中國應(yīng)急管理體系的動力結(jié)構(gòu)分析及模式重構(gòu)策略

徐松鶴，韓傳峰，孟令鵬，吳啟迪

(1.同濟(jì)大學(xué)　經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海　200092；2. 同濟(jì)大學(xué)　電子與信息工程學(xué)院,上海　200092)

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中國應(yīng)急管理體系的動力結(jié)構(gòu)分析及模式重構(gòu)策略

徐松鶴1，韓傳峰1，孟令鵬2，吳啟迪2

(1.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,上海200092；2. 同濟(jì)大學(xué)電子與信息工程學(xué)院,上海200092)

摘要：中國應(yīng)急管理體系存在著應(yīng)急主體單一、權(quán)責(zé)匹配失當(dāng)、法律位階過低等問題，原因在于體系的動力結(jié)構(gòu)失衡。厘清“一案三制”的內(nèi)涵、功能及相互作用關(guān)系，分析美國和中國應(yīng)急管理體系的動力結(jié)構(gòu)特征：美國屬法制驅(qū)動模式，社會廣泛參與，體系較完備，操作性強(qiáng)，調(diào)整及時但易過度，動力傳導(dǎo)效率較低；中國屬體制驅(qū)動模式，政府高度集權(quán)，動力傳導(dǎo)效率高，但體系不完備，操作性較差，調(diào)整滯后。結(jié)合中國應(yīng)急管理所面臨的理論預(yù)設(shè)更新、執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變、社會結(jié)構(gòu)變革、社會風(fēng)險加劇等新態(tài)勢，秉承多元治理理念，以制度創(chuàng)新為核心，從主體關(guān)系、制度規(guī)范、協(xié)同機(jī)制、文化培育等方面，提出中國應(yīng)急管理體系的模式重構(gòu)策略。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理；動力結(jié)構(gòu)；法制驅(qū)動；體制驅(qū)動；模式重構(gòu)

2003年SARS事件后，建設(shè)中國應(yīng)急管理體系的民間訴求上升為國家意志，以“一案三制”為核心的國家應(yīng)急管理體系基本建立，應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)能力顯著提高[1]。然而，中國正處經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會形態(tài)轉(zhuǎn)變和利益格局重構(gòu)的“亞穩(wěn)定期”，突發(fā)事件呈高頻次、多領(lǐng)域發(fā)生的復(fù)雜態(tài)勢[2]，由于缺少系統(tǒng)規(guī)劃與整體設(shè)計(jì)，中國應(yīng)急管理體系存在著部門割據(jù)、機(jī)制割裂等結(jié)構(gòu)性缺陷，社會力量參與不足，傳統(tǒng)的政府包攬式應(yīng)急管理模式難以應(yīng)對，亟待系統(tǒng)解析應(yīng)急管理體系的動力結(jié)構(gòu)，再造系統(tǒng)動力，重構(gòu)中國應(yīng)急管理體系，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、應(yīng)急管理體系的動力結(jié)構(gòu)

應(yīng)急管理體系，是為明確行為主體及其角色定位、行為的方式與邊界，在一定的規(guī)則約束下所建立起的制度系統(tǒng)。“一案三制”，即應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制和應(yīng)急預(yù)案，本質(zhì)上是系統(tǒng)活動的抽象，集中概括了應(yīng)急管理體系的核心內(nèi)容，明確了突發(fā)事件應(yīng)急管理的主體、規(guī)范、方法和程序，彼此聯(lián)系、互為補(bǔ)充，構(gòu)成具有特定功能的有機(jī)整體。

制度而非技術(shù)，對經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步起著決定性作用[2]。人類社會是制度認(rèn)知、選擇和變遷的歷史過程，制度變革是其動力源。動力結(jié)構(gòu)源于物理學(xué)之系統(tǒng)動力原理，引入社會科學(xué)用于主體行為的動力分析，是對系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的構(gòu)造及子系統(tǒng)間相互作用關(guān)系的一種隱喻。應(yīng)急管理體系的動力結(jié)構(gòu)，即“一案三制”的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)及其行為方式，內(nèi)嵌于制度系統(tǒng)，見圖1。

圖1　應(yīng)急管理體系的動力結(jié)構(gòu)

應(yīng)急法制是體系運(yùn)行的規(guī)范，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急主體行為的約束與邊界，規(guī)定機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職能，明確命令傳遞、信息溝通等指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范個人及組織的行為，規(guī)制系統(tǒng)運(yùn)行，具有指導(dǎo)性準(zhǔn)則作用。應(yīng)急體制是體系運(yùn)行的基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)主體的關(guān)聯(lián)關(guān)系，以權(quán)力為核心，組織結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容，明確應(yīng)急主體的組織形式、職能分工等，相當(dāng)于人機(jī)系統(tǒng)中的硬件，具有先決性基礎(chǔ)作用。應(yīng)急機(jī)制是應(yīng)急法制和體制的管理方法與措施的規(guī)范化、制度化，強(qiáng)調(diào)主體相互作用的過程與效率，以運(yùn)行為核心，處置方式為主要內(nèi)容，解決組織協(xié)調(diào)、信息溝通、資源調(diào)度等問題，相當(dāng)于人機(jī)系統(tǒng)中的軟件，具有支持性保障作用。應(yīng)急預(yù)案是法制、體制、機(jī)制三者作用關(guān)系的外化，構(gòu)成系統(tǒng)運(yùn)行的載體，強(qiáng)調(diào)主體微觀層次的操作執(zhí)行，按照法制的要求，結(jié)合體制機(jī)制實(shí)際，精細(xì)化應(yīng)急管理流程，促進(jìn)應(yīng)急管理的有序高效。應(yīng)急法制是前提，屬牽引力；應(yīng)急體制是基礎(chǔ)，屬推動力；應(yīng)急機(jī)制是保障，屬助動力；應(yīng)急預(yù)案是載體，屬支撐力，相互耦合、有機(jī)接駁，構(gòu)成應(yīng)急管理體系運(yùn)行和演化的動力結(jié)構(gòu)。

應(yīng)急法制與應(yīng)急體制決定了應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的內(nèi)容和特點(diǎn)，在“三制”的基礎(chǔ)上研制和運(yùn)行應(yīng)急預(yù)案。由此，應(yīng)急管理體系的核心動力，源于應(yīng)急法制和應(yīng)急體制。應(yīng)急管理體系的動力結(jié)構(gòu)具有歷史性、實(shí)踐性、開放性特點(diǎn)，在不同的歷史時期和社會形態(tài)下，動力特征不同，呈現(xiàn)法制驅(qū)動和體制驅(qū)動兩種模式。前者依托完善的法律法規(guī)，按照既定的標(biāo)準(zhǔn)程序運(yùn)行；后者依仗政府高度集權(quán)，經(jīng)由自上而下的行政命令推動。

二、應(yīng)急管理體系的驅(qū)動模式分析

美國應(yīng)急管理體系是法制驅(qū)動模式的典型代表，管理理念先進(jìn)，組織結(jié)構(gòu)完備，運(yùn)行機(jī)制高效，是多國效仿的典范。中國應(yīng)急管理體系屬體制驅(qū)動模式，緣起于行政管理制度所決定的上級政府對下級政府的行政指導(dǎo)關(guān)系和政府對社會資源的綜合協(xié)調(diào)能力。他山之石，可以攻玉。以美國為參照系，從應(yīng)急管理體系的構(gòu)建(靜態(tài)視角)和運(yùn)行過程(動態(tài)視角)，對比分析中美兩國的應(yīng)急管理體系的驅(qū)動模式特征，有助于加深對中國應(yīng)急管理體系的理解與把握，探索更為合理的應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計(jì)方案。

(一)美國應(yīng)急管理體系——法制驅(qū)動模式

1.體系構(gòu)建

上世紀(jì)80年代以前，美國的應(yīng)急管理主要側(cè)重于國家安全，對自然災(zāi)害的重視不足[4]。1988年，為扭轉(zhuǎn)重大自然災(zāi)害應(yīng)對不力的局面，美國國會通過了《羅伯特·斯塔福救災(zāi)與緊急援助法》(簡稱《斯塔福法》)。該法案完善了美國聯(lián)邦政府的救災(zāi)政策，明確細(xì)致地界定了“聯(lián)邦應(yīng)急管理局”的工作內(nèi)容和應(yīng)對行為，是一部救災(zāi)減災(zāi)方面具有奠基作用的法律[5]。基于該法案，美國對應(yīng)急管理體制機(jī)制進(jìn)行了一系列的改革，“聯(lián)邦應(yīng)急管理局”的作用得到充分發(fā)揮，成為災(zāi)害管理的重要力量。隨后又頒布了《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》(Federal Response Plan，F(xiàn)RP)，作為執(zhí)行《斯塔福法》的戰(zhàn)略舉措。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際恐怖主義蔓延。9·11事件震驚全世界，更徹底打破了美國的傳統(tǒng)安全觀念，反恐成為美國應(yīng)急管理的核心內(nèi)容[6]。美國總統(tǒng)2002年11月25日簽署了《國土安全法》，宣布成立內(nèi)閣級行政機(jī)構(gòu)“國土安全部”。《國土安全法》對“國土安全部”的設(shè)立做了詳細(xì)闡述，并將“聯(lián)邦應(yīng)急管理局”納入“國土安全部”，削弱了其在災(zāi)害管理中的權(quán)限[7-8]。在這種更為集中的體制機(jī)制安排下，于2004年頒布《國家響應(yīng)預(yù)案》(National Response Plan，NRP)，詳細(xì)規(guī)定了應(yīng)急管理工作的執(zhí)行程序。

9·11事件使美國應(yīng)急管理全面轉(zhuǎn)向反恐，但隨后“卡特里娜颶風(fēng)”的災(zāi)害表明，在非傳統(tǒng)安全構(gòu)成的危害中，自然災(zāi)害與恐怖襲擊不分伯仲[9]。歷經(jīng)深刻的反思與總結(jié)，美國政府2006年10月4日通過了《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》，重新確立“聯(lián)邦應(yīng)急管理局”的地位，加強(qiáng)了應(yīng)對自然災(zāi)害的職能，使之承擔(dān)再次改革國家應(yīng)急管理體制機(jī)制的重任，并于2008年將《國家響應(yīng)預(yù)案》修訂為《國家響應(yīng)框架》(National Response Framework，NRF)。系統(tǒng)梳理和歸納總結(jié)美國應(yīng)急管理體系的演化脈絡(luò)，見圖2。

圖2　美國應(yīng)急管理體系演化脈絡(luò)

不難發(fā)現(xiàn)，美國應(yīng)急管理體系的每一次變革都是由相應(yīng)的法制驅(qū)動的。首先及時頒布相應(yīng)的法律法規(guī)，為體系變革提供有力保障，然后基于法案要求改革體制機(jī)制，最終形成程序化、可操作的國家應(yīng)急預(yù)案。美國的應(yīng)急管理體系可變性強(qiáng)，能夠針對外部環(huán)境的變化快速調(diào)整、持續(xù)改進(jìn)，但也存在著調(diào)整過度的風(fēng)險，有時會因?yàn)槟撤N危機(jī)短期內(nèi)造成了嚴(yán)重危害，而反應(yīng)過激。如因突發(fā)性危機(jī)而引起的“聯(lián)邦應(yīng)急管理局”職能定位的反復(fù)。

2.體系運(yùn)行

美國是實(shí)行三權(quán)分立的聯(lián)邦制國家，其政治制度的一個重要原則，是政府承擔(dān)個體或組織所不能或不應(yīng)做的職責(zé)，比如社會治安、法律執(zhí)行和外交等。美國以憲法和法律為最高權(quán)威，具有完善的法律法規(guī)體系，形成了基于社區(qū)治理的獨(dú)特法治模式[10]。突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，美國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府之間屬合作關(guān)系，各州、地方政府具體負(fù)責(zé)各自的公共安全事務(wù)，上級特別是聯(lián)邦層面只有得到地方政府請求后方能介入。美國應(yīng)急處置模式應(yīng)對一般災(zāi)害效果顯著，卻難以有效地應(yīng)對類似“卡特里娜颶風(fēng)”的巨災(zāi)。合作關(guān)系下，地方政府自主權(quán)力較大，中央政府主要負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，不具統(tǒng)一指揮權(quán)，資源調(diào)動效率不高。巨型災(zāi)害發(fā)生時，資源需求往往超出事前規(guī)劃，而受到法律約束，中央政府權(quán)力有限，短期內(nèi)難以調(diào)動大量的應(yīng)急物資，應(yīng)急響應(yīng)能力受限。

美國注重應(yīng)急管理組織關(guān)系及工作流程的規(guī)范化、制度化、法制化，明確了各級應(yīng)急機(jī)構(gòu)的配置與職責(zé)，制定了精細(xì)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃。顯然，完善的應(yīng)急規(guī)范體系，有助于應(yīng)急主體按照既定程序迅速投入救援，應(yīng)急響應(yīng)及時、有序。但易導(dǎo)致應(yīng)急主體過于依賴程序規(guī)則，缺乏柔性，以至于外界環(huán)境發(fā)生預(yù)料之外的變化時，不能及時適應(yīng)外部條件。如新奧爾良水災(zāi)的慘劇，與政府官員的應(yīng)變能力低下不無關(guān)系[11]。此外，美國的應(yīng)急計(jì)劃，往往是基于經(jīng)驗(yàn)對突發(fā)事件所做出的預(yù)判。經(jīng)驗(yàn)主義的管理路徑存在著先天性理論缺陷，靈活性、適應(yīng)性不足。突發(fā)事件具有不確定性、不可預(yù)測性等特征，現(xiàn)有科技條件下，無法實(shí)現(xiàn)對事件的準(zhǔn)確預(yù)判。即使是同一形態(tài)、類別的突發(fā)事件，在不同的時間、地點(diǎn)和環(huán)境條件下，其發(fā)生、發(fā)展和演化等都存在著巨大差異，無法保證基于已有知識所得出的理論和方法，一定能夠有效地應(yīng)對未來復(fù)雜的突發(fā)事件情景。

(二)中國應(yīng)急管理體系——體制驅(qū)動模式

1.體系構(gòu)建

中國應(yīng)急管理體系基于傳統(tǒng)民防系統(tǒng)所建立，以政府部門為決策主導(dǎo)和行動主體，采用自上而下、高度集中的“指揮-控制”處置方式，具有“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，號召力強(qiáng)、動員力度大、資源集聚快[12]，易快速形成超常的應(yīng)對能力，在應(yīng)對重大突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用，受到了世界輿論的高度評價[13]。然而，在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”的原則下，中國在應(yīng)急管理體系構(gòu)建過程中，僅對傳統(tǒng)應(yīng)急管理系統(tǒng)進(jìn)行了增量改革，并未對多頭管理實(shí)現(xiàn)整合[14]。所采取的“立法滯后、預(yù)案先行”的制度安排，是不得已的替代選擇，雖具有現(xiàn)實(shí)合理性，但也存在著結(jié)構(gòu)性缺陷[15]。

一方面，在中國應(yīng)急管理體系建設(shè)初期，最迫切的現(xiàn)實(shí)需求是在國家層面上規(guī)范應(yīng)急管理；然而立法周期長、難度大，應(yīng)急管理法律難以在短期內(nèi)出臺，故按照“質(zhì)量服從速度”的思路，快速編制應(yīng)急預(yù)案，并使之承擔(dān)應(yīng)由法律法規(guī)所承擔(dān)的規(guī)范性職能[16]，同時設(shè)立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，以應(yīng)對迫切的突發(fā)事件處置任務(wù)。國家應(yīng)急預(yù)案改善了法律規(guī)范缺失所造成的管理混亂，在應(yīng)急法制尚未完善之際，基本形成全覆蓋的應(yīng)急體制，快速推進(jìn)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，承擔(dān)起突發(fā)事件應(yīng)急管理的職能，驅(qū)動著中國應(yīng)急管理體系的運(yùn)行。

另一方面，中國應(yīng)急管理法律法規(guī)的頒行，遲于應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制和應(yīng)急機(jī)制的形成，造成應(yīng)為體制機(jī)制的構(gòu)建提供指導(dǎo)的法制缺位，指導(dǎo)應(yīng)急管理組織建設(shè)的通用性規(guī)范缺失，導(dǎo)致應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分、部門協(xié)調(diào)等工作的混亂，嚴(yán)重制約了應(yīng)急管理體系功能的發(fā)揮。《突發(fā)事件應(yīng)對法》多為原則性規(guī)范，缺乏與之相適應(yīng)的可操作的地方性配套法規(guī)，加之時間上的滯后性，難以有效地發(fā)揮規(guī)范作用。預(yù)案頒行時，相應(yīng)的體制機(jī)制尚未完全建立，預(yù)案編制相互獨(dú)立、缺乏協(xié)調(diào)，不得不進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)設(shè)，約束了預(yù)案體系的功能選擇[17]。

2.體系運(yùn)行

中國屬以國家為中心、半封閉的威權(quán)主義行政體制，政府處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心位置，社會化和政治化程度較高[18]。中國應(yīng)急管理體系建構(gòu)于全能政府的理念之下，嵌入行政管理體制框架，強(qiáng)調(diào)政府對突發(fā)事件應(yīng)急管理的全面安排，非政府組織、企業(yè)、公眾等主體處于被動地位，導(dǎo)致應(yīng)急管理變成政府的內(nèi)部事務(wù)。改革開放以來的非制度化分權(quán)，使得中央與地方之間權(quán)限模糊，存在制度上的灰色地帶，造成中央與地方權(quán)責(zé)失當(dāng)?shù)闹贫痊F(xiàn)實(shí)[19]。在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，政府結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，以及責(zé)權(quán)分離的局限性，可能凸顯中央與地方、地方與地方的特殊利益，為有效地應(yīng)對突發(fā)事件，威權(quán)主義的體制驅(qū)動模式成為中國應(yīng)急管理體系的現(xiàn)實(shí)選擇。

威權(quán)主義的應(yīng)急管理依賴于政府力量，屬于“強(qiáng)政府-弱社會”的家長制社會動員模式，缺乏必要的組織資源社會化的手段和方式。社會力量多在危機(jī)擴(kuò)散后，基于政府的動員及感召，加之關(guān)乎切身利益而采取被動配合的行動，屬于撞擊式臨時聚合和短期聯(lián)手，缺乏持續(xù)支撐組織化行動和制度化協(xié)同的常設(shè)運(yùn)行機(jī)制和制度渠道，呈現(xiàn)較強(qiáng)的被動性和滯后性。例如，社會組織在接受捐贈、調(diào)配資金物資等方面受到嚴(yán)格的行政控制，處置救援工作被動、遲緩。企業(yè)與政府之間缺乏常態(tài)化信息溝通機(jī)制，應(yīng)對責(zé)任劃分模糊，企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備的積極性不高。中國式威權(quán)的典型特征是軍隊(duì)在應(yīng)急救援中發(fā)揮決定性作用，公眾消極被動、響應(yīng)動員式地參與應(yīng)急救援，致使公眾風(fēng)險防范、自救互救意識淡化，久而久之，產(chǎn)生對政府高度的慣性依賴心理，不利于居安思危的預(yù)防型社會應(yīng)急文化的形成[20]。

威權(quán)主義允許救災(zāi)工作中特事特辦，簡化流程，顯現(xiàn)出超常的應(yīng)急處置效率。特別是重大自然災(zāi)害發(fā)生后，上級或中央政府往往主動介入，而不必等到地方求援申請。比如汶川地震、玉樹地震、蘆山地震等自然災(zāi)害中，國家最高領(lǐng)導(dǎo)人均在第一時間作出重要批示，要求全力做好抗震救災(zāi)工作。時任總理更是親赴災(zāi)區(qū)實(shí)地指導(dǎo)救災(zāi)工作，各級相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也紛紛趕赴救災(zāi)現(xiàn)場。然而，威權(quán)主義過分依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，上級政府權(quán)力過大，對下級應(yīng)急處置干預(yù)過多，導(dǎo)致下級政府對上級的過度依賴，自主性不足，極易貽誤突發(fā)事件的應(yīng)對時機(jī)。同級部門間缺乏應(yīng)急合作的制度性框架，合作的形式、行動步驟依賴于主體的主觀感知和選擇。地方政府習(xí)慣“小事隱瞞、大事等待”，將區(qū)域問題內(nèi)部化、碎片化處理，在應(yīng)對區(qū)域性突發(fā)事件時，為保護(hù)自身利益，“搭便車”、“公用地悲劇”的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至延報、漏報、瞞報、虛報危機(jī)信息。

(三)美國應(yīng)急管理體系對中國的啟示

由前述分析可知，美國和中國的國情不同，所形成的應(yīng)急管理體系也存在著巨大差異，各有優(yōu)劣。中美兩國應(yīng)急管理體系特征對比，見表1。

1.感受個人幸福，實(shí)現(xiàn)人生規(guī)劃。社會轉(zhuǎn)型和深化改革的時代背景凸顯了正確的價值信念對于人生幸福的重要作用，感知幸福的能力是生活幸福的前提。高校馬克思主義理論教育有助于大學(xué)生更好地感受個人幸福、實(shí)現(xiàn)自己的人生規(guī)劃。幸福生活和人生規(guī)劃不是個人漫無目的的空想，而是與社會、時代的要求緊密結(jié)合在一起的。幸福、快樂、成功的生活，需要從馬克思主義批判舊世界發(fā)現(xiàn)新世界的哲學(xué)思維方式中汲取力量，在自我否定中獲得發(fā)展，在自我超越中實(shí)現(xiàn)生命的躍遷，在理想和現(xiàn)實(shí)的張力中發(fā)揮自己的優(yōu)勢和特長，在自我價值和社會價值的統(tǒng)一中實(shí)現(xiàn)人生幸福。

表1　中美兩國應(yīng)急管理體系特征對比

法制驅(qū)動型的美國應(yīng)急管理體系，嚴(yán)格依法行政，強(qiáng)調(diào)組織合作，社會力量參與方式組織化、制度化，應(yīng)急計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)化可操作，“一案三制”相互促進(jìn)，耦合程度高，政策成本低，組織學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，知識可延續(xù)，有助于應(yīng)急管理體系的持續(xù)優(yōu)化，但也存在著應(yīng)急響應(yīng)主體的能動性不足、應(yīng)變遲緩等問題。體制驅(qū)動型的中國應(yīng)急管理體系，動力傳輸效率較高，尤其在應(yīng)對巨災(zāi)時，能迸發(fā)出強(qiáng)大的社會動員能力，快速凝聚大量的應(yīng)急資源，但需花費(fèi)巨大的政策成本，易形成路徑依賴，陷入“制度鎖定”。這種重“人治”輕“法治”的動力結(jié)構(gòu)，處置效率取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，缺少必要的法制化、制度化規(guī)范與安排，造成應(yīng)急響應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)、方法、教訓(xùn)等組織記憶流失，知識延續(xù)性差，阻礙組織學(xué)習(xí)，極不利于中國應(yīng)急管理體系的改革與優(yōu)化。

盡管美國應(yīng)急管理體系存在不足，但其制度體系調(diào)整的及時性、社會參與的廣泛性、處置流程的規(guī)范性、應(yīng)急規(guī)劃的可操作性等優(yōu)勢仍然值得中國借鑒。中國應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，揚(yáng)長避短，發(fā)揮制度優(yōu)勢的同時，吸取美國經(jīng)驗(yàn)，逐步完善國家應(yīng)急管理體系。建立突發(fā)事件應(yīng)急處置動態(tài)評估機(jī)制，及時總結(jié)、吸收重大事件的處置經(jīng)驗(yàn)，完善應(yīng)急管理制度體系；完善社會參與機(jī)制，制度化、常態(tài)化社會力量參與應(yīng)急，扭轉(zhuǎn)政府獨(dú)力難支的局面，同時避免資源浪費(fèi)；法制化規(guī)范應(yīng)急管理處置流程，根除“人治”弊病，確保應(yīng)急處置效率；標(biāo)準(zhǔn)化制定應(yīng)急預(yù)案，避免預(yù)案虛化、空心化，為應(yīng)急工作提供切實(shí)指導(dǎo)。

三、中國應(yīng)急管理面臨的新態(tài)勢

1.理論預(yù)設(shè)更新，治理理念凸顯

對事物的理論預(yù)設(shè)決定著人類的反應(yīng)模式，政府應(yīng)對突發(fā)事件的行為邏輯，取決于對公共危機(jī)危害性的認(rèn)知。正是基于“突發(fā)事件是偶然的、非經(jīng)常性”這一潛在假設(shè)，以往的中國應(yīng)急管理體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷[21]。現(xiàn)如今，突發(fā)事件逐漸超越單一性特征，呈現(xiàn)復(fù)合型、跨地域傳播的趨勢，具有形成速度快、影響范圍大、易產(chǎn)生倍增效應(yīng)等特點(diǎn)，已成為普遍共識，中國應(yīng)急管理亟需更加完備的制度化安排與措施。

突發(fā)事件的高頻次、多領(lǐng)域發(fā)生業(yè)已成為新常態(tài)。傳統(tǒng)自上而下單一向度的危機(jī)管理模式及其行動邏輯，已無法滿足公共安全的現(xiàn)實(shí)需求[22]。黨的十八屆三中全會明確提出，要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)治理理念，創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。治理理論要求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給，政府、企業(yè)和非政府組織等通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式共同管理公共事務(wù)，形成多元交互的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。面對突發(fā)事件的日益多樣化、復(fù)雜化，治理作為一種改革思路，對重構(gòu)政府職能具有重要的參考價值。

2.執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變，法治思維覺醒

黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想、總目標(biāo)、基本原則，把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，以法治來促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，表明執(zhí)政方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，依法執(zhí)政成為治國理政的基本方式。應(yīng)急管理是政府執(zhí)政的重要內(nèi)容之一，樹立法治思維，以法治方式開展工作，成為管理者嚴(yán)格依法行政的基本要求。

民情指一個民族或國家在長期的物質(zhì)和精神實(shí)踐的過程中所積淀下來的歷史成果，是國家法治形成的關(guān)鍵性因素。美國建國伊始即實(shí)現(xiàn)了移民社區(qū)自治，具備了法治雛形。中國社會受農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的中央集權(quán)統(tǒng)治的傳統(tǒng)影響深遠(yuǎn)，“人治”氛圍濃厚，用典范影響思維，用規(guī)則制約行為，強(qiáng)調(diào)血緣、朋友等“關(guān)系”紐帶。“官本位”的文化傳統(tǒng)和從屬性的參與傾向，導(dǎo)致公眾和社會組織的法律意識、責(zé)任意識、規(guī)范意識欠缺，依法行政面臨著諸多歷史桎梏和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

中國社會發(fā)生著深刻的結(jié)構(gòu)性變革，逐步形成以黨政組織為基礎(chǔ)的政治社會系統(tǒng)、以企業(yè)組織為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)，以及以民間組織、社會組織為基礎(chǔ)的公民社會系統(tǒng)三個相對獨(dú)立的子系統(tǒng)。社會變遷進(jìn)程中，三個子系統(tǒng)力量的改變，將對中國未來社會政治生活產(chǎn)生重大影響。政治社會系統(tǒng)內(nèi)部，雖然仍是中央政府主導(dǎo)公共事務(wù)管理，但地方政府的功能和角色越來越引人注目。中國的制度變遷由“供給主導(dǎo)型”逐步向“中間擴(kuò)散型”方式轉(zhuǎn)變[23]，地方政府正成為制度創(chuàng)新的主角，在社會治理中的作用更為突出。

隨著人類社會邁入全球化和網(wǎng)絡(luò)化的新時代，經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)和公民社會系統(tǒng)的力量快速成長。尤其移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，使得信息更加快速、自由地傳遞，極大地促進(jìn)了人本意識、法治意識和責(zé)任意識等現(xiàn)代公民意識的覺醒[24]。公民社會開始形成，為公眾的利益訴求提供了通道，初步化解了非理性抗?fàn)幍娘L(fēng)險，緩解了政府作為社會矛盾和沖突唯一責(zé)任主體的巨大張力，為中國應(yīng)急管理的改善提供了新的思路。

4.社會風(fēng)險加劇，病態(tài)心理滋生

由于對財富和資源的占有程度和占有渠道的不同，導(dǎo)致個體地位與權(quán)力迥異，使得中國社會成為多元階層與群體共存的復(fù)合體。區(qū)域、行業(yè)、部門發(fā)展的不平衡，以及人的素質(zhì)、資源稟賦的差異，使得奉行等價交換、公平競爭原則的市場分配機(jī)制失靈，公平競爭卻產(chǎn)生事實(shí)上的不平等，呈現(xiàn)強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，財富日趨集中的“馬太效應(yīng)”，由此所產(chǎn)生的多元化權(quán)利主張和利益訴求存在著矛盾和沖突。

伴隨著中國的社會轉(zhuǎn)型，社會病態(tài)心理滋生。社會轉(zhuǎn)型的加速與改革紅利分配的不均所帶來的階層間差異為人們所感知，造成公眾心態(tài)失序，浮躁、宣泄、炒作、炫富、冷漠、仇視、暴力等負(fù)面的社會心態(tài)危機(jī)蔓延。尤其處于弱勢的草根階層的權(quán)益得不到保障，對社會的不滿情緒驟增，加之利益訴求的制度化表達(dá)機(jī)制的缺失，情緒表達(dá)訴諸非理性、甚至暴力，社會的潛在風(fēng)險漸漸浮出水面。

四、中國應(yīng)急管理體系模式重構(gòu)策略

應(yīng)急管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有效的路徑選擇取決于應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)情境，構(gòu)建一個普適性的應(yīng)急管理模式，不僅存在理論上的矛盾，而且存在實(shí)踐上的難題。考慮到中國的行政體制特點(diǎn)、社會民情現(xiàn)狀，體制驅(qū)動在相當(dāng)一段時間內(nèi)仍是中國應(yīng)急管理體系的重要特征之一。應(yīng)借鑒美國應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國應(yīng)急管理所面臨的新態(tài)勢，逐步調(diào)整優(yōu)化中國應(yīng)急管理體系的驅(qū)動模式，明確法制地位，堅(jiān)持依法行政，助力體制功能的發(fā)揮。秉承多元治理理念，基于螺旋上升、持續(xù)改進(jìn)的原則，以制度創(chuàng)新為核心，結(jié)合中國應(yīng)急管理情景的態(tài)勢特征，以及應(yīng)急管理體系的動力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，注重“一案三制”發(fā)展態(tài)勢的均衡性、協(xié)調(diào)性，對應(yīng)急管理體系的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成優(yōu)化。通過理順體制、完善法制、調(diào)整機(jī)制、優(yōu)化預(yù)案、改善環(huán)境的旋進(jìn)式推進(jìn)，整合多元主體力量，培育長期導(dǎo)向的中國社會安全文化，打造“法制牽引、體制推動、機(jī)制助動、預(yù)案支撐”的耦合動力結(jié)構(gòu)，以提高全社會的應(yīng)急管理能力，保障經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行。

1.鼓勵多元主體參與，鍛造應(yīng)急合力

樹立法治思維，將法治作為應(yīng)急管理的基本原則，嚴(yán)格依法行政、厘定權(quán)力邊界、明確管理流程、細(xì)化操作規(guī)范，建立完善責(zé)任明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序嚴(yán)密的制度規(guī)范體系。突破一貫制管理思維，突出治理理念，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，同時強(qiáng)化公共安全服務(wù)和社會行為引導(dǎo)的職能，注重多方參與、協(xié)調(diào)互動、利益均衡，兼顧正式與非正式的制度安排，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多樣化手段與措施，激活社會組織，將自上而下的行政動員、自下而上的社會動員與水平方向的市場動員有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府與社會組織應(yīng)急行為的良性互動。

秉持“有限政府、合作互助”，發(fā)揮政府垂范、公務(wù)員表率的作用，明確大型國有企業(yè)的社會責(zé)任和行為規(guī)范，并發(fā)揮在應(yīng)急管理全過程中應(yīng)然的功能作用，形成示范帶動效應(yīng)。樹立多元主體的責(zé)任意識，倡導(dǎo)“合作者”角色，明確社會主體的責(zé)任和義務(wù)，創(chuàng)新參與機(jī)制，激發(fā)企業(yè)、非政府組織等利益相關(guān)者的主觀能動性，形成多元的公私合作模式。推動社會由注重處置的一次性、應(yīng)激性參與，轉(zhuǎn)向平戰(zhàn)結(jié)合的全過程、常態(tài)化參與，構(gòu)建由政府、企業(yè)、非政府組織、公眾等共同構(gòu)成的管理主體協(xié)商合作、社會有序參與的多元治理網(wǎng)絡(luò)，在更大范圍和更高層次上統(tǒng)籌整合全社會的應(yīng)急資源，提升國家應(yīng)急管理能力。

2.完善應(yīng)急規(guī)范體系，加強(qiáng)應(yīng)急保障

完善的法制規(guī)范是依法響應(yīng)的根本保障。發(fā)揮《突發(fā)事件應(yīng)對法》的引領(lǐng)和規(guī)范作用，鼓勵地方政府和相關(guān)部門研究出臺細(xì)致精準(zhǔn)的可操作性規(guī)范，明確各級政府應(yīng)急管理的步驟、流程和方式，彌補(bǔ)“重實(shí)體、輕程序”的法制缺陷。補(bǔ)充《突發(fā)事件應(yīng)對法》中已有涉及但尚不完善的制度，如在財產(chǎn)征用補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，補(bǔ)充對財產(chǎn)限制的補(bǔ)償規(guī)定，以及對非財產(chǎn)性利益征用的補(bǔ)償規(guī)定。統(tǒng)一現(xiàn)行法律法規(guī)中突發(fā)事件分類分級、處置流程等規(guī)范，消除各項(xiàng)法規(guī)間的矛盾與沖突，實(shí)現(xiàn)相互銜接、補(bǔ)充配合，建立完善系統(tǒng)規(guī)范、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應(yīng)急法制框架體系，增強(qiáng)應(yīng)急法制的實(shí)效性。

明確預(yù)案僅是手段，而不是目的，不應(yīng)僅強(qiáng)調(diào)預(yù)案的制定而忽視其他屬性。制度化動態(tài)管理應(yīng)急預(yù)案，確定預(yù)案更新、修訂的條件、要求和時限，適應(yīng)環(huán)境條件的變化及時修訂，不斷充實(shí)和優(yōu)化完善，以提高應(yīng)急預(yù)案的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、指導(dǎo)性和可操作性。同時，把應(yīng)急預(yù)案的制定與修訂納入突發(fā)事件應(yīng)對的全過程評估，使得應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)與應(yīng)急處置實(shí)踐緊密互動。尤其在重大突發(fā)事件發(fā)生后，及時組織相關(guān)機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員及社會組織聯(lián)合開展詳細(xì)的調(diào)查評估，切實(shí)科學(xué)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，調(diào)整優(yōu)化甚至出臺新的預(yù)案。堅(jiān)持“閑時防范、險時救援”原則，定期組織政府、企業(yè)、非政府組織、公眾共同參與的聯(lián)合應(yīng)急演練，增強(qiáng)社會應(yīng)對突發(fā)事件的自覺性，并及時總結(jié)演練經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)不足，推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案的持續(xù)優(yōu)化。

3.創(chuàng)新體制機(jī)制，優(yōu)化應(yīng)急協(xié)同

縱向關(guān)系設(shè)計(jì)上，地方政府是突發(fā)事件的第一防線、第一環(huán)節(jié)和第一現(xiàn)場，具有制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)條件和行為動力。應(yīng)改革傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體制，破除中央與地方利益的藩籬，明確中央與地方的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，堅(jiān)持事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一，將更多權(quán)力下放給地方政府，鼓勵基層創(chuàng)新，授予第一現(xiàn)場處置權(quán)，使地方政府更加自主、更好發(fā)揮，最大限度地控制并消弭突發(fā)事件。橫向關(guān)系設(shè)計(jì)上，遵循網(wǎng)絡(luò)化管理原則，制度化界定各部門的應(yīng)急管理職能，改變橫向部門間權(quán)責(zé)不清的制度現(xiàn)狀。建立綜合協(xié)調(diào)部門，形成分類管理、分工明確的應(yīng)急職能銜接與配合機(jī)制，更好地協(xié)調(diào)相關(guān)應(yīng)急職能部門，形成合力，共同履行預(yù)防與處置突發(fā)事件的職責(zé)。

完善監(jiān)督反饋機(jī)制和事后評估機(jī)制，及時調(diào)整優(yōu)化部門、層級間的責(zé)、權(quán)、利配置格局。明晰監(jiān)控監(jiān)測、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)重建等階段的工作流程，實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)、組織、資源等的系統(tǒng)集成與優(yōu)化配置，推動政府、企業(yè)、非政府組織與公眾快速有效地參與應(yīng)急。以平戰(zhàn)結(jié)合為原則，綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合改進(jìn)不同部門和行業(yè)的應(yīng)急信息服務(wù)系統(tǒng)，打造信息統(tǒng)一、管理對接、資源共享、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的立體化、全覆蓋應(yīng)急合作平臺，支撐政府、企業(yè)、非政府組織和公眾間的溝通與合作。

4.構(gòu)建立體化全民應(yīng)急教育培訓(xùn)體系，培育應(yīng)急文化

堅(jiān)持政府主導(dǎo)、開放創(chuàng)新，克服“重處置、輕預(yù)放”的弊病，注重應(yīng)急準(zhǔn)備與預(yù)防，推動“關(guān)口前移”。發(fā)揮國家級應(yīng)急管理培訓(xùn)中心的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，設(shè)立省級應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，分層次、全過程、專業(yè)化培訓(xùn)應(yīng)急決策、指揮和執(zhí)行人員，設(shè)立社區(qū)應(yīng)急培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，差異化培訓(xùn)企業(yè)、非政府組織等的人員，以及志愿者和公眾，形成一體化、廣覆蓋的國家應(yīng)急教育培訓(xùn)體系，廣泛提高各類人群的應(yīng)急意識和技能。摒棄非理性群體意識，培育人本意識、契約意識、法治意識和責(zé)任意識等現(xiàn)代公民倫理價值觀，創(chuàng)新利益訴求的表達(dá)方式，保障不同群體的正當(dāng)權(quán)益，極力規(guī)避非制度化的訴求表達(dá)，完善多主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制，極大限度地減少社會的不穩(wěn)定因素。

建立健全組織知識的獲取、保存、吸收、傳播的制度化安排，促進(jìn)知識沉淀，培養(yǎng)學(xué)習(xí)型組織文化，形成組織記憶，推動應(yīng)急知識的傳承與利用。拓寬社會力量參與應(yīng)急的渠道，強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備和自救互救理念，優(yōu)化系列制度、社會規(guī)范、道德標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)形成長期導(dǎo)向的預(yù)防性的危機(jī)意識和公共安全的責(zé)任意識，以及“防微杜漸”、“自強(qiáng)不息”等的下意識行為[25]，培育主動、負(fù)責(zé)、理性、有序的社會應(yīng)急文化，促使多元應(yīng)急主體積極主動地參與應(yīng)急管理，真正形成“政府到位、個體歸位、社會力量補(bǔ)位”的中國應(yīng)急文化格局。

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(本文責(zé)編：王延芳)

Dynamic Structural Analysis and Reconstruction

Strategy of China’s Emergency Management System

XU Song-he1, HAN Chuan-feng1, MENG Ling-peng2, WU Qi-di2

(1.SchoolofEconomicsandManagement,TongjiUniversity,Shanghai200092,China;

2.ElectronicandInformationEngineeringCollege,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

Abstract：There are several problems including government’s sole discretion and matching misconduct of rights and responsibilities and a low level of legal hierarchy in China's emergency management system as a result of unbalance of the dynamical structure. This paper analyzes connotation, function and action mechanism of one-plan-three-system first. Then features of the emergency management system of United States and China were discussed respectively. The former in terms of legal driving has wider social participation, a more sophisticated system, better operability and higher level of agility, but inefficiency in power transmission. However, the latter in terms of institutional driving stands on the opposite position. Considering the changes of theoretical precondition, ruling mode, social structure and social risks faced by emergency managers in China, emergency management system can be reconstruction from the aspects of organization relationship, system specification, synergy mechanism and cultural cultivation adhering to the concept multi-governance.

Key words:emergency management; dynamical structural; legal driving; institutional driving; reconstruction

中圖分類號：C934

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)07-0020-09

作者簡介：徐松鶴(1987-)，男，河南商丘人，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，研究方向：公共安全與應(yīng)急管理。通訊作者：韓傳峰。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金重大研究計(jì)劃重點(diǎn)支持項(xiàng)目(91024023，91224003)。

收稿日期：2015-01-02修回日期：2015-06-01