重新思考制裁

科菲·安南+馬凱碩

科菲·安南和馬凱碩。

科菲·安南

科菲·安南基金會主席，聯合國前秘書長。

馬凱碩

新加坡國立大學李光耀公共政策學院院長。

如今，聯合國安理會采取的制裁措施比歷史上任何時期都要多。20世紀90年代，采取制裁措施最多的數量為8起;21世紀第一個10年，這一數值最高達到12次;如今則為16起。這些總數尚不包括歐盟和美國所實施的制裁。若將后兩者都包括進來，你也許會認為，制裁已經被證明是促進國際和平與安全的有效工具。然而不幸的是，事實并非如此。

學術研究表明，制裁取得的成功非常有限。日內瓦國際關系研究院（Graduate Institute in Geneva）的托馬斯·比爾斯特克（Thomas Biersteker）估算，制裁起作用的情況只占20%左右。牛津大學的亞當·羅伯茨（Adam Roberts）認為，“幾乎沒有可以明確認定為成功的制裁，除非你將其他因素綜合在一起考慮，可能會有一些。”比如，美國和歐盟對緬甸的制裁也許促進了該國決定開放經濟、采取漸進式政治改革，但也許對其他地區性影響的考量，才是帶來這一結果的更重要的因素。

但制裁機制的潛在問題遠不僅限于其無效性。有證據表明，制裁可能適得其反。比如，被制裁目標可以通過控制被禁商品的黑市而中飽私囊。以海地為例，1993至1994年，該國遭遇石油禁運期間，軍政府為黑市石油貿易提供便利，使其可以出入相鄰的多米尼加邊境。

當被制裁目標國有強烈的報復心時，風險會進一步放大，因為實施制裁的國家的民眾可能反對其領導人采取的措施。例如，當美國和歐盟因為俄羅斯入侵克里米亞而對俄實施制裁時，俄羅斯以禁止從西歐國家進口食品來實施反制，這導致布魯塞爾和其他各地農民示威，抗議農產品價格下跌。

而且，即使制裁根本無法達成預期的效果，它們往往仍然繼續被實施。其中一個原因是，一旦制裁措施生效，聯合國安理會五大常任理事國可以“逆向否決”取消實施的決議。因此，盡管決策機制需要受到定期評估，但只要有一個常任理事國決心維持制裁，它就無法被取消。

20世紀90年代美國所支持的對伊拉克的制裁便是如此。制裁不但對薩達姆及其政權（制裁的目標）造成了嚴重影響，更重要的是，它也讓無數無辜人民蒙受了痛苦。據芝加哥羅耀拉大學（Loyola University）的喬伊·戈登（Joy Gordon）估算，該制裁導致了67萬至88萬起額外的兒童死亡。

平心而論，國際社會當時認識到制裁給伊拉克帶來的痛苦，試圖讓制裁能夠針對更明確的目標或者變得更加“聰明”。但今天的定向制裁是否真的比以前的全面制裁更有效？對于這一點，我們仍不清楚。戈登指出，黑市貿易仍然能夠規避軍備和石油禁運。此外，針對特定行業的制裁可能傷及總體經濟，損害普通公民的生計和福利，而這些后果常常被忽視。

針對特定個人的制裁，比如資產凍結和旅行禁令，能夠更好地避免廣泛的附帶傷害。但這種方式仍有可能將無辜者列入制裁名單。當然，由于無端受到影響的人不斷提起訴訟，現在確定制裁目標的程序已經有所改進。

制裁確實達到了一定的目的。哥倫比亞大學的邁克爾·多伊爾（Michael Doyle）指出，“如果不作為或者動用武力等替代方案更糟糕的話——有時它們的確如此，那么，制裁就是有道理的。不作為可能意味著容忍侵犯人權，或者只是存粹的口頭批判。至于動用武力，一些侵犯人權的行為還不值得如此大動干戈，并且它常常造成更大的人身和物質傷害。”

當領導人過于依賴制裁時，同樣會有問題。哈佛大學的約翰·魯吉（John Ruggie）言簡意賅地說明了這個問題：“制裁是強力的外交工具——除非決策者已經忘記了外交的部分。”而事實上，通常的情況是，領導人不愿意或不能夠在適當的時機采取措施追求真正的政治解決，而把使用制裁作為捷徑。

哈佛大學的肯尼斯·羅格夫（Kenneth Rogoff）指出，“制裁的效果常常很令人失望，以至于許多學者認為這類措施之所以實施，只是為了政府向國內群眾表明它在做些什么。”美國對古巴的嚴厲制裁顯然屬于這一范疇，對古巴的制裁既廉價又無效，事實上制裁還可能延遲了古巴的改革。

不幸的是，通常而言，與采取制裁行動相比，正確地實施制裁并不被看重。但是，考慮到制裁引起的爭議性效果，探討新的路徑顯得非常必要。畢竟，公共政策應該以證據而不是直覺和情緒為指導。而證據表明，為了成功實施制裁并避免意外的后果，小心翼翼地調整制裁策略必須與政治解決方案齊頭并進。

實施制裁也許讓一些人感覺良好。但如果要讓它們確實成為好的措施，我們必須改進它的使用方法。