與其不同，盡管從形式上看，我國的權力結構有不同類型，在中央層面上有部、委、辦、局；在地方層面上有省、市、地、縣；廳、處、科、股等。但是，無論權力結構有多少種類，我們國家的權力結構大致具有如下特點：第一，從具體上看，各個單位的“一把手”大都在自己分管的“一畝三分地”里面說一不二，大權在握。同時，各個單位還被組織成不同系統，并按照下級服從上級的原則加以管理。第二，與其相關，從整體上看我們國家的權力結構基本上是一種金字塔型的。有學者認為，當前中國的權力結構特點是，“橫向權力集中在黨的系統，縱向權力集中在中央，黨內權力集中在領導者個人”。劉俊杰：《當代中國權力制衡結構的完善與變革》，載《當代世界與社會主義》2009年第1期，第113頁。 在金字塔式權力結構的底層，幾乎已經看不出有什么權力了。民間諺語也能反映這一現象，即“天高皇帝遠”。蘇力在自己的《送法下鄉》中提到，“國家權力在鄉村的實際控制力是比較弱小的”。蘇力：《送法下鄉——中國基層司法制度研究》，中國政法大學出版社2000年版，第39頁。 在這種權力結構中，越往上，權力越明顯、越大；越往下權力越模糊，越小。

新中國成立后，盡管各項制度都與我國封建時代的制度有了根本的區別，但由于多種原因，還是保留了不少封建制度的特點。對此，鄧小平指出，“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視?！薄?鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第332頁。 封建因素對于我們權力結構的影響，實際上加重了權力的集權化趨勢?！拔幕蟾锩钡谋瘎【褪沁@種封建影響的最惡劣的結果。

在這種權力結構中實施權力制度化，就得服從這個結構中的原則，甚至可以說，只有按照這個結構中的原則行事才能實現權力的制度化。換句話說，權力制度化是有前提的，前提就是特定權力結構的存在，而權力制度化只能在這一結構中實現。有鑒于此，在出臺八項規定時，習近平總書記強調“黨風廉政建設，要從領導干部做起，領導干部首先要從中央領導做起”，并做出“中央政治局同志從我本人做起”的鄭重承諾。趙洪祝：《深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的強大思想武器》，載《人民日報》2015年3月2日第6版。

3民族性格

除了前面兩個層次，對于權力制度化而言，還必須提到我們的民族性格。在近代西方，民族性格和歷史因素對于法律的影響被引起高度重視。孟德斯鳩在《論法的精神》中突出強調了民族性格、歷史和文化因素對于理解一國法律的重要性，而薩維尼則在《德國民法典》的制定過程中始終強調民族精神、性格對于制定法典的極端重要性。

民族性格也一直影響著我們的決策和行動。近代以來，在政治生活中，中國人性格比較急躁，遇事喜歡走極端，季衛東教授有類似的認識，他說過，自近代中國以來，革命時期一味追求畢其功于一役的激變。參見季衛東：《程序比較論》，載《比較法研究》1993年第1期。 可是，幾次極端走下來，結果還是繞圈子，并沒有“質”的提升。所以在我國有所謂“三十年河東，三十年河西”的民間智慧，而這種智慧則揭示了中國人理解的“變化”，說到底，那不過就是循環。民國時期，我們的前輩就開始了代議制的嘗試，先后經歷了“移植代議制”、“改造代議制”、“重回代議制”幾個階段，折騰到最后，民國時期還是沒有代議制。鄧麗蘭：《權力制度化的追求與挫折——民國政制史論綱》，載《社會科學輯刊》2006年第4期。 盡管在上述三個階段都有人暴得大名，贏得些許贊譽，可是代議制在中國卻威信掃地。

三、實現權力制度化的難點

以上分析的三個層次的內容在現實中呈現出非常復雜的情況。這三個層次的內容，以及我們尚未分析到的其他層次的內容復雜地交織在一起。它們對于現實行動的影響，絕對不像海浪那樣，一層一層而來，又一層一層退去。相反，它們這些因素幾乎同時存在，在相互影響的同時又共同影響現實中的行動。這就需要我們非常清醒又認真地看待權力制度化這一行動，使它能在現實的復雜環境中逐步實現。

更為重要的是，我們生活于其中的場域或者說體制都是歷史形成的。就其與本文討論的關系而言，有幾個特點值得關注。

第一，在這一場域逐步形成發展的時期，影響場域形成的指導思想很少涉及約束權力、限制權力，更多論及的是集中權力。也就是說，當時的指導思想沒有認識到限制權力的必要，更談不到權力制度化。對此，在改革開放初期，鄧小平同志有深刻的認識，他曾經指出，我們黨和國家的總病根是權力過分集中，統得過多，管得過死。轉引自保育鈞：《我看大午“私企立憲”》，載《炎黃春秋》2015年第7期。

第二，在這一場域逐漸形成的年代，由于指導思想強調集中權力，也就談不上考慮限制權力、約束權力的技術手段和措施。即使當時偶爾有一些限制權力的想法，但由于缺乏具體的技術措施和手段，限制權力的想法沒有機會發展壯大，也沒有辦法具體落實。這從另一個層次上證明，今天我們不僅要強調權力制度化的思想，提倡將權力關進制度的籠子里，還要注意落實這一重要的思想，要在實踐中尋找和發現行之有效的限制權力，限制大大小小的“一把手”權力的技術措施和手段。否則，權力制度化就不可能真正“落地”。

第三，由于長期生活在權力集中的場域之內，人們的思想意識對權力集中產生了某種依賴，習慣于按照權力集中的要求去考慮問題和解決問題，習慣于按照權力集中的要求處理糾紛，把解決難題的希望寄托在位置更高、權力更大的人身上，久而久之，就不能不產生和復制人治的“土壤”和氣氛，這些都與全面推進依法治國的要求格格不入，甚至是背道而馳的。因此，在推進落實權力制度化的過程中，必須同時加強人們的思想工作，使人們有意識地按照黨的十八大以來的思想路線認識問題、考慮問題。否則，權力制度化建設就可能出現“雷聲大、雨點小”的局面，甚至完全“走樣”。

第四，在這一場域形成期間，對于“政治錯誤”也有一套處理辦法，例如，上個世紀60年代，在黨中央的領導下，對河南、安徽等地省級領導在大躍進期間所犯錯誤的處理，即當眾做檢查、撤職等紀律處分等等。但是，從整個制度來說，并沒有形成“發現問題，糾正偏差”的制度措施。王岐山同志強調指出，權力制度化要有頂層設計，要有一個發現問題，糾正偏差的體制機制。參見前引⑦。

當然，當時也有一些限制權力的制度，但主要是通過對掌握權力的機關加以限制來實現不同權力機關之間的分工合作，例如公、檢、法的分工與合作。不過，這顯然與將“權力關進制度的籠子”的要求還有很大的不同。將權力關進制度的籠子里的重要論斷，既是黨的十八大以來認識上的提高，也是中國特色社會主義建設事業中的一次重要轉折，而一旦權力被關進制度的籠子，那將是中國共產黨人自我完善的重要制度保障。

因此，當我們今天開始提倡限制權力，提倡將權力關進制度的籠子里時，上述這些因素的不熟悉、不配合、抵制，甚至抗拒都是可以預見的，也不必大驚小怪。應該說，這是我們今天要實現權力制度化的難點所在。

四、權力制度化的原則

當下，各個部門都在為落實習近平總書記的指示、實現權力制度化而開展具體的工作。在這個時候，有必要申明權力制度化的幾個基本原則，使權力制度化始終沿著正確的道路逐步前進。

第一，堅持黨的領導是權力制度化的核心。

從根本上說，在我國，權力制度化是黨領導的、黨和國家治理中的自我完善的重要步驟。我國《憲法》（1982年）明確規定，“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持人民民主專政、堅持社會主義道路，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生、艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，把我國建設成為高度文明、高度民主的社會主義國家?！?/p>

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家?！鼻耙?。 實現這個總目標，必須堅持以下原則。第一條，也是最重要的一條就是，“堅持中國共產黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治國家最根本的保證?！鼻耙?。

從本質上說，黨的領導是保證權力制度化過程始終沿著中國特色社會主義道路前進的關鍵。沒有或者不重視黨的領導，權力制度化就會迷失方向，人民當家作主的局面就無法保證，依法治國也不可能實現。從技術上說，權力制度化是一項復雜的系統工程，它需要有全面的考慮，既要有頂層設計，也要有基層工作；既要有全面推進，又要有重點突出等，從工作本身來講，也需要一個堅強有力的領導者。在當代中國，只有中國共產黨有這樣的領導能力。

第二，依法開展是權力制度化的基本保證。

習近平總書記一直強調，重大改革一定要于法有據，他要求，一定要“本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規制度”。前引②。 如果說，在改革開放初期，由于當時的法律數量少，而且其總體精神也有不符合改革開放要求的一面，為了改革而有所突破應該是避免不了的事情，今天的進一步改革再不能無視法律存在，更不能公開違反法律規定。隨著中國特色社會主義法律體系的基本建成，黨和國家的一切活動都已經或正在納入國家法律的軌道，因此，權力制度化也絕不能例外，必須在國家法律的規定范圍內開展。

必須強調的是，今天即使有突破法律規定而改革的沖動，任何人也要牢記國家法律必須遵守的原則。同時，我們還要認識到，突破法律規定而改革雖然可能具有短期利益，產生短期效果，但從長期來看，它對于法律穩定性，乃至對于國家生活長治久安的破壞都是難以彌補的。

權力制度化是全面推進依法治國的一個組成部分。而全面推進依法治國對于我們國家的發展來說具有非常關鍵的意義，它是“堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安”。前引⑧。 從這個意義上講，依法開展權力制度化，將權力關進制度的籠子，事關黨和國家的根本前途和人民群眾的利益。

依照法律規定開展權力制度化，使得權力制度化本身不僅具有政治合法性，而且也具備了法律意義的合法性，參見高丙中：《社會團體的合法性問題》，載《中國社會科學》2000年第2期。 權力制度化是法律更加全面覆蓋國家和社會生活的表現。

第三，循序漸進是實現權力制度化的基本方法。

權力制度化是一項復雜的系統工程。首先，在黨和國家的歷史上由執政黨提出將權力關進制度的籠子，這還是第一次。這種限制權力的要求，在黨和國家的發展中，具有革命性意義，對執政黨產生的挑戰效果絕對不能低估。對此，我們要有充分的思想準備和對策。其次，權力制度化涉及方方面面，可以說，權力制度化的實現過程，也就是黨領導人民不斷消解各種局部利益而爭取最大利益的過程。因此，如何設計好權力的制度化過程，如何選擇好突破口，如何確保在每個階段都獲得大多數人的支持，以及解決問題先后順序上的安排等等都需要黨中央廣泛征求意見，“謀”定后動。再次，作為一種重要活動，權力制度化毫無疑問也將經歷一個發生發展的過程。從事物發展的規律來看，任何事情的開展都需要按照事物的內在規律循序漸進、逐漸展開，它需要心細如發的仔細謹慎，還需要大刀闊斧的創新精神。按照事物的發展規律，按照循序漸進的原則，權力制度化才能正常開展，直至最終實現目標。

從理論上講，與其他國家關于權力的思考和制度化相比，我國的權力制度化是在中國特色社會主義道路上的權力制度化，是服務于黨的執政興國、人民幸福安康、國家長治久安的一項具體工作。具體說，就是在黨的領導下，黨的管理和國家管理的自我完善，是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是嚴格按照依法治國的要求而開展的一項工作，也是應該按照循序漸進原則逐漸開展的一項工作。

五、難點的克服——法學思考

面對上述難點，不同學科的學者們已經提供了不少解決方案。例如，有學者建議，要限制權力應該及時提倡道德建設，使得人人都能夠加強道德自律，嚴格要求自己。筆者認為，道德解決社會問題的能力不能說沒有，但是，與法律相比，道德不得不屈居次席。

道德，作為約束人們內心世界的規范體系，始終與特定人群密切相關，不同的人群或民族就有不同的道德。例如，在西方，早在1814年—1815年的維也納會議明確了歐洲的戰爭法概念，它明確了一系列區分，例如，戰爭與和平、作戰人員與非作戰人員、敵人與罪犯等。更重要的是，維也納會議還確定了通行于整個歐洲的一種道德觀念，即主權國家可以彼此作為敵人，但不得將對方視為罪犯。參見[德] 卡爾·施密特：《政治的概念》，劉宗坤等譯，世紀出版集團、上海人民出版社2015年版，第149頁。 而那個時期，在世界其他地區，人們還沒有這樣的意識和觀念。正是由于道德與特定民族或人群的密切關系，導致有學者提出了“誰的道德？”這樣的問題。參見阿拉斯代爾·麥金太爾的著作。

與道德相比，在適用面上，法律更為廣泛，法律具有全民性，是一個國家內所有民族、所有公民都接受的一種規范，具有更為廣泛的覆蓋性。由于法律的普遍性，全面推進依法治國對于治理國家來說，才具有整體的效果。當然，這并不是說，法律可以取代道德，實際上，法治也不可能全面取代德治。只是說，道德和法律彼此各有擅長，不能相互取代，也不能相互替代。從法治國家的情況來看，通常的做法是在法治的框架內加強道德教育。

從法律上思考可以為如何推進權力制度化提供一個觀察和解決難點問題的新思路。法律是解決糾紛的基本準則，是依靠規則而不是依靠人的感情來解決糾紛的機制。只有依據法律規則，可以認識事情的共同本質，實現某種意義上的平等。因此，從法律上思考解決上述問題，既可以有形式上的規定，又有實際上的運行，還有依靠規則而不依靠人的感情判斷是非，解決糾紛，以及認識問題的便利。應該說，法律是解決上述難點問題的較好方式。

從法律上思考，主要是利用法律的規范屬性明確兩個基本問題，分別是：通過立法或者制定規則直接對權力的限制，使得掌權者知道自己手中權力的界限；明確公民的權利界限，使得公民的權利，特別是公民的基本權利具有權威性，從而使得掌權者不能逾越。

（一）通過立法，使得權力的授予和運行受到限制

權力制度化一定要從權力的源頭做起。雖然制定規則總是對權力有所限制，至少也是從字面上規定了權力的種類、運行的領域等等，但是，以往的規制大都無視或有意回避限制權力的主題，甚至相反突出強化權力的色彩。鄧小平曾經指出，舊中國留給我們的封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視。參見《鄧小平文選》（第二卷），人民出版社1994年版，第332頁。 有鑒于此，為了實現權力制度化，我們有必要在制定規則或者立法時，明確限制權力的必要。否則，以往的經驗告訴我們，制定多少規則也不會有根本改變。

通過立法規制權力運行大致有兩個方向：一個是直接限制權力，有意識地強調權力的來源、行使權力的范圍和責任等，力圖做到權力運行有根據、有規矩，從而落實權力的制度化。通過權力制度化，使得掌權者至少在規則層面上有所限制，再不能肆無忌憚、無所顧忌；另一個是強調公民的權利，特別是憲法所規定的公民基本權利不受權力部門或大大小小的“一把手”的侵害，使得公民權利在掌權者眼中是真正的銅墻鐵壁，而不再是可有可無的裝飾。

（二）強調嚴格執法，使權力運行符合規范的要求

嚴格執法既是全面推進依法治國的關鍵，參見李林：《全面推進依法治國的新布局新要求》，載中國社會科學院法學研究所編輯：《習近平關于全面依法治國思想研討會論文集》，北京2015年6月21日—23日，第46頁。 又是權力制度化的重要環節。對于執法，人民群眾比較普遍的看法就是，當前就是有法不依，執法不嚴。當我們說到權力制度化時，首先想到的就是日常生活中司空見慣的權力未經制度化所產生的各種弊病。更嚴重的就是以權壓法，權錢交易、徇私枉法等等。

嚴格執法是限制權力任意妄為的重要措施。為此，執法者們時刻要牢記自己的權力界限，知道自己的行為依據，一旦越界執法就要受到追究，就要承擔法律責任。因此，各級領導機關和干部都要樹立法治思維，并提高運用法治方式解決問題的能力，要忠實于法律，自己嚴格執法，再要求他人認真守法。

（三）提倡公正司法，使權力運行具有價值目標

無論是全面推進依法治國還是權力制度化，都要求司法公正。公正既是對于一個美好社會首要品質的要求，也是人們對于解決糾紛的唯一期待。因為沒有公正，社會就會陷入混

亂，而解決糾紛就可能出現偏袒、偏私，就會出現腐敗和不公，就會引發幾乎沒完沒了的爭執，就會引起社會的動蕩。

司法公正首先要求司法人員樹立良好的職業道德，要秉公辦案，要既能抵制來自上級的、非法的辦案“指示”，又能抵制來自熟人的人情關系，還要能夠抵制來自金錢美女的誘惑等，努力通過自己的審判使得人民群眾在每一個司法案例中都能感受到公平正義。

司法公正除了要求司法人員具有良好的職業操守外，還需要及時解決一系列妨礙實現司法公正的深層次問題，例如，完善司法體制機制問題、司法職權的配備及分工，以及有意識地建立公民權利的司法保障機制等因素。

（四）普遍守法使權力制度化具有良好基礎

在一個法治社會里，公民的普遍守法是一項最基本的指標。沒有這項指標，可以說也就沒有法治社會。如果說一般社會成員的不守法，迷信潛規則，只能說明社會普法的工作還有很大的改進空間。那么，領導干部的不守法或者說依法辦事的能力不強，甚至知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法，就會產生更加嚴重的后果，造成社會的不穩定、社會的無秩序等復雜的局面。

在我國，公民是否普遍遵守法律，從某種意義上講，依賴于領導干部是否遵守法律。如果身居高位的領導干部能夠普遍遵守法律，奉法律為自己行為的圭臬，那么，在全社會樹立普遍守法意識相對就比較容易。如果領導干部不拿法律規定當作一回事，那么全民守法的意識和全民守法的現實也就很難出現。

（五）法律監督是實現權力制度化的重要保障

權力制度化是針對權力的一系列規則，是一種制度性安排，目的是使權力的運行有規矩，不越界。對于掌權者來說，首先需要其明確他們所掌握的權力來自何處，有何界限，一旦越界行使權力就會受到法律問責，受到法律追究。有些干部可能會出于不同動機并不把已經制定的規則當作一回事，或習慣于想怎么干就怎么干，一旦沒有干好，就一推六二五。在權力制度化的體系中，這種不負責任的行為是絕對不能允許的。因此，一定要及時開展法律監督工作，通過制度上的約束，使得那些違反權力制度化規定的人受到法律追究。習近平總書記提出，“要加強法律監督，落實監督制度，用監督傳遞壓力，用壓力推動落實。對違規違紀、破壞法規制度踩‘紅線、越‘底線、闖‘雷區的，要堅決嚴肅查處，不以權勢大而破規，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留‘暗門、不開‘天窗，堅決防止‘破窗效應?！鼻耙?。

改革開放以來，盡管黨和政府開始高度重視法制建設，但是，一段時期之內，對于法律監督問題重視不夠，動真格的時候少，總是想當然地認為，有了法律，法律的實施似乎就是不言而喻的事情。實際上，當前的問題是，盡管我們已經有了一些關于法律監督的規定，然而，與其他已經存在的法律規則一樣，它們經常受到忽視，不是這些規則過于籠統、缺乏操作性，就是缺少權威性，而被人們當作可以無須重視的因素對待。

從全面推進依法治國的目標看，法律監督是非常重要的一環。沒有問責，不追究不執行法律、不遵守法律人員的責任，法律就會成為一紙空文。

總之，權力制度化是一項復雜的社會系統工程，習近平總書記指出，“全面推進依法治國是一個系統工程”。習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民日報》2014年10月28日第2版。實際上，大到全面推進依法治國，小到權力制度化，都是一項系統工程，都需要精心設計、認真執行。 它需要精心設計、需要有全局考慮，還要有局部意識；既要有頂層設計，也需要有基層配合；需要有總體目標，還要堅持分段實施、環環相扣、相互促進。