中國船員發展戰略規劃設計與實施研究

彭　宇，高德毅,2，黃常海，肖英杰，楊偉華

(1. 上海海事大學　商船學院　航運仿真技術教育部工程研究中心，上海　200135；

2. 上海市教育委員會　辦公室，上海　200003；3. 中華人民共和國閔行海事局，上海　200241)

中國船員發展戰略規劃設計與實施研究

彭宇1，高德毅1,2，黃常海1，肖英杰1，楊偉華3

(1. 上海海事大學商船學院航運仿真技術教育部工程研究中心，上海200135；

2. 上海市教育委員會辦公室，上海200003；3. 中華人民共和國閔行海事局，上海200241)

摘要：船員職業良好發展對“一帶一路”戰略實施及海洋強國建設起到不可忽視的作用。然而，我國船員在發展過程中面臨著高素質船員缺乏、船員職業吸引力下降等突出問題。為解決上述問題，文章擬定了“建設船員強國，構建船員發展新常態”的中國船員發展戰略規劃中長期總目標，提出了7個可以較好反映戰略規劃實施情況的指標。然后，從“船員隊伍建設、市場體制機制建設、市場開放與公共服務建設、市場法規和監管體系建設”這四個方面分析了中國船員發展戰略主要內容。最后，從戰略規劃實施方式和搭建船員人才集聚與配置平臺兩個方面對船員發展規劃實施構想進行探索。

關鍵詞：中國船員發展戰略；一帶一路；船員強國；戰略目標；戰略規劃

一、問題的提出

黨的十八大重申了“兩個一百年”奮斗目標，并首次提出了建設海洋強國戰略，要求全社會進一步關心海洋、認識海洋、經略海洋，推動我國海洋強國建設不斷取得新成就。十八屆三中全會提出“推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局”的戰略規劃。作為走向海洋的先行者，船員是踐行“一帶一路”戰略和建設海洋強國的重要力量。中國與世界的經濟、貿易、文化交流，海洋的開發、利用、保護、管控，都離不開船員這支隊伍。這為船員提供了更為廣闊的發展空間和施展才華的舞臺。站在海洋強國建設新起點，面對“二十一世紀海上絲綢之路”的宏偉藍圖，綜合分析形勢任務，立足于海事發展的階段性特征，都要求我們將船員發展與船員強國戰略結合，推進船員全面發展，制定中國船員發展戰略及規劃方案。

肖根連[1]圍繞如何做好優化和合理配置浙江省海員資源，滿足航運業的發展對人才的需求，保證航運業的持續快速健康發展等方面展開研究，為政府制定水上運輸發展規劃和海員管理政策及有關部門和企業決策提供了依據。石淼[2]以航運業主要的從業人群——船員的素質培養為重點，通過對船員培養過程的經濟性問題進行分析，探討了海運強國戰略下的人力資源開發與發展等問題。李志會[3]對中國水產總公司現有船員數量、結構構成、文化水平等方面進行全面分析，提出了船員人力資源戰略規劃方案和相應的管理措施，創造出適合人才成長的良好氛圍。

在上述研究中，沒有對我國船員發展戰略問題進行系統性研究，提出一套切實可行的戰略運行機制。同時，上述研究往往局限于某一區域或某一系統內部的船員戰略研究，缺乏從全局角度對船員發展進行中長期規劃研究。

二、概念界定

船員是在船舶的航海過程中進行勞動的勞動者(laborers)。關于“船員”的概念，在不同語境或不同法律中有不同的含義[4]。

(一)一般意義上的船員

通常是指在船上勞動的人員，具體是指受過海上專業技術培訓，取得相應的專業技術資格并以在船上工作為職業的人員。

(二)法律意義上的船員

目前，我國尚無專門的船員法對船員權利義務進行調整，相關規定主要見于《船員條例》、《海商法》等法律法規中。《海商法》雖然法律位階較高，但對船員僅作籠統規定，其第31條規定：“船員，是指包括船長在內的船上一切任職人員。” 作為行政法規的《船員條例》對船員做了較詳細地定義，其第四條規定：“本條例所稱船員，是指依照本條例的規定經船員注冊取得船員服務簿的人員，包括船長、高級船員、普通船員。本條例所稱船長，是指依照本條例的規定取得船長任職資格，負責管理和指揮船舶的人員。本條例所稱高級船員，是指依照本條例的規定取得相應任職資格的大副、二副、三副、輪機長、大管輪、二管輪、三管輪、通信人員以及其他在船舶上任職的高級技術或者管理人員。本條例所稱普通船員，是指除船長、高級船員外的其他船員。”

(三)本文所采用的船員概念

綜合上述分析，結合本文關于船員發展戰略規劃的研究目的與內容，突出船員職業良好發展對“一帶一路”戰略實施及海洋強國建設起到的重要作用，本文所述船員為具有船舶航行所需專業技能、持有船員資格證書及相應適任證書的、在船舶上任職的海船船員和內河船員。根據《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》(交通運輸部令2011年第12號)和《中華人民共和國內河船舶船員適任考試和發證規則》(交通運輸部令2010年第1號)，從服務航區上，船員可以分為無限航區海員、沿海航區海員、內河航區(線)；從職務上，船員可分為船長，甲板部船員：大副、二副、三副、高級值班水手、值班水手，輪機部船員：輪機長、大管輪、二管輪、三管輪、電子電氣員、高級值班機工、值班機工、電子技工，無線電操作人員：一級無線電電子員、二級無線電電子員、通用操作員、限用操作員。

三、中國船員發展現狀

(一)中國船員發展成就

經過半個多世紀的努力，中國成長為航運大國，中國船員隊伍在各方面得到迅猛發展。具體體現在以下幾個方面：

1.船員隊伍快速發展。近年來，我國船員數量迅猛增長(見圖1)，外派船員人次大幅增加(見圖2)。現有注冊船員約130萬人，其中，注冊海員608467人，注冊內河船員707914人，2014年海員外派77890人次(另外還有41068人次的服務員、廚師等其他船員不在本文討論范圍)，約占世界海員勞務市場的12%[5]。

2.我國船員培訓規模占世界首位。目前，我國擁有從事航海的教育大中專院校80多所，高級海員年招生規模最高時達到4.6萬人[6]，為船員的持續發展奠定了有利的基礎。

圖1　2010-2014年中國船員注冊總數

圖2　2012-2014年海員外派人數統計

3.我國的船員管理法規不斷完善。《中國人民共和國船員條例》的頒布與修訂，填補了我國海事船員管理法律體系的空白。隨著《船員注冊管理辦法》、《海員外派管理規定》等配套法規的出臺，船員管理法規涵蓋了船員注冊、培訓、考試發證、值班、服務、海員外派、權益保護等各個領域，船員管理法規體系基本形成[7]。

4.船員管理和服務水平不斷提高。海事管理機構通過了國際海事組織對我國海員培訓考試發證制度的審核，全面達到STCW履約制度要求。同時積極推進《2006年海事勞工公約》批約履約工作。

5.船員職業發展和保障機制不斷完善。2010年，交通運輸部、中國船東協會和中國海員建設工會聯合建立了全國海上勞動關系三方協調機制。在這個框架下，搭建了政府、企業和工會之間共同協商、相互交流的平臺，在促進船員事業發展和保障船員權益方面形成了良好的交流溝通機制[8]。

(二)中國船員發展新問題

我國船員隊伍在發展過程中也面臨著一些不可回避的新問題：

1.船員結構失衡。2006-2008年間，包括我國在內的世界航運業大發展，船舶數量大幅增加。為滿足船舶配員需求，航海院校在2009-2011年三年間大量擴招，共計招生11萬人。而后航運市場持續低迷，實際投入營運的船舶減少，造成新證三副、三管輪等較低等級職務船員嚴重富余，船員總體出現了嚴重供大于求的結構性失衡現象。

2.職業吸引力下降。船岸工資差距逐漸減少，甚至出現倒掛現象，船員職業優勢和幸福感下降，船員職業社會認可度較低，職業吸引力下降，“棄船上岸”現象逐漸增多，船員流失率高。

3.適任能力新要求。社會進步帶來了船員的職業危機，航海新技術在航運和海上經濟活動開發過程中的應用，對船員的適任能力持續保持提出新的要求。

4.船員社會化。船員日趨社會化，原先行之有效的船員培訓鏈和船員管理鏈正在逐步缺失。

5.航海類院校招生人數下降。從2010年53996人降為2014年的17153人，如圖3所示。長遠來看，如不采取有效措施，我國船員隊伍，特別是高素質船員，將面臨后繼乏人的局面。

面對船員隊伍發展的新情況、新形勢，以及國家推進海洋強國戰略和政府職能轉變的新要求，如何破解船員隊伍發展的難題，推動中國由船員大國向船員強國轉變，是全行業需要回答的核心命題[9]。

圖3　2010-2014年航海類專業招生人數統計

三、船員發展規劃總目標與指標

(一)戰略規劃中長期目標

中國船員發展戰略應立足于船員發展的最前沿，創造利于中國船員發展的政策環境、社會環境和市場環境，為中國經濟又好又快發展提供強大的人力資源支撐。規劃中國船員發展戰略是實施海洋強國戰略的需要，是推進船員強國戰略的需要，是建設服務型海事的需要，是船員市場體制機制的需要，同時也是依法治國重大戰略任務的需要。

鑒于此，該戰略將以“建設船員強國，構建船員發展新常態”為船員發展中長期總目標，具體體現在四個方面：一是要擁有一支規模、結構和素質與中國航運經濟發展和國家勞動就業政策相適應的船員隊伍；二是要有一套比較完善的船員市場體制和機制，市場自身能夠對船員供求關系及其流動性的調節等發揮決定性作用。三是要有一個開放的船員市場空間以及與中國船員市場相適應的船員公共服務體系；四是要有一套系統的市場法規體系和監管體系。

其中，船員隊伍發展是船員發展追求的核心目標，船員市場體制和機制的發展是船員發展的強勁動力，船員公共服務體系是船員發展的重要支撐，市場法治監管的發展是船員發展的有力保障(如圖4所示)。

圖4　船員發展戰略主要內涵

(二)戰略規劃指標

船員發展戰略規劃指標作為衡量船員發展水平的依據，在兼顧科學性、全面性、可操作性的基礎上，緊密圍繞戰略規劃中長期總目標，體現船員發展的總體狀態。

借助“2014年中國海員大會”、“2014年海事系統船員管理工作會議”等會議契機，充分運用理論分析法和頻度分析法，經海員發展戰略頂層設計者、海員管理一線工作者、海員發展長期研究者等各方面專家一同討論研究認為，以下7個指標較好地反映了中國船員戰略規劃實施情況。

船員總體質量，總體反映船員自身體質水平和行業技能素質。該指標由本科以上學歷船員數量、高級船員數量以及外派船員數量和無限航區海員數量情況組成。該指標反映船員隊伍的整體素質。

圖5　船員發展戰略規劃指標

船員結構分布，總體反映船員隊伍在各方面分布的均衡性。該指標由船員的學歷結構、年齡結構、單位類型結構、服務船型結構、崗位結構等組成。

船員供求匹配，反映船員隊伍總量與船員市場需求之間的數量匹配關系。該指標由海員總量供求比、內河船員供求比、特殊類型船舶海員供求比組成。

船員就業狀況，反映船員職業狀況以及船員對于自身工作的滿意程度。該指標由船員整體薪酬情況、船員就業信心情況和航運景氣指數(上海國際航運研究中心發布)組成。

船員市場化狀況，反映船員市場的健康情況，檢驗市場是否在資源配置中起決定作用。該指標由船員市場信息通明度、船員市場競爭度、船員服務機構數量、船員外派機構數量和培訓機構數量。

船員市場法治監管度，反映船員市場的法治化進程。該指標由與船員相關的立法完善度、司法完善度、執法完善度、法律資源和法治發展潛力組成。

船員公共服務完善度，衡量船員公共服務的全面性與完善程度。該指標由現有船員公共服務涵蓋度、船員公共服務滿意度、投訴解決滿意度、咨詢解決滿意度組成。

四、發展戰略規劃的內容

目前，正值“交通運輸部海事局海事系統十三五建設規劃”編制工作開展初期，中國船員發展戰略既應緊密融入“海事系統十三五建設規劃”，又應產生積極影響。中國船員發展戰略將以“建設船員強國，構建船員發展新常態”這一中長期總目標為指導，結合戰略規劃具體指標要求，進行詳細內容編制。

(一)船員隊伍建設

由于世界經濟形勢的低迷，為國內外經貿所服務的航運業也受到深遠影響。一方面，大量船員待業失業，另一方面，航運企業卻面臨高素質船員短缺的困難。因此，我國應擁有一支規模、結構和素質與我國航運經濟發展和國家勞動就業政策相適應的船員隊伍。

1.船員隊伍分類規劃建設

面對船員隊伍結構的多樣性與復雜性，宜對船員隊伍進行分類規劃，以適應不同種類船員的發展需求，滿足總體戰略需要。具體分類規劃詳見表1。

圖6　中國船員發展戰略框架圖

船員類別類型特點規劃等級培養機構數量標準質量標準無限航區海船船員1)走向海洋的先行者;2)推動中國與世界的互聯互通,對中國經濟、貿易發展產業巨大影響;3)素有“第二海軍”的美稱,與國家安全息息相關。直接由交通運輸部會同相關部委制定發展戰略規劃,納入國家中長期人才發展規劃綱要中。以大連海事大學、上海海事大學、集美大學、武漢理工大學等國內頂級航海院校專門培養為主。由于涉及國家經濟與戰略安全,在主管機關宏觀調控中對無限航區海員設置冗余量,除滿足船舶運行需要外,保有額外適任海員對標航運發達國家或地區海員適任標準,鼓勵海員外派,提高其層次與數量。最終,使其適度精英化。沿海航區海船船員1)服務于沿海經濟貿易發展。由交通運輸部海事局制定發展戰略規劃。以一般本科、專科航海院校培養為主。根據海員市場供求關系來調節沿海航區海員數量,使得海員市場在資源配置中起決定作用。在適任標準制定中,廣泛聽取大型航運公司意見,使其理論與實務能力雙提高內河船員1)服務于內河流域,特別是長江經濟帶和珠江經濟帶經貿發展。2)具有地域特點。由各省地方海事局制定發展戰略規劃。以中專、大專、非航海類工科、函授等培養方式為主使得船員市場在資源配置中起決定作用,主管機關輔助調節。側重實務,適任考試難度設置適當,勿將“天花板”當作及格線

2.引導船員隊伍結構合理化

面對船員供求比例結構性失衡問題，海事主管機關、航運企業、培訓機構應該各司其職，共同引導船員隊伍結構合理化發展。

海事主管機關在梳理船員隊伍和船員結構基本信息的基礎上，研究市場發展情況，秉持“船員市場在資源配置中起決定性作用”的理念，適度適當地進行宏觀調控，對高素質船員、特殊類型船舶船員、年輕的高級船員等結構性短缺船員進行有計劃地政策傾斜，如免征其個人所得稅、國際證照互認。同時，對于非短缺類型船員進行報考預警。

航運企業配合海事主管機關宏觀調控的基礎上，根據公司自身情況，對結構性短缺船員進行薪酬福利水平提升、試行海陸輪調制度等措施，進一步吸引短缺人才的加入。

培訓機構則可以在配合海事主管機關宏觀調控的基礎上，對結構性短缺船員建立獎學金制度，試行雙專長訓練措施。同時，對非短缺類型船員進行招生人數限制。

3.船員教育培訓改革

船員教育培訓的重點，是提高航海類教師隊伍的理論與實訓結合能力和學生的船舶實操能力。以貫徹落實《船員培訓規則》為重點，制定并實施《船員培訓管理規則實施辦法》、《船員培訓師資管理辦法》、《船員培訓機構分類分級管理辦法》、《海船船員船上培訓管理規定》等配套文件，修訂完善培訓大綱，更新船上培訓記錄簿，逐步推行課程認可制度。注重對船員實際操作能力的培養，提高實操課時的比率，推廣示范課程，推動模擬器在船員培訓中的運用，研究制定鼓勵實船訓練和雙師型教師隊伍培養的措施，推進校企合作，提高船員培訓質量。

同時學習菲律賓、新加坡等航運發達國家船員培養模式，即以開放包容的心態鼓勵采取中外合作辦學模式，引進國外先進的培訓理念和培訓課程，鼓勵旨在提高船員技能和綜合素質的非強制性培訓，為中國船員走出去奠定基礎。開展與東盟國家船員培訓的戰略合作，研究并探索港澳臺地區及外國籍海員在我國培養的機制和模式。開展電子航海戰略背景下的我國海員培養模式適應性研究、編制船員適任培訓教學指導書，制定船員培訓模擬器性能標準和使用標準。進一步以市場為導向，研究船員培訓項目的合并優化和遠程培訓規范，引導適度培訓。加強對船員培訓過程的監控，根據船員培訓機構的不同信譽等級，實施差異化管理。另外，加快包括內河船員在內的教育培訓和船員管理質量管理體系建設，逐步提高船員培訓水平。

(二)市場體制機制建設

國家全面深化改革重大戰略任務與中國船員發展戰略總目標都要求我國要有一套比較完善的船員市場體制和機制，市場自身能夠對船員供求關系及其流動性的調節等發揮決定性作用。

1.使船員市場在資源配置中起決定性作用

在黨的十八屆三中全會上通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用[10]。這一理論應用到船員發展當中，則要求使船員市場在資源配置中起決定性作用。

正確理解“船員市場在資源配置中起決定性作用”，就是要認識到“起決定作用并不是起全部作用”，將船員市場的作用與政府宏觀調控有機結合，有主有輔，邊界清晰。研究海事主管機關如何在梳理政府職責、把握政府邊界的基礎上，必須遵守船員市場經濟的一般規律，更好發揮海事主管機關的作用，使船員市場獲得持續健康發展，讓市場信息更加透明，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，彌補市場失靈[11]。

2.改善船員發展環境

改善政策環境。緊緊抓住《2006年海事勞工公約》履約這一契機，在“三方協調機制”框架下，海事機構與海員工會、船東協會積極溝通，加強與人社部、商務部等有關部門的合作，充分依靠和發揮全行業的智慧和力量，共同研究并推進完善船員保護立法，積極爭取國家在船員稅收和職業保障方面的優惠政策；認真研究并主動對接國家和地方政府在職業教育、自貿區等方面的新政策，努力改善影響我國船員發展的政策環境。

改善市場環境。不斷研究完善市場體系和市場機制的方法，幫助和扶持行業組織建設，引導行業自律，促進市場公平競爭；構建船員公共服務體系和監管體系，建立完善企業負責、行業自律、船員誠信、海事監管和各方協同配合的市場管理責任鏈；增強市場主體的規范意識、責任意識和權益意識，切實保護船員權益和各方的合法利益，促進海員市場的持續健康發展，不斷改善影響我國船員發展的市場環境。

改善社會環境。加強船員職業宣傳，持續提高船員職業的社會認知，喚醒公民的海洋意識，吸引更多的有志青年投身到船員隊伍中。研究如何充分利用“海員日”、“船員發展戰略研討會”等宣傳平臺，通過各大媒體和行業媒體對船員職業以及船員的價值和貢獻、船員的工作和生活等進行全方位、多角度地廣泛報道，引導正能量，積聚正效應。從而，引起全社會對船員更深層面的關注，持續改善影響我國船員發展的社會環境。

3.推動船員市場公開透明

海事主管機關對于船員管理長期以來一直處于相對封閉而模糊的狀態，延續著以考試發證為主體內容、源頭控制為主要形態，由船員管理部門主導的單一結構的管理模式，自我封閉、自我循環、自成體系，導致源頭與現場脫節、船員管理與其他海事業務脫節、海事船員管理與船員市場脫節，船員關鍵信息不掌握，掌握的信息不及時向社會披露，一定程度上影響了船員管理的效果，削弱了海事管理的整體效能，也制約了市場的健康發展。

通過波羅的海航運指數(BDI)和上海航運交易所運價指數等指數工具的使用可知，信息及時有效公開是調控供求關系、完善市場的有效手段。同樣，準確而權威的船員隊伍數量、質量和結構信息發布是規范船員市場的基礎。因此，海事主管機關聯合科研院校應建立一套集船員信息收集、船員供求指數體系編制、船員供求指數體系發布的信息加工與公開機制，將船員供求狀況抽象為一系列指數，綜合地、動態地、系統地反映中國船員供求總體情況，進一步加強信息公開，推動建立公開透明的船員市場，讓市場更好地發揮自我調節的功能，并為政府宏觀調控和政策引導提供有目標、可量化的數據支持和決策參考。

(三)市場開放與公共服務建設

政府職能轉變、建設服務型海事與中國船員發展戰略總目標都要求我國要有一個開放的船員市場空間以及與我國船員市場相適應的船員公共服務體系。

1.擴大船員市場開放

縱觀菲律賓與新加坡船員的發展史，一方面用開放的心態培養船員，開展國際合作，另一方面進行政策傾斜助推本國船員進入國際海員市場進行學習鍛煉。

開放是我國船員發展必須長期堅持的方針。在全球性的船員短缺和結構性矛盾日益擴大的同時，我國STCW公約履約工作得到了歐盟海事局和其他有關國家的認可。借此契機，整個行業可以用更加開放的心態，認識到船員市場改革開放是船員發展的最大“紅利”。主管機關要用更加開放的視野和方法全力解決我國航運業自身面臨的船員結構性問題。重點研究如何進一步擴大開放，通過開放打開中國海員的市場空間，加快我國海員發展步伐；通過開放緩解我國海員結構性和階段性的富余，為國內航運市場提供“蓄水池”，有效解決船員儲備問題；通過開放逐步提高中國海員的整體素質，不斷擴大在全球高端海員勞務市場中的比例；通過開放有效改善海員權益，逐步接軌國際先進做法。

2.完善公共服務體系

面對中國船員公共服務現狀中需要改進的方面，進行船員公共服務體系總體規劃設計。通過資源合理配置，部門相互協作，實現船員服務資源的集成、開放、共享和利用，推進中國船員公共服務體系建設，提升船員公共服務水平。

圖7　中國船員公共服務體系構架

中國船員公共服務體系總體構架上，將通過“管理決策支持系統”和“中國船員公共服務平臺”的建設來實現船員公共服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價等系統性、整體性制度安排。其中“管理決策支持系統”主要從公共服務標準與法規制定與完善、系統資源配置等方面，保障“中國船員公共服務系統”有效運作；“中國船員公共服務平臺”由中國船員公共服務管理機制和平臺運作組織體系兩部分組成，是公共服務的具體提供者，是公共服務體系高效運行管理的核心。

在中國船員公共服務平臺構成主體上，以“中國船員發展與保障中心(籌)”為組織主體，成立中國船員公共服務中心，建立平臺運行組織體系，構建專業化服務人才隊伍。同時，平臺建立中國船員公共服務管理機制，與海事管理機構、船員培訓機構、海員服務協會和海員工會、勞動保障部門、法律保障服務等機構協作，形成以船員公共服務機構的資源共享與聯動為核心的運行管理制度框架，推進和保障中國船員公共服務平臺的有效運行。

在平臺功能定位上，中國船員公共服務平臺以保障船員教育、就業、權益及應對船員突發事件為導向，貫徹落實相關公共服務政策；制定和完善船員公共服務機制；建設船員公共服務網絡平臺；融合各類公共服務資源；依托船員公共服務網絡，向服務對象提供與船員相關的信息公開、信息查詢、船員投訴統一受理、船員突發事件應急處理、船員電子申報等服務；承擔船員政策、法規研究和船員公共服務標準的制定[12]。

3.規范船員服務管理

建立完善船員服務管理制度，制定《外派海員備用金管理辦法》、《船員服務機構服務質量標準》、《船員信息管理辦法》，修訂合并《海員外派管理規定》和《船員服務管理規定》。調整海員外派機構業務范圍，理順海員外派機構和甲級船員服務機構的業務關系，下放海員外派機構和船員服務機構審批權限，推行海員外派機構、船員服務機構分級分類評價和誠信管理[13]。加強船員服務市場監管，推動建立船員服務協會組織，引導市場規范，促進行業自律。加強宣傳教育，增強企業和船員的守法意識。加大監督檢查力度，嚴厲打擊非法派遣行為，營造公平的船員服務市場環境。

(四)市場法規和監管體系建設

國家全面推進依法治國重大戰略任務與中國船員發展戰略總目標都要求我國要有一套系統的市場法規體系和監管體系。

1.完善立法體制

近年來，與船員相關的國內法體系建設成績斐然。先后制定并修訂了以《中華人民共和國船員條例》、《STCW公約馬尼拉修正案過渡規定實施辦法》、《海船船員適任考試和發證規則》、《海員外派管理規定》和《內河船舶船員適任考試和發證規則》為代表的一批法律法規、規范性文件及其配套文件。不僅強化了船員管理中考試、培訓、發證的傳統業務，更向機構監管、海員外派、服務市場、權益保護等非傳統領域拓展，一個覆蓋業務完整、兼顧海河融合的船員管理法律體系基本形成，這是海事系統管理和執法的依據和基石。同時，我們也要看到，實踐發展永無止境，船員立法立規工作也永無止境，完善船員管理法律體系任務依然很重。與船員權益保障相關法律法規的制定工作和不適合船員發展現實的舊法律法規的修訂廢除工作將是完善立法體制的重點。

目前我國有關船員勞動保障方面的立法分散而不統一，多體現在一般勞動法中。同時，船員勞動監察、勞動爭議和勞務合同糾紛處理制度不夠完善，這為很多船公司、船員服務機構的違章違法運作提供了可乘之機。《船員條例》、《船員服務管理規定》和《海員外派管理規定》等現行法律法規雖較為清晰地規定了船員服務機構的責任和船員應享有的權益，然而相關部門在交叉管理中卻存在管理真空，海事局內部并沒有成立一個負責船員權益保護的專門部門。船員天然地認為作為其監督管理機關的海事管理機構負有提供權益保護的職責，很多船員受到權益侵犯、發生勞動爭議與糾紛后，竟發現缺乏投訴途徑、維權困難。當問題得不到解決時就會對海事主管機關產生很大的意見，直接影響到海事執法的公信力[14]。

作為行政法規的《船員條例》給予廣大船員的利益是有限的[15]，要給予船員職業人員鼓勵性的特別保障，必須及時吸納國際上較為成熟的船員保障公約(如《2006海事勞工公約》)，推動《船員法》的制定，賦予船員更高層次的全面保障。我國海事主管機關應借助履約之機，在全面了解船員投訴維權途徑的現狀并分析其原因的基礎上，根據我國國情，將《2006年海事勞工公約》的主要內容采用部分轉化、原則表述、籠統規定、銜接處理、具體規定等方式進行國內立法轉化研究。從而從根本上促進我國航運業的健康有序發展，幫助船東獲得平等的競爭環境，幫助船員獲得體面的工作，預防船員受到的各種侵害，解決船員所遭遇的實際困難。

2.探索法治政府建設

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中闡述“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”[16]。各級海事主管機關必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新海事執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。對此，各級海事主管機關應按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中的要求，探索海事法治政府建設。

3.有效推進履約工作

在總結前期履約工作的基礎上，規劃履約工作重點。一是加強履約跟蹤研究，密切關注《2006年海事勞工公約》修正案修訂動態，繼續推進中國籍國際航行船舶履行公約的各項準備工作。二是吸取《2006年海事勞工公約》中的有益規定，結合我國船員發展現實情況，研究其國內法轉化的可行性與轉化時機。三是研究制定中國籍國際航行船舶海事勞工條件檢查機制、海事勞工公約履約監督檢查機制和境外突發事件應對機制。四是以IMO成員國強制審核為契機，完善我國STCW公約履約機制，提升整體履約水平。研究推進船員管理質量體系與海事履約綜合體系的融合。

五、實施建議

(一)戰略規劃實施方式

在充分結合“一帶一路”戰略與海洋強國建設要求的基礎上，中國船員發展戰略的規劃與實施應努力融入“海事系統十三五建設規劃”當中，成為國家“十三五”規劃體系的組成部分。

一方面，中國船員發展戰略規劃應遵循“統籌規劃、頂層設計、分類協調、分步實施”的總體思路，形成一個以“交通運輸部為主要協調指導單位，其他國務院組成部門協作指導，海事部門為執行主體，其他社會組織廣泛參與”的船員發展戰略實施體系。該體系將融合各類船員發展資源，形成多元化發展方式，調動各部門與社會力量，讓整個行業來管理船員，讓全社會來關注、關心、關愛船員。

另一方面，中國船員發展戰略規劃應制定一系列保障船員發展的運行與協調機制。通過機制與體制建設促進跨部門、跨系統、跨地域的船員發展資源共享和協同服務，優化資源布局。同時，該機制將規范政府管理邊界，理順政府與市場關系，加強船員市場法治監管，培育船員公共服務社會公益組織，調動各方力量構筑社會化服務網絡，實現船員的全方面發展與保障。

(二)搭建船員人才集聚與配置平臺

船員人才集聚與配置平臺是中國船員發展戰略實施的重要平臺，是推動船員精英化和國際化的重要方式。該平臺將以上海國際航運中心建設為契機，利用上海在國際海員培訓方面的傳統資源和地理優勢，依托交通運輸部海事局的政策支持，打造國際海員人力資源招募、培養、輸出、集聚一體化的人才建設產業鏈。

圖8　船員人才集聚與配置平臺功能

要實現高素質船員的集聚和勞務輸出，平臺的搭建至少應具備以下功能：

(1)船員教育與培訓平臺。高質量的航海教育和培訓，也是吸引船員專業人才集聚的主要手段之一，船員教育培訓服務平臺的打造，旨在吸引相關高等院校、社會培訓組織加入，從而構建分工合理、層次分明的船員教育培訓體系。該子平臺使相關院校及時了解總平臺其它功能的信息，如市場供求信息，船公司和勞務中介機構的對船員質量的反饋信息，IMO相關公約或修正案對培訓要求的改變等。

(2)招募與安置中心。一方面，該中心免費為全國船員提供全面、可靠、透明、公正的就業資訊和相關政策咨詢。具體包括船員就業政策法規咨詢；船員供求信息、市場工資指導價位信息和職業培訓信息發布；海事相關職業指導和職業介紹；對就業困難船員實施就業援助；辦理就業登記、失業登記等事務；定期發布海員勞務供求信息，營造并培育船員人才市場，針對性地開展海員勞務營銷活動，通過適當的途徑向國外派出營銷使團，向國外船公司推薦中介機構等。另一方面，該中心面向在信息平臺注冊的船員提供“一條龍”、“一站式”服務，包括船員的培訓、考試及證書的辦理，提供職業介紹、船員保險、養老等福利服務。

(3)船員交易(貿易)中心。該中心是船員招募中心功能的延伸，其主要目的是通過船員勞務市場信息的發布以及船員勞務市場供需雙方的共享平臺，形成一種良性的供需互動，以期在網絡上直接完成船員供需交易甚至合約的簽署。類似貿易促進中心，該中心同時兼具市場開發功能，旨在開發船員勞務輸出市場：面向國內，該中心主要與船員來源地之間建立良好的合作關系，著重宣傳船員勞務輸出對船員來源地的經濟貢獻、環境貢獻和社會貢獻，爭取得到當地政府的大力支持和協助；面向國外，該中心與涉外船公司、勞務輸出機構等建立長期協議關系，通過宣傳，使這些機構了解中國船員的競爭比較優勢并最終實現中國船員輸出的現實需求。通過多種市場營銷策劃和策略手段，力求實現涉及船員勞務市場的集聚作用，同時也推進船公司、船員管理公司、船舶管理公司在上海的集聚。與此同時，通過市場分析與研究，定期向社會提供船員供需信息的權威性報告。

(4)船員信息服務中心。通過交通運輸部海事局授權，建立全國范圍內統一的船員信息平臺，將所有船員的個人信息資料以統一的格式儲存在船員信息數據中心。該數據庫管理全國所有已注冊船員的數據記錄，并使用IC卡管理以取代目前的《船員服務簿》注冊簽證管理模式。IC卡包含船員的所有信息，每一船員擁有單獨唯一的注冊號碼，并實現向主管機關或客戶提供船員信息查詢。該子平臺面向全國乃至全球實行船員開放式登記注冊。其主要服務對象是船員個人、船員管理公司和船員中介服務機構。

(5)船員評估示范中心。國際航運發達國家都擁有國家級船員適任評估中心，如新加坡港口及海事管理局、巴拿馬運河管理局、希臘海運部、加拿大海岸警衛隊、美國海岸警衛隊等。作為國際海事組織(IMO)A類理事國，中國應擁有自己的國家級船員評估中心。經過上海海事大學多年呼吁，這一建議已得到船員主管機關重視。目前，上海船員評估示范中心已在籌劃建設當中。定位于亞洲一流、世界領先的上海船員考試評估示范中心，旨在更好履行和滿足國際公約及相關法律法規的要求，引導船員能力培訓、評估標準、評估方式與國際發展趨勢接軌，確保評估相關人員完全勝任，發揮引導和示范性作用，提升我國國際海事地位。

(6)船員投訴受理中心。借鑒菲律賓海外就業署(POEA)先進經驗，船員人才集聚與配置離不開對船員合法權益的保障。由于船員投訴維權事宜涉及方面廣，處理制度不夠完善，船員普遍存在對自身權益了解不清，遭受侵害后維權途徑不明，維權效果不佳的問題。本中心通過相對統一的投訴受理平臺、分工協作平臺、信息反饋平臺和匯總預警平臺的建立，使得海事分支機構、直屬海事機構和交通運輸部海事局三個層面的船員主管機關各司其責、相互配合，從而實現投訴案件“相對集中受理、分工協作處理、信息反饋匯總、安全風險提示”[17]。

六、總結

本文簡要分析船員發展的重要性，認為船員職業良好發展將對“一帶一路”戰略實施及海洋強國建設起到不可忽視的作用。然而，我國船員在發展過程中面臨著高素質船員缺乏、船員職業吸引力下降等凸出問題。為解決上述問題，文章擬定了“建設船員強國，構建船員發展新常態”的中國船員發展戰略規劃中長期總目標，提出了7個可以較好反映戰略規劃實施情況的指標。然后，從“船員隊伍建設、市場體制機制建設、市場開放與公共服務建設、市場法規和監管體系建設”這四個方面分析了中國船員發展戰略主要內容。最后，對發展規劃的劃實施提出相關建議，認為中國船員發展戰略應努力融入“海事系統十三五建設規劃”當中，成為國家“十三五”規劃體系的組成部分。同時，應著力搭建船員人才集聚與配置平臺，從六個方面推動船員發展戰略規劃的實施。

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(本文責編：辛城)

Research on the Design and Implementation of Crew Development Strategic Plan of China

PENG Yu1，GAO De-yi1,2，HUANG Chang-hai1，XIAO Ying-jie1，YANG Wei-hua3

(1.MerchantMarineCollege，ShanghaiMaritimeUniversity，Shanghai200135，China；2.ShanghaiMunicipal

EducationCommission，Shanghai200003，China；3.MinhangMaritimeSafetyAdministration，Shanghai200241，China)

Abstract：The crew play an essential role in the implementation of The Belt and Road Initiatives and the construction of the Marine Power. However，the crew of our country are facing the problems such as the lack of high-quality crew and career attractiveness during the development. To solve these problems，this paper developed “the construction of enforcing the country by the crew，and building the new normal state of crew development" as the mid-and-long term goal of “the Crew Development Strategic Plan of China”. It proposed seven indicators which may well reflect the implementation of the strategic plan. Then，the paper analyzes the main content of “the Crew Development Strategic Plan of China” from four aspects，which are the "the crew team building”，“the construction of market system and mechanism”，“the market liberalization and public service building”，and “the market regulation and supervision system”. Finally，the paper explores the idea of the implementation of the crew development plan from two aspects that the way of development plan and building the platform of aggregation and allocation of crew talent.

Key words:crew development strategy of China；One Belt and One Road (OBOR)；crew power；strategic target；strategic planning

基金項目：國家軟科學基金項目(2014GXQ4B165)，中央高校基本科研業務費(HEUCFD1507)。

收稿日期：2014-10-30修回日期：2015-08-26

中圖分類號：F552.0

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)09-0015-12

作者簡介：彭宇(1987-)，男，江蘇徐州人，上海海事大學商船學院博士生，研究方向：船員發展戰略、中國海員發展指數編制和船員權益保障等。