上海巧解私校管理難題

文 / 施扣柱（上海社會科學院）

民國時期是上海私立學校特別繁盛的一個歷史時期。由于不平等條約對外資在華辦學的開放性規定，也由于民國政府對民間私人辦學的政策引導和鼓勵，尤其是上海民營經濟或私人經濟的相對發達，整個民國期間上海的私立學校為數奇多，幾乎可以視為近代中國與上海的一大奇觀。

以1929～1934年度為例，上海的初、中、高各級私立學校占同級學校年平均比例分別為：72.20%、86.16%、70.61%。從幼稚園到高等學校，從普通學校到職業學校、師范學校，民國期間上海存在著一個數量龐大、級類分布廣泛的私立學校群體。

對這些并非主要或全部依賴市財政支持的私立學校如何實行管理，是對上海教育行政管理機構的一大考驗。甚至可以毫不夸張地說，比起對市立學校的管理來，這個考驗關系更為重大：它關系到在以市場調節為主旨的私立學校管理方面政府機構究竟應該如何作為，關系到教育行政的有形之手與市場經濟的無形之手之間如何協調。顯然，能否成功地管理數量眾多、級類分布廣泛的私立學校群體，是民國時期上海教育行政必須回答的一大難題。

民國上海教育行政管理機構在私立學校管理問題上采取的是一種不同于市立學校的管理思路，筆者將其概括為間接管理模式。其基本精神是：學校具體事務交由董事會和校長全權負責，市教育行政則承擔重大事務的規定、審查、監督與執行。其具體表現為：確立私校內部管理的二權分立模式，為間接管理創造前提；借助立案管理的基本手段，規范和引導私立學校的辦學行為。

二權分立

所謂私校內部管理的二權分立模式，指的是私校董事會與校長兩者之間各不相同的權力分管范疇。其中，董事會主要負責兩件大事：一是全權負責經營學校，二是負責校長人選的選任。校長則全權負責學校的行政管理事務。

私立學校的二權分立模式，不僅將私校經營權和行政管理權在董事會和校長之間進行了適度的分離，而且為城市教育行政實現對私立學校的間接管理提供了必不可少的過渡津梁：以經營權為例，董事會雖然全權負責籌劃經費、審核預算決算、保管財產、監察財務等財務事項管理，但其權力并非漫無限制。相反，它必須承擔向市教育行政機構報告財務狀況的義務，這種義務包括了平時的定期匯報和學校解散時的清理匯報。私立學校的財務狀況，連同私校董事會的事務狀況，均在一定程度上接受城市教育行政的管轄。

以行政管理權為例，校長固然享有全權與全責，但城市教育行政機構仍然開辟了一定的聯系渠道，保證了對校長管理實務的知情權與影響力。組織私校校長參加全市校長聯合宣誓典禮和全市校長聯合會議就是其中重要的代表性形式。校長宣誓典禮最初始于市校校長，私校校長約于民國十九年開始參與其間。這種典禮一般有教育局長參加，儀式上一般安排宣讀誓詞，由局長領誓。雖然校長宣誓是一種儀式，但其意義卻不僅限于儀式，由城市教育行政首腦參與和領誓的行為，也超越了顯示其行政領導權威的純粹象征性意義。此舉重在表明：無論是市立學校還是私立學校，均應承認和接受城市教育行政的實質性領導，私校校長尤其應該將其直接管理的私立學校，自覺置于城市教育行政的有效間接管理范疇之內，不能因為私立學校的產權私有性質而恣意妄為。組織私校校長參加全市校長聯合會議亦可作如是觀。

總之，私校經營和行政管理的具體事務分別由董事會和校長直接負責，城市教育行政則通過對董事會和校長某種程度與形式的管理，實現了對管理者的管理，確切地說，是借助對直接管理者的管理，實現了對私立學校的間接管理。比起對市校的直接管理，這種間接管理模式無疑大大節約了城市教育行政的管理成本。

立案管理

所謂私立學校的立案管理，首先含有私校登記備案之意。但其更深層次的含義卻是在于借此引導和規范私立學校的辦學行為，并由此達到對教育市場的整頓與規范之目的。其中，私校立案資格標準的設立和立案行為的付諸實施，具有極為深刻的影響。

民國時期上海私立學校的立案資格標準，主要涉及經費、設備、師資與校長、教育教學管理等若干方面。首先，要求立案的私立學校必須要有維持其學校的經費。其次，要有相當之校地、校舍、運動場、校具、教具等基本設備。第三，學校教職員應合格勝任，其中專任教員應占教員總數三分之二以上，校長應由中國人充任。這些立案資格與條件，既包含了近代學校最為基本的幾個辦學要素，又考慮到了學校實際的辦學業績與管理水平，實際上是規定了最低限度的辦學條件，對確保上海私校的辦學質量提供了起碼的屏障。

民國上海私立學校的立案管理，不僅制定了明確的資格標準，而且在一定程度上予以實際施行。這種施行注意到了不同學校的區別，并根據區別，采取不同的管理措施，也給予相應的不同待遇。

民國上海私立學校分類管理統計表（民國16～24年度）

大體上，可以分為幾種情形：一種是立案態度端正、積極申請立案，辦學成績比較顯著的私立學校，對此當然是準予立案，直至給予精神獎勵和物質資助；一種是愿意立案但辦學實績與立案資格還有一定距離，對此是根據辦學成績，準予試辦或準予改良（試辦以半年為限，改良以一年為限）。還有一種是對于立案管理不理不睬、置若罔聞或辦學很糟糕的，則規定予以取締。

上表可以大致反映民國期間上海對私立學校進行立案管理的概貌：1927至1935年9年間，共計對954所私立學校（含幼稚園、小學、中學、職業學校、師范學校）進行了規范化管理的審查，平均每年達106所以上，每月9所左右。以當時市教育行政機構負責私校管理的不足10名私校股工作人員數看，這樣的工作效率不能算很低。再從審查結果看，準予立案的占48.32%，準予試辦和應予改良的占35.85%，勒令停閉的為15.83%，應該說多數私立學校的辦學質量是好的和比較好的，立案管理起到了一定的規范化管理的作用，初步達到了管理者整頓私校辦學市場秩序的初衷。

需要指出的是，民國時期上海私校的立案管理是動態的。換言之，私校立案資格的獲得并非一勞永逸。如果立案后出現辦學不善的情況，市教育行政保留撤銷其立案的權利，可以隨時撤銷。在實際執行中，確有少數學校受此處罰。以1936年為例，共有5所小學被撤銷立案，理由分別是擅自遷校、學生太少、管理混亂、校長和教員不稱職，以及校舍簡陋、忽略教學設施建設等。

對于接受立案管理的學校，民國上海教育行政管理機構采取了不少扶持措施，最主要的是經費扶持。早在1923年，上海已經開始注意對立案私立學校的經費扶持，1928年以后更是形成了一種比較持久的制度性行為。對立案學校所實行的比較長久的經費扶持政策，也是這些立案的私立學校能夠得以比較長期、健康發展的一個重要經濟原因。