南海緊張局勢是如何步步演進的

傅瑩 吳士存

南海漸成為中美關系的頭號問題，似乎中美地緣政治競爭正通過南海問題展現出來，彼此開始從戰略層面評估對方意圖。這使得雙方戰略互信進一步受到損害，對抗情緒在兩國社會蔓延。南海問題的本源是圍繞南沙群島及其附近海域的主權和權益之爭，是中國與菲律賓、越南等部分東南亞國家間的爭議。南海問題一直是局部和可控的，一個很好的例證就是，從上世紀90年代以來，周邊環境相對穩定，中國與東南亞國家的關系有過“黃金二十年”。南海形勢是從2009年、特別是從2012年后逐步緊張起來的。那么，在和平與發展的時代大背景下，在東亞區域合作經歷蓬勃發展之后，南海問題是如何演進的？是什么樣的行為激發了什么樣的反應？

冷戰背景下的爭奪

自20世紀50年代中期，菲律賓和當時的南越政權開始在南沙動作。更大規模的侵占浪潮發生在20世紀七八十年代。越南北方政權原本明確承認了中國對南海諸島的主權，但南北統一大勢確立后改變了立場，1975年占據了曾經被南越當局侵占的南沙群島6個島礁，后又陸續搶占了染青沙洲、萬安灘等18個島礁。1988年3月14日，越南還在赤瓜礁附近與中方爆發海上沖突。菲律賓陸續占據費信島、中業島等8個南沙島礁，馬來西亞則侵占了彈丸礁、南海礁和光星仔礁。這些國家還以制定國內涉海法律、發表政治聲明等方式，紛紛正式提出對南沙群島的主權訴求，對南沙周邊的海域提出權益要求。而中國方面，臺灣當局二戰后派人進駐太平島，中國大陸在20世紀80年代末開始控制并駐守南沙6個島礁，1994年在美濟礁上建筑了漁船避風設施。

美國在早期曾通過外交詢問、申請測量、通報航行飛越計劃等方式，顯示出承認中國對南沙群島主權的立場，中國臺灣當局還曾在太平島接待過美國軍事人員。但對于菲律賓等國在南沙奪島占礁的瘋狂舉動，美國長期未有明確態度，只是向臺灣當局咨詢過對這些島礁主權歸屬問題的意見。1957年至1961年2月間，美軍駐菲律賓的空軍人員在黃巖島及南沙群島區域實施海圖測量及氣象調查時，曾多次向臺灣當局提出申請，表明美國實際上認為臺灣當局代表中國擁有這些島礁的主權。而同期美國出版的地圖和書籍等，例如1961年版的《哥倫比亞利平科特世界地名辭典》、1963年版的《威爾德麥克各國百科全書》、1971年版的

《世界各國區劃百科全書》，也都確認中國對南海諸島擁有主權。美國的政策困境是，基于道義和國際法理應承認中國對南沙島礁的主權，但出于反共和亞太戰略考慮，不情愿讓中國大陸占有，更不愿因此損害與菲律賓等盟友的關系。

通向《南海各方行為宣言》之路

20世紀90年代初，在冷戰終結、發展經濟成為主基調背景下，中國確立開創和維護周邊穩定的政策，對東盟增信釋疑，推動全面合作，中國與東南亞各國以及東盟關系進入快車道。但這期間南海局勢并不平靜。一是相關國家啟動新一波占島與油氣開發行動。上世紀90年代，越南又侵占5個南沙島礁，實控島礁總數達到29個。馬來西亞1999年侵占榆亞暗沙、簸箕礁，大量開發南沙附近的油氣和漁業資源。二是菲律賓在中國的美濟礁、黃巖島、仁愛礁等多次挑釁。1995年發生中菲在美濟礁對峙的事件。1997年菲企圖侵占黃巖島未遂，1999年又在仁愛礁制造了利用舊軍艦坐灘事件。中國政府在實施有力反對措施的同時，仍進行堅持不懈的外交努力，管控局勢，維護地區合作大局，使局勢走向緩和。東盟也主動與中國商談，1998年提議“推動在爭端當事方之間建立‘南海地區行為準則”。經過多輪商談，2002年，中國與東盟國家達成并簽署《南海各方行為宣言》。《宣言》為南沙爭議降溫和穩定地區形勢做出重要貢獻，并遏制住各方占礁行為。但在《宣言》涵蓋范圍的稱謂上，越南堅持要求寫入不存在爭議的西沙，為避免突出中越分歧，《宣言》最終采用了“南海”而不是“南沙”的模糊化處理。而在后來的年月里，在各種因素的作用下，“南沙之爭”與“南海之爭”的概念開始混淆起來。

總體平靜但暗流涌動的十年

《宣言》簽署后的10年，中國遵守了其規定和原則，未采取使爭議擴大化的行動，同時積極推動海上和平合作和共同開發。而東盟未能約束其成員，越南、菲律賓等國不斷對所占據島礁改建和擴建，加緊油氣資源開采，還不時抓扣中國漁民等。這些國家的一個共同指向是固化非法侵占所得，否定存在爭議，而不是“擱置爭議”。這些做法不能不引起中方的嚴重關切，也不斷刺激中國民眾和輿論的反感情緒。

不過一直到2009年前，南海局勢總體上是平和的。局勢復雜化的轉折大約發生在2009年，這與聯合國大陸架界限委員會關于提交200海里外大陸架界限信息的期限（2009年5月13日）有一定關系，而美國亞太戰略的調整則是更大的變化因素。2009年1月，奧巴馬政府甫一履新，即釋放出將把戰略重點優先放在亞太地區的信號，這顯然助長了個別爭端方在南海與中國角力的念頭。中美在南海也開始頻現摩擦，僅2009年，美國軍艦與中國船只在偵察與反偵察過程中，就至少發生5起對峙事件，最著名的當數“無暇”號事件。進入2010年，美國對南海的政策表現出“選邊站”的傾向。中國政府為穩定南海局勢進行的艱苦外交努力未能對沖美國亞太戰略調整帶來的影響，更未能換來菲律賓、越南等方的克制。它們對所占南沙島礁繼續進行改擴建，與美國在南海周邊頻繁軍演，一些國家出現抱團針對中國的傾向，不斷采取完全無視中方關切的挑釁性做法。

（摘自《環球時報》2016年5月12日）