美國城市化經驗對我國農村中心集鎮發展的啟示

美國城市化經驗對我國農村中心集鎮發展的啟示

周正祥，張平

(長沙理工大學交通經濟研究所，湖南長沙410015)

摘要：發展農村中心集鎮是我國加快新型城鎮化發展進程、擴大內需和全面建設小康社會的一項國家戰略。文章通過對美國城市化發展經驗教訓的分析，研究了美國城市化發展的動力及經驗教訓以及我國農村中心集鎮發展的現狀及存在的問題，提出了借鑒美國城市化發展經驗教訓促進我國農村中心集鎮發展的九點對策建議。

關鍵詞：美國城市化；農村中心集鎮；新型城鎮化；農業新型經濟主體

收稿日期：2014-12-06修回日期：2015-03-25

基金項目：國家社科基金年度項目(批準號：13BJY122)、湖南省哲學社會科學基金重點委托項目(批準號：12WTB34)、湖南省交通運輸廳科技進步與創新項目(批準號：201247)、湖南省現代服務業發展與湖南新型城鎮化協同創新中心資助項目、湖南省國際經濟與國際工程管理研究中心資助項目的階段性成果之一。

作者簡介：周正祥(1965-)，男，湖南望城人，長沙理工大學交通經濟研究所所長、教授，研究方向：交通運輸經濟學與高速公路管理。

中圖分類號：U611

文獻標識碼：A

文章編號：1002-9753(2015)04-0018-11

Abstract：The rapid development of the rural town center is an important national strategy of China to speed up the new urbanization development process，the expansion of domestic demand and the comprehensive construction well-off society.This paper through the analyzes the experiences of the development of American urbanization，study on the experience of the development of urbanization ,analyzes the current situation of rural town center development and existing problems，the passage based on the development of American urbanization,presented nine countermeasures and Suggestions to promote the development of rural center towns in China.

Enlightenment to the Development of Chinese Rural Center Towns

from the Experience of Urbanization in the United States

ZHOU Zheng-xiang,ZHANG Ping

(ChangshaUniversityofScienceandTechnology，TrafficInstituteforEconomicResearch，Changsha410015，China)

Key words:American urbanization;the rural center towns;new urbanization;new agricultural economic subject

一、引言

(一)農村中心集鎮是指縣、鄉、民族鄉人民政府所在地和經縣級人民政府確認由集市發展而形成的作為我國農村一定區域經濟、文化和生活服務中心的地方性商業中心。它既無行政上的含意，也無確定的人口標準，完全由市場助推，具有一定的商業服務和文教衛生等公共設施，并有相應的腹地支持。農村中心集鎮作為大中城市和農村要素擴散的產物，承接城市產業、資金、勞動、信息轉移；作為農村要素聚集的有效載體，承載著眾多從農村轉移出來的剩余勞動力。相較于大城市，農村中心集鎮的進入門檻低、生活成本低、生活方式接近農村，是農村剩余勞動力轉移的有效途徑。隨著大城市生產成本的提高，尤其是土地價格的大幅上漲，客觀上形成了對新增企業的進入壁壘，越來越多的企業選擇在土地成本相對較低的農村中心集鎮擴大生產規模，推動生產要素由大城市和農村散小集鎮向農村中心集鎮擴散。

(二)廣東省農村中心集鎮的發展是一個比較典型的案例。廣東省為推進城鎮化特別是加快農村中心集鎮發展，出臺了許多積極政策，取得了良好的成效，但依舊沒有從根本上改變廣東城鄉二元經濟結構的局面。廣東省的農村中心集鎮建設也還存在一些問題，比如：中心集鎮兩極分化，同時存在特大規模和小規模城鎮；一些中心集鎮基礎設施建設滯后且缺乏財力支持；有的中心集鎮規劃建設管理機構不健全，體制機制嚴重滯后等。為加快中心集鎮的發展，廣東省提出了相應的政策建議：制定農村中心集鎮建設的總體規劃；拓寬中心集鎮資金籌集渠道；完善中心集鎮建設與發展的管理機制；著力轉變經濟發展方式等。這些措施促進了廣東農村中心集鎮建設，形成了一批經濟發達、布局合理、功能齊全、環境優美、文明和諧、各具特色的農村中心集鎮，增強了對農村經濟發展的輻射力和帶動力。

(三)黨的十八大提出：要“科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展功能”。李克強總理也曾指出：“怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現有中小城市發展潛力，更好發展小城鎮，把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市是一項緊迫的課題”。目前我國農村中心集鎮發展落后，美國城市化發展經驗可以為我國農村中心集鎮的發展、城鎮化水平的提高提供借鑒。文章以美國城市化發展為研究基礎，結合我國農村中心集鎮發展存在的問題，提出相應的對策建議，理論意義和實踐意義重大。

二、文獻綜述

(一)國外研究現狀

1.美國城市化方面

美國對城市化的研究比較多，主要是從歷史進程(阿瑟.施萊辛格，1933)、建立衛星城市(雷蒙.溫恩，1922)等角度分析了美國城市化歷史和在大城市的外圍建立衛星城市以疏散人口、控制大城市規模等理論，并在實際應用中得到實現。許多學者從其他角度出發研究，使得美國城市化的研究相對完整和成熟。比如：弗里德曼(Friedman.J.R，1964)從城市群經濟發展角度出發提出城市群經濟發展與空間演化的相關模式，反映了城市群的發展階段與過程。劉易斯·芒福德(Lewis Mumford，1961)從郊區密度考慮，認為美國郊區密度低，在城市規劃中應重新組織城市各部分并把它們統一在一個新的城市布局以促進城市化發展。Peter Calthorpe(1986)是新城市主義的代表，他主張借鑒二戰前美國小城鎮和城鎮規劃的成功經驗，塑造具有城鎮生活氛圍、緊湊的社區，用以取代郊區無限蔓延的發展模式。Northam(1975)認為城市化和經濟增長之間存在相關關系，進而提出經濟動力機制，認為城市化與經濟增長之間存在經驗式的相關關系。Torres Pinheiro(2012)[1]從環境保護角度出發，提出在城市化建設中要合理布局，重視對環境及動物的保護，發現城市化規模的擴大會導致碳排放量劇增，破壞動物生存環境，這需要在我國農村中心集鎮的發展中引起重視，采取措施提高農村中心集鎮水平的同時盡量減少碳排放。Jeryang Park，Heather E.Gall；(2013)[2]指出在美國城市化發展過程中存在著弗林效應，即居民會隨著生活條件和居住環境等外部因素的改善使其智力水平提高，這就意味著國家城市化水平的上升也會提高整個國家居民的智力水平，促進國家經濟的發展和人類進步。Senese(2013)[3]從人的角度出發，在城市化發展過程中要消除性別、種族等歧視，真正實現以人為本。故在我國農村中心集鎮的發展過程中要以人為本，在促進農村中心集鎮經濟發展的同時，注重人的心理健康發展。

2.美國小城鎮建設方面

美國小城鎮有兩種含義，一種是指小城市(Small city)；另一種是指小鎮(Little town)。美國對于小城鎮的研究主要是從經濟發展、社會發展、環境發展、資源利用等幾個方面進行。G.Martiontti(1997)從城鎮經濟發展角度提出應形成更具活力的勞動就業環境和消費市場，從而使每個小城鎮都擁有低成本生產生活環境，以促進小城鎮快速發展。城鎮社會發展方面，A．A．Badshah(1996)提出企業和居民應平等相處以及可持續發展的新構成理論。Scott等(2004)提出了特殊風景區設計概念(SLAS)應廣泛應用到廣大的小城鎮和鄉村地區，并著重闡述了景觀特色多功能方向發展的理論。M．T．Toman(1992)提出應通過建立最低安全標準來保護資源。這些研究表明，美國小城鎮的發展要注重地區經濟發展、企業與居民的和諧、合理規劃城鎮規模與布局、建立相應的資源保護標準等。只有這樣，才能使小城鎮快速合理健康發展。

(二)國內研究現狀

1.新型城鎮化

我國對新型城鎮化的研究相對比較多，其中鄉村城市化理論的重要觀點是在城市和鄉村之間建立小城鎮。費孝通(1986)提出的“溫州模式”、“蘇南模式”等；周一星(1982)在地理、經濟等多學科領域學者的參與下，開展了對城市化特點、實證分析等研究，有城市化與經濟的關系、運用灰色系統理論中的關聯度來分析，證明了在中國城市化動力機制中存在著階段性和區域性方面的差異(嚴國芬，1988)；孟曉晨(1992)總結和思考了中國城市化的進程；顧朝林(1995 ) 否認在中國存在“反城市化”；趙燕菁(2000)認為市場、國際戰略格局、專業分工和資源在中國城市化過程中有著重要的意義。中國城市化研究隨著我國相關政策及國情的變化而轉變為對中國新型城鎮化的研究。中國新型城鎮化的相關研究主要包括它的內涵(劉海平，2012)、理論基礎(張亞強，2012[4];董曉峰，2010)、特征(黃亞平、謝來榮，2011)[5]、推進機制(李兵弟，2014)[6]及動力(劉維新，2009)等。王富喜、林炳耀(2005)[7]認為推進我國城鎮化健康發展的現實選擇道路是農村中心集鎮的發展。

2.不同地區的農村中心集鎮發展策略研究

王士蘭等(2009)認為中國城鎮化的必然規律是培育中心鎮，促進我國農村中心鎮的發展需要明確科學的小城鎮發展模式定位、制定合理的小城鎮發展規劃布局、開拓多元的融資渠道、創新小城鎮發展機制。楊宏翔(2007)[8]從發展極理論出發，指出新農村建設中具有重要作用的是中心集鎮的興起與發展。馬繼革(2012)、楊詠中(2007)、王利華(2004)[9-11]先后提出在農村中心集鎮發展中要加強公路運輸建設及產業集群化建設。姚如青(2008)針對當前沿海發達地區中心集鎮發展存在的問題提出了一系列措施，如調整中心鎮行政體系、加快中心鎮基礎設施建設、重新審度行政區劃功能等。黎金釗(2003)、丁雪芬(2012)[12-13]指出在面對我國中心集鎮建設過程中出現的問題與挑戰時，應采取完善規劃體系、推動產業集聚、改革融資體制等對策。王彩霞(2012)指出中心集鎮建設的主力軍應該是民間組織和民眾共同參與。徐志文等(2013)提出應把農民作為中心集鎮發展的主體并為中心集鎮發展提供更多的財政支持。周正祥、羅珊(2014)[14]提出應從交通運輸體系中的公路、鐵路、航空、管道、水路、城際軌道交通及其它等6種交通運輸方式著手，加快制定農村中心集鎮交通運輸體系改善規劃等對策從而促進農村中心集鎮的快速發展。我國農村中心集鎮的發展在借鑒各地經濟發展的成功經驗時，要立足自身的實際，不能照搬照抄，把成功經驗與自身情況結合起來，因地制宜地提出切實可行的發展政策。

(三)國內外研究述評

農村中心集鎮是根據中國國情提出的具有很強中國特色的新概念，國外并不存在這一說法。從上面的研究可以看出，國外對城市化和小城鎮發展的研究相對比較成熟，本文的研究正是在此基礎上拓展的。國外在城鎮化發展中，各個國家的發展模式都有自己獨特的特征，其中美國城市化發展歷史雖然短暫，但城市化發展水平很高，對我國農村中心集鎮的發展具有很強的借鑒作用。國內對新型城鎮化和農村中心集鎮發展雖有研究，但在農村中心集鎮方面的研究很少，而立足美國城市化經驗教訓來研究我國農村中心集鎮發展幾乎沒有。因此，通過對美國城市化發展經驗教訓的研究，探索我國農村中心集鎮發展的對策，具有很強的理論意義和現實意義[15-19]。

三、美國城市化發展的經驗教訓

縱觀美國城市化發展過程，美國城市化呈現出慢-快-慢的現象，這種變化軌跡被稱為“S”型曲線*美國城市地理學家諾瑟姆于1975年提出城市化發展的一般規律，即諾瑟姆S型曲線：城市化的初級階段(城市化率小于30%)，城市化水平低，發展緩慢；城市化中期階段(城市化率大于30%，小于70%)，城市化加速；城市化后期階段(城市化率大于70%)，城市化又緩慢發展。，它主要是受生產力水平制約，特別是工業化發展水平的制約。美國城市化是由市場主導和調節的，政府很少進行行政干預或調控，故美國城市化發展的主要動力是市場需求，城鎮的興起也是由市場經濟完善發展所導致的。美國這種完全市場化的城市化不僅為別國城市化發展帶來有利的經驗，同時也給美國社會帶來了一系列的問題，這就要求我們對美國城市化發展的經驗教訓進行深入研究和總結。

(一)美國城市化發展的經驗

1.美國城市化發展的高潮性

美國城市化從開始到基本完成僅用了120年的時間。美國城市化自19世紀70年代以來，出現了三次高潮。第一次高潮是19世紀后期大規模鐵路建設帶動城市的興起；第二次是第一次世界大戰后汽車的廣泛使用推動城市的發展；第三次是在20世紀50年代至60年代，出現的主要原因是高速公路網的修建，使得城市向郊區發展，帶動了大城市和城市群的出現，使美國城市化水平位居世界前列。美國城市化發展的高潮性基于基礎設施建設的完善和資源、資本的相互交流，表明在我國農村中心集鎮發展中，基礎設施建設特別高鐵和高速公路的建設是必不可少的。

2.大城市向外擴散且多中心化

城市集群化有集合城市及城市群等形式，集合城市稱為大城市圈，城市群是其較低的城市系統。集合城市內的村莊、城市以及郊區形成一個全新的一體化關系，使得城市空間極大擴展并且帶來巨大的經濟效益，在集合城市內形成門類比較齊全的經濟共同體，它們具有專業化的特征，各城市間互相依賴和補償，使得整體效率得到提高。二戰后，美國形成了三大集合城市：東北集合城市、中西部集合城市及加利福尼亞集合城市。盡管這三大集合城市僅占全美3%的土地面積，卻集中了全美大部分制造業。城市向外分散，郊區向四周蔓延，大城市地區間的郊區相互交錯，城鄉間差異已不明顯。我國現階段城市差異比較明顯，中心城市與農村經濟發展差距較大，嚴重阻礙我國城鎮化進程，更不利于我國農村中心集鎮的發展，故大城市或農村中心集鎮的多中心化值得借鑒。

3.人口地區分布逐漸均衡化

人口分布的不平衡是城市化率不平衡的重要因素，城市水平的平衡發展需要人口分布的均衡化。如美國，東北部、中西部最先發展城市化，故這兩個地區人口密集。20世紀40年代開始，南部和西部的經濟和科技得到發展，加快了城市化進程，逐漸與其它兩個地區趨于平衡。經濟結構模式的變化及新型技術和服務發展是人口分布均衡化的主要因素。美國西部、南部經濟的發展是通過創新和發展高科技制造業和服務業帶動起來的，西、南部經濟發展，帶動了人口增長和城市發展，美國城市人口分布逐步趨于平衡(圖1和圖2)。從發展歷史看，美國西部及南部的經濟結構與東部、中西部十分不同，所以它們之間具有合作性，通過互補而進一步發展而不是競爭。

圖1　2000年美國城市人口分布 資料來源：http://images.google.com

圖2　2010年美國人口分布 (說明——黃色：1500萬人以上；淺綠：1000-1500萬人；中綠：600-1000萬人；深綠：300-600萬人；藍色：100-300萬人；深藍：100萬人以下)。 資料來源：http://images.google.com

4.美國城市主導產業突出

美國許多城市在產業發展方面都各具特色。比如：紐約是美國的商業、金融、文化娛樂和出版中心；邁阿密是美國南部著名的旅游城市和退休老人理想的休養地；西雅圖作為微軟的總部，電子信息產業非常發達；林頓鎮是美國以前波音飛機公司的總部，1998年之前，即波音公司沒有遷移之前，林頓鎮一半以上的產業是由波音公司提供的，其他產業也是圍繞為波音公司提供服務產生的。即便是波音公司遷移后，由于該市還存有它的制造車間，使得飛機制造業為全鎮提供的產值和就業依然占到30%以上。故在我國農村中心集鎮的發展過程中可以通過突出中心集鎮的主導產業使其發展。

5.發展速度減緩且增長持續

一些發達國家城市化發展到一定程度就會停滯或下降，然而美國則不同，美國城市化率繼續增長，但速度明顯放緩。從美國城市化發展歷程來看，過去20年美國城市化率持續增長主要是外國移民(其中以墨西哥人及西班牙語族裔為主)持續進入美國城市及城市高的出生率。2008-2012年，美國城市化發展速度變緩，一方面是美國對外國移民控制嚴格，人口機械增長率降低(表1)；另一方面由于城市人受教育程度高使得出生率下降，故人口的自然增長率隨著降低。2013年，奧巴馬政府放松了對移民的控制，激勵了新的移民潮，使城市人口進一步上升。

表1　美國1950-2010年人口總數變化

數據來源：世界銀行數據庫

6.經濟自身發展促進城市化進程

在美國的政治經濟體制下，城市化發展是由于美國經濟自身變化發展而非城市化拉動。從全球城市化發展來看，城市化有三種模式，分別有社會演變帶動的城市演變、政府主導的政策影響和市場引導的經濟變化。19世紀50年代，美國進入工業化及城市化初期，到20世紀60年代美國進入后工業化時代城市發展時期，這一時期是市場引導的經濟轉變進而帶動美國城市的變遷，故美國城市化是由于市場引導的經濟變化。美國城市化進程中出現這種獨特現象的基本原因——就業是城市化的核心問題，由于經濟的發展，產生勞動力需求，吸引人口集中在城市，故城市化發展的根本動力是經濟發展，不能因果倒置。在中國由于與美國的政治體制不同，結合中國自身情況，我國城市化及農村中心集鎮的發展不能只靠市場引導，應在政府主導的同時發揮市場配置資源的決定性作用。

7.邊緣城市的出現和郊區化

邊緣城市(edge city) 是位于州際高速公路通道兩旁，獨立地在城市地區的邊緣地帶發展起來的城市，在遠離中心城市的地方吸引制造業、服務業及提供工作崗位方面的作用引人注目。邊緣城市和周圍住宅聯系少，人們去邊緣城市工作和購物,但是他們的居住地卻遠離邊緣城市。由于邊緣城市的存在與發展需要更多的基礎設施,尤其是需要高鐵和高速公路的支撐，所以邊緣城市的發展需要巨大的基礎設施投入和得到地方政府的大力扶持，其中高鐵和高速公路從城市核心地區向鄉村腹地深入，使得集聚經濟的影響更加廣闊，郊區、小城鎮及公路沿線的土地價值上升，促進當地經濟發展，城市進入郊區化。美國邊緣城市的出現及郊區化說明我國農村中心集鎮發展的重要性，農村中心集鎮是指在農村一定區域經濟、文化和生活服務的地方性商業中心，與美國的邊緣城市和郊區具有一定的類似性，故我國農村中心集鎮的發展在一定程度上能為未來我國城鎮化發展將會遇到的問題提供解決方案。

(二)美國城市化進程的教訓

由于美國城市化是以市場為主導的低密度蔓延式的城市化，出現過自由放任的發展態勢，并為此付出了巨大的代價。具體表現在：過度郊區化、城市功能的弱化與失衡、人口老年化、生態環境破壞嚴重、城市不斷向外低密度蔓延，城鎮建設無序等。

1.中心城市的衰落

隨著經濟發展，中心城市整體環境惡化，人口密度高、社會問題突出，城市凝聚力不斷下降，使得城市和郊區相差懸殊的過度郊區化，許多城市的中心地區在經濟、教育、就業等方面遠遠落后于郊區。因此，中心城市面臨著城市人口持續減少、收入不平等、教育體制落后、就業增長緩慢、公共設施陳舊等問題；由于資產階級和富裕的中產階級遷往郊區，他們同時把許多商鋪，商業機構及服務帶到郊區，使城市中心區面臨著財政危機。黑人和其他國家的貧困移民只能遷入城市中心區，他們居住集中，故而形成貧民區。隨著城市中心的基礎設施落后、教育環境差、人口多、居住環境差，逐漸象征著社會的衰退。同時隨著郊區擁有更好的教育背景，更強大的政治力量，更優越的經濟和環境條件，其迅速發展必然要求政治上獨立于中心城市，使中心城市面臨郊區的政治挑戰。

2.郊區的過度發展

美國人口重新分布是通過郊區化來實現的。郊區化是指城市人口及就業崗位等從城市移到郊區的過程，它標志著城市由聚集式發展轉變為擴散式發展。郊區化對美國社會經濟發展產生了深遠的影響，但同時郊區化的大發展引發了城市社會空間的不均衡，如城市擴張的無規劃性，移民潮的無序性等。美國是多元文化的國家，相對我國而言，美國城市人口密度高、市民構成眾多，所以社會問題突出，城市積聚能力減弱，中上階層不斷遷往郊區。郊區得到迅速發展，但是中心城市卻逐漸衰落，然而郊區不可能完全取代中心城市，隨著歷史的演進，郊區許多方面的優勢勢必會有所減退。現階段我國城市化發展迅速，為避免城市發展的無序性和郊區的過度發展，在我國城鎮化發展和農村中心集鎮發展中應注重城市和農村中心集鎮的規劃以及基礎設施建設的完善。

3.城市功能的弱化與失衡

隨著美國城市化的不斷擴張，其存在的問題越來越突出，導致城市的三種功能(產出功能、升級功能、交流功能)失衡。城市的社會、政治和自然結構在工業化和大規模移民的影響下發生巨大變化。社會階級分化和收入差距拉大，使城市的公共秩序被顛倒，城市交流功能受損，弱化了城市的升級功能；城市的產出功能過度膨脹，使三種功能失衡，形成惡性循環。在殖民地時期，城市數量少，城市是商業和貿易中心，交通和升級功能非常突出。隨著工業化發展，技術的創新，城市人口的大規模增加，商業中心變成工業中心，城市的產出功能不斷強化，超越了城市其他功能。城市的持續擴張使社會秩序出現混亂，階級和種族矛盾突出，城市升級功能被削弱，最終導致城市功能失衡。說明在我國農村中心集鎮發展中要堅持以人為本、平衡城市的中心集鎮功能，促進農村中心集鎮的健康發展。

4.農業人口老齡化、副業化

國際上通常看法是，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。圖3數據顯示，美國人口老齡化嚴重，遠遠高于世界及中國老齡化水平。由于農村是社會邊緣地帶，不能享受城市的許多公共服務，不能參與政治及各種文化娛樂活動，美國年輕人不愿意從事農業勞動。農戶僅僅依靠農業收入無法達到城市人口的平均水平，2011年雖然美國農場平均規模420英畝，但農民收入有75%來自于非勞動收入，比如租金、年金、社會保險等，故在美國農業中人口老齡化、副業化比較嚴重。隨著我國計劃生育政策的實施和公民受教育水平的提高，我國人口老齡化嚴重，這也是我國農村中心集鎮發展面臨的重要問題。

圖3　65歲和65歲以上的人口(占總人口的百分比) 數據來源：世界銀行數據庫

5.生態環境破壞嚴重

美國城市化發展的主要動力是市場化和工業化，在美國工業化發展過程中生態環境遭到嚴重破壞。在美國工業化時期，空氣、河流、土地及海洋等所受到的破壞均高于歷史水平，美國政府為了鼓勵企業開發增加政府稅收，實行土地分散政策，向州政府、移民等出售土地，到19世紀末，土地幾乎全部私有化。隨著美國城市化水平的提高，美國平均一個家庭有兩輛私家車，這不僅帶來了交通壓力，也帶來了環境污染。美國原先采取垃圾填埋，但隨著人民意識到填埋垃圾帶來的嚴重問題后，開始嘗試分開處理垃圾，并取得了良好的效果。我國是發展中國家，其經濟的發展是以犧牲生態環境換取的，生態環境遭受嚴重破壞也是我國的重要問題，在我國農村中心集鎮發展中，要著重科學處理經濟發展與環境保護之間的關系。

四、我國農村中心集鎮發展的現狀及問題

(一)我國農村中心集鎮發展的現狀分析

農村中心集鎮的發展是遍布全國的一個動態發展過程，是我國新型城鎮化的重要組成部分。根據諾瑟姆S型曲線可知，我國正處在城鎮化中期階段，城鎮化率快速增長，2004-2013年近十年每年平均增長1.25%。1978-2013年，我國城鎮化率從17.9%提升到53.7%。美國是世界上城鎮化水平最高的國家，城鎮化率高達85%，基本達到城鄉一體化、農村城鎮化。與美國等發達國家相比，我國城鎮化水平相對較低(圖4和表1)。據統計，中國農村勞動力轉移的途徑，基本上已經形成了城市和中心集鎮各占半壁江山的明顯特征。但現階段農村中心集鎮的發展在全國各地發展不平衡[20],2002年廣州市人民政府在農村中心集鎮發展方面出臺了相關政策建議，使廣州成為農村中心集鎮發展比較成熟的城市。

表1　城市(鎮)數量和規模變化情況　(單位：個)

數據來源：全國人口普查數據整理(注：全國人口普查十年一次)

(二)我國農村中心集鎮發展存在的問題

在新型城鎮化發展進程中，農村中心集鎮的發展是必然的。為了更好地促進其發展，我們必須高度重視并著力解決我國農村中心集鎮發展中存在的突出矛盾和問題。

1.農村中心集鎮發展規劃前瞻性不夠

2014年國務院出臺了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》[21]，我國農村中心集鎮的發展必須以該規劃為依據。但由于規劃實施滯后及沒有專門針對農村中心集鎮發展規劃的政府文件作指導，使得農村中心集鎮區域總體布局缺乏科學合理的規劃，也沒有適宜小城鎮特點的發展原則與標準作指導。同時地方領導規劃意識淡薄，總體規劃沒有得到及時調整修編，從而使得農村中心集鎮土地利用和建筑布局混亂，并且與其他規劃如土地利用規劃等脫節、重復建設、盲目攀比等問題十分嚴重，使我國農業用地(圖5)所占比例越來越低，耕地保護形勢嚴峻。因此，農村中心集鎮規劃具有明顯的滯后性，農村中心集鎮規劃和發展的現代化元素和運作理念缺乏。

圖4　我國城鎮人口占總人口比例(%) 數據來源：國家統計局

圖5　中國農業用地(占土地面積的百分比) 數據來源：世界銀行數據庫及統計年鑒數據整理

2.農村中心集鎮發展缺乏資金支持

我國農村中心集鎮基本上是利用交通優勢和區位優勢自發發展起來的，沒有太多的政府引導和政策支持。初具規模后，又沒有積極主動地發揮市場配置資源的決定性作用，加上市場發育不完善和缺乏有力的政策支持，融資能力低，融資主體缺乏，建設資金嚴重不足。基礎設施和公用設施的建設，污水、垃圾、供水三大設施的完善都必須有海量資金的支持。由于資金缺乏，農村中心集鎮的基礎設施很不完善，功能不全，嚴重阻礙了農村中心集鎮的進一步發展壯大。因此，自覺有效地利用市場機制解決農村中心集鎮的資金瓶頸已迫在眉睫。

3.農村中心集鎮的交通運輸等基礎設施建設不完善

我國農村中心集鎮交通運輸體系亟待完善[14]。首先，農村中心集鎮交通運輸網絡規劃及實施方案不完善。農村中心集鎮的主要交通運輸方式是公路或水路，雖然國家對農村公路和水運建設比較重視，但投資效率不高，并且規劃沒有做到與周邊其它運輸方式的整體性協調。其次，農村中心集鎮交通運輸基礎設施建設滯后。一些農村公路質量低劣，有些水路運輸設施年久失修，同時由于鐵路、航空、高鐵、管道、城市軌道等其他交通運輸方式本身的特殊性，在農村中心集鎮很少甚至沒有，導致農村中心集鎮的運輸方式比較單一。

4.農村中心集鎮發展缺乏主導產業

農村中心集鎮的發展與產業發展有著直接的關系，因地制宜地培育有競爭優勢的主導產業是推動農村中心集鎮發展的重要前提。如果沒有產業的支撐，農村中心集鎮的發展將失去基礎，很難達到預期效果。在我國農村中心集鎮建設中，小鎮結構雷同普遍存在，特色產業缺乏。因此，農村中心集鎮的發展要結合經濟結構戰略性調整，城鎮功能合理定位，培育主導產業，形成特色經濟。通過主導產業的形成，帶動新產業的發展，結合鄉鎮企業為主的農村非農產業及農業產業化經營，引導企業向城鎮集中，推動城鎮聚集，培育城鎮主導產業群，促進農村中心集鎮的科學合理發展。

5.農村中心集鎮缺乏地方鄉土特色

農村中心集鎮可根據自己的自然稟賦發展鄉村特色旅游業和休閑娛樂業。然而由于前瞻性不夠，許多農村中心集鎮景觀結構與所處區域的自然地理特征不協調，部分農村中心集鎮照搬照抄別人的經驗，脫離實際，過分追求國際大都市風景，導致許多自然景觀和個性被破壞。一些地區大拆大建，照搬城市小區建設模式，簡單用城市元素與風格取代田園風光和傳統民居，導致鄉土特色和地方民俗文化流失。加上外來商人的投資，在農村中心集鎮建廠，雖然帶來了暫時的經濟效益，但破壞了生態環境，使得原來具有厚重歷史痕跡的中心集鎮喪失了原來的古色古香氛圍。

6.農村中心集鎮生態環境惡化

農村中心集鎮發展過程中，隨著人口的增加出現了交通擁擠和廢棄排放量增加的情況，扭曲了經濟生態。國家氣候變化專家杜祥琬指出“中國單位GDP的能耗排放比世界平均值要高，能耗強度高出將近一倍”。圖6表明，我國二氧化碳的排放量逐年增加，這說明我國環境污染越來越嚴重。一些農村中心集鎮為了片面追求經濟增長和擴大規模，不考慮當地的資源和環境負荷，破壞自然生態，采取加速擴張的粗放型土地利用模式，沒有合理的土地使用規劃，出現“攤大餅”現象，導致土地使用越來越緊張、交通擁堵、環境惡化。同時村民的環保意識薄弱，生活垃圾處理不當等使農村中心集鎮的生態環境進一步惡化，有的地方還十分突出。

圖6　中國二氧化碳排放量(人均公噸數) 數據來源　 世界銀行數據庫及網絡數據整理

五、美國城市化經驗促進我國農村中心集鎮發展的對策建議

我國正處在城市化快速發展的關鍵時期，農村中心集鎮的健康發展有利于我國新型城鎮化的發展，要求我們要積極探索中國特色的農村中心集鎮發展之路和建設規律，在借鑒美國城市化發展經驗教訓時應立足本國國情及各農村中心集鎮的客觀情況，有選擇性地參考美國城市化經驗教訓，切實提出促進我國農村中心集鎮發展的政策建議[22-27]。

(一)將農村中心集鎮發展納入城市整體發展規劃

目前，我國的農村中心集鎮發展水平較低，可以借鑒美國郊區化發展的成功經驗。例如，美國政府采取積極有效的住房政策，對郊區化實行政策鼓勵和利用市場機制優化城市空間。但是美國城市過度郊區化與中心城市的衰落在一定程度上也是由于城市發展缺乏合理的規劃導致的，這對處在萌芽階段的中國農村中心集鎮是一個警示。我們應在避免類似現象發生的同時努力提高中心城區的現代化功能。因此，在農村中心集鎮發展中，政府必須采取正確的城鎮空間發展政策，對農村中心集鎮發展給予正確引導，將農村中心集鎮發展納入城市整體長期發展規劃之中。

(二)在加強宏觀調控的前提下重視市場機制的作用

我國是具有中國特色的社會主義國家，與美國的政治體制不同，我們要尊重和重視這一現象。在我國農村中心集鎮建設方面，應在加強宏觀調控的基礎上完善農村中心集鎮發展的市場機制，激發市場活力，培育農業新型經濟體。黨的十八屆三中全會明確提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，就需要政府制定和完善讓市場機制發揮作用的機制，引導農村經濟市場化發展，進而促進農村中心集鎮的發展。培育農村中心集鎮新型經濟主體和完善市場機制的過程中，會產生大量的市場機會，這將吸引外來資本、技術等加入，進而增加農村中心集鎮的經濟活力和創造力。

(三)以多種交通運輸方式為依托加快發展農村中心集鎮

在美國城市化發展過程中，公路、鐵路、水路等交通運輸方式的發展具有很強的促進作用[25]。在我國農村中心集鎮發展中，公路特別是高速公路具有承擔中、短途客貨運輸的優勢，是必不可少的條件和重要依托；鐵路(高鐵和普鐵)的開通與運營,能促進沿線農村中心集鎮的經濟發展、 提高人民生活水平,是沿線農民脫貧致富的基本條件；水運的發展更是早期農村中心集鎮形成的主要因素，很大部分農村中心集鎮都是由于沿江河湖海、具有交通要道的便利條件而發展起來的；航空的發展可以促進農村中心集鎮的農業快速發展，在遇到澇災嚴重季節時，飛機作業可以緩解和解決問題，保證農作物的生產，促進農業發展。可見，交通運輸體系改善是農村中心集鎮發展的重要保證，我們必須以公路、鐵路、水路等交通運輸方式為依托，加快農村中心集鎮經濟發展。

(四)強化農村中心集鎮生態環境保護制度

美國城市化過程中出現環境污染等一系列問題，以犧牲環境換取經濟快速增長的教訓值得我們重視。我們應該把農村中心集鎮發展和生態環境的保護放在同等地位，要完善推動農村中心集鎮綠色循環低碳發展的機制體制，形成節約資源和保護環境的空間格局和生活生產方式，實行嚴格的生態環境保護制度。比如，要推行嚴格的環境監管制度，建立和完善污染物排放環境保護管理制度和污染物排放許可證管理，加大環境保護執法力度。要推行生態補償制度及資源有償使用制度，加快資源和資源價格的改革，提高生態補償的標準。要建立生態文明考評機制，對限制開發區和生態脆弱的農村中心集鎮取消地區生產總值考核，建立資源環境產權交易機制等。

(五)創新農村中心集鎮發展資金保障機制

美國城市化進程中，資金的支持起了非常重要的作用，而我國資金不足是制約農村中心集鎮發展的突出問題。由于農村中心集鎮基礎設施具有投資量大、回收期長、且外部效應明顯等特征,一般很難單方面調動企業或個人投資的積極性。因此，需要創新體制機制，在統一經營管理的前提下，將農村中心集鎮公用事業放開經營,有償使用，并允許村民公平競爭,使外在收益內在化,充分調動企業和居民投資農村中心集鎮公用事業的積極性。故我們必須建立多元化的農村中心集鎮發展投融資機制，積極探索發展PPP模式融資。具體表現為：農村中心集鎮基礎設施建設的外部收益內部化[28]；明確事權，科學界定投資范圍；積極發展PPP模式融資與管理。

(六)重點培育農村中心集鎮的主導產業

農村中心集鎮的發展與產業發展有著直接的關系。美國城市化經驗表明，美國許多城市在產業發展方面都各具特色。如紐約的商業、金融、娛樂中心，邁阿密的養老基地及旅游圣地，西雅圖的電子產業中心，等等。紐約、邁阿密、西雅圖是美國城市化率高的城市，他們都是依托主導產業進而發展壯大的。因此，在我國農村中心集鎮的發展過程中可以通過突出中心集鎮的主導產業使其發展，結合產業結構的戰略性調整，積極培育適合本地特色的主導產業，形成有競爭力的特色經濟，因地制宜地培育有競爭優勢的主導產業，推動我國農村中心集鎮的發展。

(七)建設各具特色的農村中心集鎮

美國城市化的發展歷程，為我們提供了豐富的經驗教訓，我們可以把它作為參考樣本，但農村中心集鎮的建設具有很強的中國特色。在農村中心集鎮建設中要把各個中心集鎮的鄉土特色和民俗文化融入到建設中去，充分發揮優勢。根據我國農村中心集鎮資源環境的承載力和要素稟賦，發展各具特色的產業體系。比如，加強歷史文化名鎮、歷史文化街、民族風情小鎮的文化生態保護，繼承與弘揚優秀傳統文化，推動地方特色文化發展，鼓勵農村中心集鎮文化多樣化發展，促進外來文化與本土文化、現代文化與傳統文化的融合，形成多元開放的現代中心集鎮文化。

(八)強化農村中心集鎮發展的信息通信技術

隨著科學技術的飛速發展和“互聯網+”的進一步推進，信息通信技術已成為人們生活中不可或缺的一部分，信息通信技術在農村中心集鎮發展中發揮著重大的作用。信息通信技術的發展能夠促進城鄉信息服務的均等化，讓農村與城市同步踏上幸福之路。一直以來，農村都是“信息化鴻溝”最受關注的焦點，農村的信息化進程關系到城鄉協調發展，我們應全力推動農村信息化建設，將光纜向自然村推進，改善農村網絡覆蓋面小的局面。面對農村信息化網絡基礎設施較為薄弱、信息業務不夠豐富、終端問題形成瓶頸等問題時，我們應加大對農村地區信息網絡建設的投入，提高農村區域信息化水平，促進農村區域經濟的快速增長，進而助推農村中心集鎮的發展。

(九)重視和支持不發達地區農村中心集鎮的發展

在我國農村中心集鎮化發展中，不同地區的發展程度明顯不一致。有人提出中性政策論，即用產業傾斜政策代替地區傾斜政策，國家對發達和不發達地區要一視同仁，采取不偏不倚的中性政策。也有人認為國家財政是有限的，要遵循效率至上的原則，應重點支持那些經濟效益好的農村中心集鎮的發展，等這些地區富裕起來了，再由這些地區的經濟發展來促進其他地區農村中心集鎮的發展等，他們都贊同發達地區農村中心集鎮的率先發展。從美國地區發展的歷史經驗來看，二戰前美國地區發展不平衡問題沒有得到解決，二戰后，由于美國政府對地區發展進行干預，逐步縮小地區差距、平衡了地區之間的發展。因此我們應重視和支持不發達地區農村中心集鎮的發展，先支持部分有條件的農村中心集鎮發展，再結合政府政策，逐漸使各地農村中心集鎮的發展趨于平衡。

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(本文責編：王延芳)