規范PPP運行，避免劣幣驅逐良幣

張璐晶

“這是迄今為止我參加過的討論PPP內容最專業的一場會議。”2015年12月18日，第十五屆中國經濟論壇在北京人民日報社舉辦，其中關于“如何讓PPP落地生根”的討論引發場上嘉賓和場下觀眾的熱議，談起參會感言，一位與會者這樣告訴《中國經濟周刊》記者。

“推廣運用PPP，既涉及到理念、觀念的轉變，又涉及到體制機制的變革，這本身就是一個難活，也是一個細活。”在中國經濟論壇開幕致辭中，財政部副部長史耀斌如是表述。

也是同一天，中央經濟工作會議在北京舉行，會議強調，推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。

史耀斌副部長表示，“十三五”規劃建議強調，在適當擴大總需求的同時，要加強供給側的改革，推廣PPP模式就是公共服務、供給機制的配合，很多的項目關系到重大的國計民生，是供給側結構性改革的重要內容。

財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平也表示，在中國新一輪改革中，PPP是一種以供給側改革為主、需求拉動為輔的體制機制創新。

如何讓PPP落地生根，讓掌聲熱烈而持久？除了主管部門的頂層設計外，地方政府的官員們如何在實際工作中推行PPP？社會資本如何參與？

史耀斌副部長：中國用2年時間走完了發達國家十幾年的PPP道路

新常態下財政收入的增速明顯下降，地方融資平臺的規范轉型也迫在眉睫。

2015年12月22日，財政部部長樓繼偉在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上作了國務院關于規范地方政府債務管理工作情況的報告，確定了2015年地方政府債務限額為16萬億元并完善地方政府債務風險評估和預警機制。

對于下一步的工作安排，樓繼偉在報告中指出，鼓勵地方將有收入來源的項目，通過移交—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等政府和社會資本合作（PPP）模式進行改造，運用多種方式化解政府債務。

根據財政部的初步統計，全國各地公布推薦的PPP項目有6650個，計劃投資額8.7萬億元，涵蓋了道路交通、環境保護、城市公共事業等多個領域。

“中國用兩年的時間走完了發達國家十幾年的道路，項目的數量多，質量也穩步提高，制度的體系初見成效。”史耀斌副部長表示。

不過史耀斌副部長也并未回避在PPP探索階段仍然存在著一些困難和亟待破題解決的難點。比如說，當前地方政府通過平臺公司融資的渠道被切斷了，因此有的地方政府迫于危機驅動，采取明股實債、保本回購等，不是真正的PPP模式，也啟用了一些項目進行變相融資。這樣做的后果不但沒有起到推動PPP模式的作用，反而加大了地方政府債務的風險。

作為積極推進PPP的省份之一，四川省財政廳副廳長陳書平告訴《中國經濟周刊》記者，從財政部門角度來講，四川考慮的是PPP模式在實踐當中如何可持續。為了確保這樣的目標，四川在PPP項目選擇標準上必須嚴格，包括付費基礎、權責關系以及后續運維當中的一些利益關系，規范程序，從項目的角度準備、識別到采購，以及后續維護，在程序上必須嚴格按照相關的規定來進行推進。

在中國經濟論壇開幕致辭中，財政部副部長史耀斌談到，推廣PPP模式是供給側改革的重要內容。

2015年11月26日，四川省舉行“政府與社會資本合作”項目推介會暨簽約儀式，發布了756個PPP項目，估算總投資近7000億元;現場簽約44個項目，總投資超1500億元。

“在政府與社會資本關系界定上，必須找到一個很好的平衡點，既保證政府支付能力可持續，同時也要保證社會資本合理收益。”陳書平說。

焦小平表示，PPP融資要以社會資本為主，政府發揮輔助性作用。新《預算法》的實施要求政府傳統融資平臺轉型，也就是說，要把政府信用與項目商業信用進行嚴格隔離管理。

“一定要把政府財政風險與項目融資風險隔離開。一般來講，政府拿錢建立基金，以有限責任擔保項目風險，不能再走傳統融資平臺老路。”焦小平說，“2014年以后，如果還說PPP僅僅是一種融資手段，那是一種不全面和不正確的理解。”

一個PPP案例引發“低價競爭”、“劣幣驅逐良幣”大討論

公開透明一直是PPP實施領域中非常重要的原則。由于這一時期對于PPP領域的熱度持續升溫，關于“低價競爭”和“信息公開”成為業內熱議的話題。

近日，某市的污水處理PPP項目最后中標方的報價分別為另外兩家報價的四分之一和六分之一不到，如此“低價”，引發業內關于“低價競爭”、“劣幣驅逐良幣”的討論。

一位不愿透露姓名的業內人士告訴《中國經濟周刊》記者，雖然該項目的最終競標價格遠低于當前污水處理的普遍價格，但由于并未參與該項目，以上數字未經官方正式渠道核實，同時，也考慮到市場空間、企業戰略等綜合因素，所以無法僅就污水處理價格得出“惡意低價競爭”的判斷。但該爭議已經觸及PPP的一個核心問題，即PPP項目的信息公開，尤其是采購前后及采購過程的信息公開。

對于“低價競爭”的問題，四川大學商學院教授、世界銀行PPP項目顧問陳傳告訴《中國經濟周刊》記者，英國國際發展部（DFID）對物有所值所秉持的一個基本觀點是物有所值并不意味著只做最便宜的事情，而是需要更好地理解驅動成本的因素，以確保在最低成本之下得到期待的質量。“以犧牲質量為代價的低成本并不能帶來物有所值。”

亞洲開發銀行（下稱“亞行”）高級項目官員肖光睿告訴《中國經濟周刊》記者，在多邊開發銀行政府項目采購和PPP交易指引中“透明性（transparent）”是最重要的基本原則之一。亞行的每一個項目履約過程中的進度報告、績效報告和獨立第三方的外部監測報告以及最終的項目完工報告均在亞行官網披露。

肖光睿表示，當前的PPP咨詢市場嚴重供不應求，各類新建和轉型的咨詢機構涌入市場，復制和抄襲同類項目文件，大幅拉低咨詢項目價格，加劇本已混亂的PPP咨詢市場的混亂競爭。

財政部推出PPP頂層規范“殺手锏”

如何從頂層設計層面規范PPP發展和監督項目實施進度？一個覆蓋全國的統一高效的綜合信息平臺構想呼之欲出。

2015年12月28日，全國財政工作會議在北京召開，同一天，財政部正式發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》，明確綜合信息平臺是全國PPP項目信息的管理和發布平臺。要求在2016年1月15日前，地方各級財政部門要會同相關部門完成現有PPP項目信息的錄入、上報工作。

《中國經濟周刊》記者從財政部政府和社會資本合作（PPP）中心獲悉，利用“互聯網+”思維搭建PPP綜合信息平臺，旨在實現全國PPP項目的線上、線下監管同步，降低行政監管成本和市場交易成本，提高經濟社會運行效率;政府可以更充分獲取和運用信息，加強服務質量、成本和價格監管，提升國家治理能力;可以促進信息披露，保障公眾知情權，加強社會監督，對PPP項目參與各方形成有效監督和約束，確保實現公共利益最大化，促進PPP市場科學、規范和可持續發展。

業內也對此平臺的推出表示了極大的關注，并將其中的“監督檢查”稱為“殺手锏”，即省、市、縣級財政部門在項目庫中上傳的PPP項目信息不真實、不準確、不規范、不完整的，將不予采用。原則上，國家級和省級示范項目、各地PPP年度規劃和中期規劃項目均需從PPP綜合信息平臺的項目庫中篩選和識別。未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預算安排支出責任。

肖光睿告訴《中國經濟周刊》記者，財政部建設的PPP綜合信息平臺對于PPP模式在中國的推廣，堪稱又一個里程碑事件。綜合信息平臺長期將為一直存在爭議的物有所值VFM定量評價奠定數據基礎，同時，也為PPP項目信息準確、及時和有效公開提供了可能。

肖光睿表示，這套系統應該能幫助各級財政部門依托互聯網技術，通過分級授權，實現項目信息的填報、審核、查詢、統計和分析。由此，所有的PPP項目信息及其準備和實施過程中的動態進展，將納入PPP主管部門的全過程監督之中。當項目部分信息涉及商業機密和知識產權不便向公眾公開的時候，PPP主管部門可以掌握相關信息并進行評估，保障公共利益，回應社會關切。

另外，為了充分發揮數據的價值，該系統可以考慮通過專項授權的方式向學術機構、金融機構或者其他專業機構全部或者部分開放，并且，也可以與有能力的專業服務機構合作，對信息數據進行獨立驗證、整理分析并進行進一步數據工具開發。