審計視角下防范地方政府債務風險的措施

伍琳

一、目前我國地方政府債務的潛在風險

我國政府高度重視地方政府債務管理，2014年9月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理，要求建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制。財政部、發改委、人民銀行、銀監會等有關部門也積極研究出臺加強地方政府債務管理的政策措施。審計署于2011年和2013年兩次組織全國審計力量對地方政府債務情況進行了全面審計。審計署2013年第32號審計公報顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務為206988.65億元。審計結果表明，目前我國政府性債務風險總體可控，但有的方面也存在一定的風險隱患。

（一）地方政府融資平臺風險

地方政府通過融資平臺舉債，投向公益性基礎建設項目，在促進地方經濟發展、推動城鎮化建設發揮了巨大的作用；投向惠民工程，在一定程度上改善和提高了公眾的生活水平和生活質量。但有的地方政府通過運用行政力量對銀行信貸過程施加影響，來滿足日益提高的區域地方經濟發展和政績考核目標，同時商業銀行也需要地方政府的支持，以獲得地方規模經濟和效益，這些都可能導致地方政府為追求局部利益而扭曲中央政府宏觀經濟政策的實施初衷。“隨著商業銀行信貸規模的較快增長，新增規模過度投向大企業、大項目及政府項目，政府融資平臺授信合規性風險和不確定性因素迅速加大，信用風險問題不斷積聚”。審計署審計公報指出，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務余額108859.17億元，融資平臺公司作為最大的舉借主體，共舉借40755.54億元，占37.44%。一旦平臺貸款出現大面積還款違約，對銀行資產質量、地方政府信用都將是毀滅性打擊。

（二）土地財政風險

由于地方政府債務資金投向大部分是社會公益事業及民生工程，項目建成后不能形成直接的收益，地方政府又沒有規定固定的還款來源渠道，土地出讓收益成為大多數地方政府債務償債資金主要渠道，而債務償還的一個隱含前提是土地價格的不斷上漲。在當前全國經濟形勢和房地產形勢的背景下，各地房地產銷售相對低迷，房價漲幅回落，行業進入調整期。由于土地購置面積下降，地方政府土地出讓收益就會受到極大影響。審計署審計公報顯示，2014年各級地方政府到期需償還的債務達到23826.30億元，占截至2013年6月底地方政府性債務余額的21.89%。如果地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度過高，土地出讓又不能達到預期增值收益或國家宏觀調控政策，將會導致債務不能按預期償還，形成債務風險。

（三）政府違規擔保風險

1995年頒布的擔保法第八條規定：“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。由于地方債務融資平臺承擔的公益性項目通常不具備還款能力，難以得到銀行信貸支持，為支持這類項目融資，地方政府以擔保人的形式向銀行提供財政擔保。由此加大了地方財政的潛在風險。根據審計署審計公報，截至2013年6月底，地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保達3359.15億元；融資平臺公司等單位違規發行債券423.54億元。此外，有些地方政府融資平臺在向銀行系統進行融資時，常以收費權、經營權、土地所有權等作為抵押、質押物進行擔保，也違背了物權法和擔保法關于政府擔保的明文規定。

二、審計是加強政府債務管理的重要途徑

世界各國政府對地方政府舉債管控模式多種多樣，包括市場約束、制度約束、行政監督等等。各國政府所設立的審計機關通過摸清債務規模、分析財政風險、提出合理化建議等，能夠為政府決策提供科學依據。如美國俄亥俄州審計局負責實施財政監測計劃，防止債務危機的發生；法國設有獨立地審計法院，對各級地方政府對外舉債實行強有力的司法監督；日本將國家會計監察院設為獨立于內閣的最高審計機關，負責對中央政府收支行為進行審計監督且不受地方政府的干涉和制約。可見，審計作為一種重要的預警監督手段，能夠在政府債務管理中發揮其特有的功能。

（一）審計是推動法治建設的重要手段

審計一方面通過監督法律法規的執行，違法必究，維護法律的嚴肅性；另一方面，從代表最廣大人民群眾根本利益的角度對法律法規的建設和完善提出建議，促進法律法規的完善和發展，是推動法治建設的重要手段。如預算執行和其他財政收支情況審計作為財政審計永恒主題，以審計工作報告為載體揭示預算管理存在的問題、提出整改建議，經過人大審議、決議、部署整改、整改情況報告等環節，轉變為審議預算法律的依據，形成具有法律效力的決議，有的成為預算法的修訂條款。新預算法中大部分修訂內容，歷年來的預算執行審計工作報告中都曾涉及。其中，為規范政府債務管理，新預算法增加了允許地方政府舉借債務的規定，并同時對政府債務管理作出了規范化要求，給地方政府舉債套上法律“緊箍咒”，將債務管理納入法制軌道。

（二）審計是國家治理結構中重要的監督機制

十八屆四中全會提出要加強包含黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等八大方面的監督制度建設，其中完善審計制度用了一個自然段進行表述，凸顯了審計在國家治理現代化過程中的作用愈加重要。審計機關依法開展審計工作，對政府債務管理的合規性、真實性和績效性進行監督檢查，可以揭示地方政府在發展經濟過程中不尊重客觀發展規律和實際盲目舉債、建設政績工程、違規擔保等行為，有助于規范地方政府債務管理，保障國家經濟安全，推動責任、透明、法治、廉潔、公平和正義原則理念的落實，在促進國家治理走向良治的進程中發揮著不可或缺的作用。

（三）審計的工作機制有利于保障債務資金安全和提高績效

李克強總理指出，要實現審計監督全覆蓋，凡使用財政資金的單位和項目，都要接受審計監督。在新預算法實行全口徑的預算管理制度下，全部政府性資金都將成為審計監督的重點內容。因此，當前國家審計努力實現全覆蓋，可以通過對所有與政府債務有關聯的單位、部門進行審計，有效摸清政府債務真實情況，準確的對地方政府的償債能力和債務風險進行評估，起到風險預警的作用。同時，政府債務審計更加關注債務資金的投向、使用情況、項目收益、償還能力等方面動態，對債務資金的績效進行評估，糾正債務資金使用的不合理或大量沉淀等情況，提出提高資金績效的建議，確保資金不被擠占、挪用，杜絕浪費避免損失，促進資金經濟效益和社會效益的實現。

三、進一步發揮審計在地方政府債務管理中的作用

（一）保障依法獨立行使審計監督權

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“要完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。”當前，我國正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三重疊加階段，改革發展面臨不少矛盾和困難。審計要發揮其專業性、制度性、涉及經濟社會各方面的優勢，提出改革體制、健全法治、完善制度、規范機制、強化管理、防范風險的建議，就必須保障審計監督依法獨立。只有堅持獨立性，審計才能排除各種因素的干擾和掣肘，實事求是地揭示問題，客觀公正地提出建議，切實成為改革發展、完善國家治理的推動力量。因此，要嚴格執行憲法和法律相關規定，完善審計制度，確保審計機關依法獨立行使審計監督權，更好地發揮審計促進加強地方政府債務管理方面的作用。

（二）促進建立健全債務管理長效機制

防止地方政府債務導致的系統性風險，應建立常態化的審計監督機制，在摸清債務規模的基礎上，揭示債務風險的發展變化趨勢，以及重點風險地區和風險行業，為國家制定調整政策提供及時、可靠、客觀的動態數據。關注政府性債務管理制度出臺情況、政府性債務風險預警制度建立情況、政府外債償債準備金制度及其他債務償債準備金制度建立情況以及財政部門地方政府性債務管理系統數據的真實、完整性等，評價地方性政府債務管理制度的建設情況，促進各級政府建立健全債務管理長效機制。關注投融資平臺債務情況，增強制度約束，防范和杜絕地方政府過度依賴土地出讓金收入償還債務，以及償還期限過度集中等問題。

（三）建立債務資金績效評價體系

通過建立債務資金績效評價體系，審查債務資金對應項目的合規性、可行性、效益性，項目資金使用的真實性，還款來源充足性、可持續性等，“揭示債務資金投向‘兩高一剩產業、修建樓堂館所、進入資本市場和房地產市場、用作項目資本金、資金損失浪費或長期閑置等問題，促進地方政府進一步優化資金投向和結構，使其決策符合科學可持續發展要求，推動經濟發展方式的轉變”；加強對交通運輸、市政建設、保障性住房等公益性項目建設績效審計，促進建設項目經濟效益、社會效益、環境生態效益等預期效果的實現。

（四）加強政府債務管理相關宏觀政策審計

通過揭露地方政府債務管理相關政策制度執行中存在的問題，推動房地產開發、土地管理和礦產資源開發、國有資產轉讓等重要領域和關鍵環節改革，把對權力的制約和監督寓于各項重要改革措施之中。

（五）加大審計整改力度

國務院印發的《關于加強審計工作的意見》明確要求，被審計單位向社會公告審計發現問題的整改結果，接受社會的監督；落實整改責任制，強化責任追究。地方政府要重視審計發現的問題，并根據審計建議及時對債務管理機制進行完善，同時公開整改結果和責任追究情況，接受社會監督，以規范政府債務行為。

（作者單位：福建師范大學）